인근토지의 지가변동률을 잘못 적용하여 평가한 가액을 기초로 한 중앙토지수용위원회의 이의재결의 효력

중앙토지수용위원회의 의뢰를 받은 토지평가사 합동사무소가 수용재결 당시의 가액을 평가함에 있어 인근토지의 지가변동률을 잘못 적용하여 그 가액을 평가하고 중앙토지수용위원회가 이를 기초로 이의재결을 하였다면, 이는 국토이용관리법 제29조 제5항 의 규정에 반하는 위법한 처분이다.

토지수용법 제45조 , 국토이용관리법 제29조

원고 1외 2인

중앙토지수용위원회

1. 피고가 1984.10.15.자로 원고들에게 원고들 소유의 별지 제2목록기재 토지, 건물 및 영업권의 수용재결에 대한 원고들의 이의 신청에 대하여 한 재결처분중 원고 1 소유인 같은 목록 1,2기재 토지부분과 원고 2 소유인 같은목록 7기재 토지부분에 대하여 한 재결처분은 이를 취소한다.

2. 원고 1, 2의 나머지 청구와 원고 3의 청구를 각 기각한다.

3. 소송비용중 원고 1, 2와 피고 사이에 생긴 부분은 이를 10분하여 그 9는 원고들의 부담으로, 나머지는 피고의 각 부담으로 하고, 원고 3과 피고사이에 생긴 부분은 원고 3의 부담으로 하여, 보조참가로 인하여 생긴 부분은 이를 10분하여 그 9는 원고들의 나머지는 보조참가인의 각 부담으로 한다.

피고가 1984.10.15.자로 원고들에게 원고들 소유의 별지 제2목록기재 토지, 건물 및 영업권의 수용재결에 대한 원고들의 이의신청에 대하여 한 재결처분을 모두 취소한다.

소송비용은 피고의 부담으로 한다는 판결.

성립에 다툼이 없는 갑 제1호증의 1,3,5,7(각 재결서 송부), 2,4,6,8(각 재결서), 갑 제2호증의 1,2,3(각 이의신청서),4(이유보충서), 갑 제3호증의 1,2,3(각 통지서), 갑 제4호증의 1,3,5,7(각 재결서 송부), 2,4,6,8(각 재결서), 갑 제5호증의 1 내지 12(각 등기부등본), 을 제1호증의 1(회보),2(감정평가서), 을 제2호증의 1(회보),2(감정평가서), 을 제3호증의 1,2, 을 제4호증의 1,2(각 감정평가서의) 각 기재에 변론의 전취지를 보태어 보면, 피고 보조참가인은 1983.3.30. 기업자가 되어 원고들 소유인 별지 제1목록기재 토지 및 건물등이 포함된 서울 종로구 종묘 정문 앞과 세운상가 사이의 종로 북측 상가 및 주택지대에 공원 및 광장과 도로건설을 위한 도시계획사업의 시행인가를 받아 서울특별시 고시 제183호로 이를 고시한 후 그 사업시행을 위하여 도시계획법 제29조 제1항 의 규정에 따라 별지 제1목록기재 토지를 수용하고 건물등을 이전하기 위하여 그 소유자인 원고들과 협의를 하였으나 보상금의 현격한 차이가 있는 등의 사유로 협의가 성립되지 아니하자 같은해 10.31. 피고 위원회에 그 수용재결을 신청한 사실, 이에 따라 피고는 소외 (명칭 1 생략)토지평가사 합동사무소에 위 부동산등에 대한 시가감정을 의뢰하였는바, 위 토지평가사합동사무소에서는 각 가격시점을 1984.1.27.로 하고 국토이용관리법, 토지수용법, 공공용지취득 및 손실보상에 관한 특별조치법의 규정에 따라 기준지가 고시가격(위 지역은 건설부장관이 1979.12.12. 건설부 고시 제467호로 1978.8.21.을 평가기준일로 하여 기준지가가 고시되었다)을 기준으로 대지는 각 토지별 입지조건, 토지상황, 인근시가등을 참작하고 건물은 구조, 용재, 부대시설등을 참작한 이전비용을 기준으로 별지 제1목록기재 비고란 기재와 같이 평가, 감정을 하였으며, 피고는 그 평균가액을 보상액으로 결정하여 1984.4.17. 수용시기를 같은해 6.25.로 하여 같은 목록기재와 같이 토지를 수용하고 건물을 이전케 하며 영업상의 손실도 이를 보상키로 하는 내용의 수용재결을 한 사실, 그 후 원고들이 위 수용재결에 대하여 원고 1, 2는 같은해 5.26.에, 원고 3은 같은달 10.에 각 이의신청을 하자 피고는 토지수용법 제42조 제1항 의 규정에 따라 다시 (명칭 2 생략)토지평가사 합동사무소에 위 부동산등에 대한 시가감정을 의뢰하였는바, (명칭 생략)토지평가사 합동사무소에서는 가격시점을 1984.4.17.로 하고 토지는 1978.8.21. 당시의 종로 4가 39번지등 이 사건 원고들 소유토지부근의 기준지가를 기준으로 하여 1978.8.21.부터 1984.4.17.까지의 지사상승률을 240%, 도매물가상승률을 209.1%로 하고 이 사건 토지 부근의 1984.4. 현재 한국감정원 시가조사표와 색별 가격도상의 토지시가를 참고한 외에 인근유사지역의 토지시세와 이 사건 토지의 부근상황, 위치, 가로상황, 접근상태, 도시계획상황, 토지이용상황등 토지의 개별요인등을 종합 검토하여 비준가격으로 평가하고, 건물은 구조, 용재, 시공 및 관리상태, 내구연한 등을 종합 검토하고 이전의 가능성과 난이도 등을 감안하여 이전비로 평가하되 이전이 곤란한 것은 취득가격을 이전비로 보아 평가하며, 영업권은 영업규모, 시설현황, 영업실적, 업족, 납세실적과 소득표준률등을 조합 검토하여 휴업기간동안의 손실을 평가하여 별지 제2목록 비고란기재와 같이 평가, 감정하였으며, (명칭 생략)토지평가사 합동사무소 역시 가격시점을 1984.4.17.로 하고, 토지는 1978.8.21. 당시의 종로 4가 39번지등 이 사건 원고들 소유토지부근의 기준지가를 기준으로 하고, 지가상등률을 240%, 도매물가상승률을 209.1%로 하고 토지, 건물영업권등에 관하여 위 (명칭 생략)토지평가사합동사무소에서 참고로 한 기준과 가격형성요인등을 참작하여 같은 목록비고란 기재와 같이 평가, 감정하였는바, 피고는 토지부분과 영업권은 위 2개 감정기관의 평가금액의 평균가격을 산정하고 건물부분은 그 평가금액을 참작하여 별지 제2목록기재와 같이 평방미터당 보상금액을 정한 후 1984.10.15. 같은 목록기재와 같이 토지 및 영업권과 일부 건물에 대하여는 보상금액을 증액하고 나머지 건물부분에 대하여는 수용재결결정이 적정하다 하여 원고들의 이의신청을 기각한 사실을 인정할 수 있고, 위 인정에 반하는 증거없다.

피고와 그 보조참가인은 위 이의신청에 대한 재결이 적법하다고 주장함에 대하여, 원고들은, 첫째 피고의 이의재결의 근거가 된 (명칭 2 생략)토지평가사 합동사무소 작성의 감정평가서중 토지부분에 대한 평가는 원고 1 소유인 별지 제2목록 1,2기재 토지의 경우 표준지고시가액에 지가변동률을 적용하여 환산한 가격과 거의 일치하고 원고 2 소유인 같은 목록 6―9기재 토지의 경우 표준지가고시가액에 지가변동률을 적용하여 환산한 가격보다 적게 되어 있는바 이는 인근 유사토지의 정상거래가격이 지가변동률에 따른 환산가겨보다 높은 점에 비추어 볼 때 위 감정가격산정은 고시된 기준지가에 그동안의 지가변동률만을 참작하였을 뿐 인근 유사토지의 정상거래가격을 참작하지 아니한 것이 분명하며, 따라서 이는 토지수용법 제46조 소정의 적정가격이 아닐뿐만 아니라, 건설부 고시지가변동률에 의하면, 1978.8.21.부터 1984.4.17.까지의 지가변동률은 약 161.61%임에도 위 평가사무소들은 같은 기간동안의 지가변동률을 140%로 보고 감정가액을 산정하였으며, 피고는 이를 기초로 보상액을 결정하였으므로 토지부분에 대한 이의재결처분은 위법하고, 둘째, 수용건물에 대한 손실보상액을 인근 건물의 거래가격을 참작하지 아니하고 이전비로 평가한 것은 토지수용법 제49조 제3항 , 제50조 소정의 평가방법에 따른 것이 아니므로 위법하며, 셋째, 원고 3은 숙박업에 사용하던 건물이 수용됨으로써 숙박업을 폐업하였음에도 그 보상액을 휴업으로 인한 손실로 재결한 것은 토지수용법 제51조 , 제57조의 2 , 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법시행규칙 제24조 의 규정에 반하여 위법하다고 다투고 있다.

먼저 토지부분에 대한 감정평가에 잘못이 있다는 첫째 주장에 대하여 살피건대, 토지수용법 제45조 제1항 , 제46조 제2항 , 국토이용관리법 제29조 제5항 은 기준지가가 고시된 지역에서의 토지에 대한 보상은 고시된 기준지가를 기준으로 하되 기준지가대상 지역공고일로부터 매수 또는 보상액의 재결시까지의 당해 국토이용계획 또는 당해 지역과 관계없는 인근 토지의 지가변동률, 도매물가상승률, 인근 유사토지의 정상거래가격 기타 사정을 참작하여 정한다고 규정하고 있는바, 피고가 이의재결시 보상금액결정의 기초로 삼은 위 (명칭 2 생략)토지평가사 합동사무소 작성의 각 감정평가서를 살펴보면, 토지부분에 대한 감정평가를 함에 있어 지가변동률 뿐만 아니라 그 보다 낮은 도매물가상승률과 토지위치부근상황등 토지의 개별요인을 참작한 사실이 인정되므로 앞에 본 원고들 주장사실과 같은 사유만으로는 위 감정평가액이 인근 유사토지의 정상거래가격을 참작하지 아니하였다 볼 수는 없다 할 것이다.

그러나 감정인 소외인의 감정결과에 변론의 전취지를 종합하면, 1978.8.21.부터 1984.4.17. 사이의 지가변동률은 별지 제3목록기재와 같이 164.48%인 사실이 인정되므로(한일감정평가 합동사무소 공인감정사 소외인 작성의 감정평가서에 첨부된 별지 1기재)같은 기간의 지가변동률을 140%로 인정하여 감정평가한 (명칭 2 생략)토지평가사합동사무소 작성의 감정평가사(앞에 인정한 바와 같이 이 사건 토지, 건물등의 수용시기는 1984.6.25.이었다)를 기초로 보상액을 결정하여 이의재결한 피고의 토지부분에 대한 이의재결은 앞에 본 법률의 규정에 반하여 위법하여 이를 취소하여야 할 것인바, 당원의 감정의뢰에 따른 감정인 소외인의 감정결과에 의하면, 원고들 소유토지부분에 대한 감정평가액은 별지 제4목록기재와 같아 원고 2 소유인 별지 제2목록 6,8,9기재 토지와 원고 3 소유토지의 경우는 오히려 이의재결에 의한 보상금액보다 적음에 비추어 그와 같은 위법이 있다 하여도 결과적으로 피고의 보상금신청을 그르쳤다고 할 수 없으니 그와 같은 위법이 결과에 영향을 미친 원고 1 소유토지와 원고 2의 별지 제2목록 7기재 토지부분에 대한 이의재결부분만을 취소하기로 한다.

다음 건물부분에 대한 감정평가에 잘못이 있다는 둘째 주장에 대하여 살피건대, 토지수용법 제49조 제1항 은 수용 또는 사용할 토지에 정착하였거나 공익사업에 공용되는 기업자 소유의 토지에 정착한 타인의 입목, 건물 기타의 물건은 이전료를 보상하고 이를 이전하게 하여야 한다고 규정하고 있고, 같은조 제3항 은 물건의 이전이 현저히 곤란하거나 이전으로 인하여 종래의 목적에 사용할 수 없게 될 때에는 소유자는 그 물건의 수용을 청구할 수 있다고 규정하고 있으며, 같은법 제50조 는 위 제3항 의 규정에 의하여 물건을 수용하는 경우에는 동종 건물의 인근에 있어서의 거래가격등을 고려한 적정가격으로 보상하여야 한다고 규정하고 있는바, 앞에 본 (명칭 2 생략)토지평가사 합동사무소 작성의 감정평가서의 기재와 당원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 보태어 보면, 피고가 이의재결한 원고 1 소유의 건물은 적연와조 2층 구조의 도로변 상가건물이며, 원고 2 소유의 건물은 1층 구조의 목조와즙 주택 겸 상가건물이고, 원고 3 소유의 건물은 1층 구조의 목조와즙 여관 건물이었던 사실을 인정할 수 있고 반증없으므로 위 건물들의 이전이 현저히 곤란하거나 이전으로 인하여 종래의 목적에 사용할 수 없다고 보기 어려울 뿐만 아니라 원고들이 그와 같은 사유를 들어 위 법 소정의 규정에 의한 수용청구를 한 사실도 없으니 피고가 위 법 제49조 제1항 의 규정에 따라 이전비를 기준으로 한 평가액을 기초로 보상액을 산정한 것은 적법하다할 것이며 따라서 원고들의 둘째 주장은 이유없다.

끝으로 원고 3의 셋째 주장에 대하여 살피건대, 토지수용법 제51조 는 같은법 제46조 , 제47조 , 제49조 및 제50조 의 규정에 의한 손실보상 이외에 영업상의 손실, 기타 토지를 수용 또는 사용함으로 인하여 토지소유자 또는 관계인이 받은 손실, 건물의 이전으로 인한 차임의 손실등은 이를 보상하여야 한다고 규정하고 있고, 같은법 제57조의 2 는 손실보상액의 산정방법과 기준등에 관하여 이 법에 규정된 것을 제외하고는 공공용지의 취득 및 손실보상에 관한 특례법 제4조 및 제8조 의 규정을 준용한다고 규정하고 있으며, 위 특례법 제4조 제3항 은 건물, 입목, 토지에 정착한 물건과 이에 관한 소유권 이외의 권리, 광업권, 어업권 등에 대하여는 거래가격, 원가, 수익성 등을 고려한 적정가격으로 보상액을 정하되 그 평가방법, 손실액의 산정방법과 기준등에 관하여는 대통령령이 정하는 범위안에서 건설부장관이 정하도록 규정하고 있는바, 이에 따라 제정된 위 특례법시행규칙 제24조 제1항 은 폐지하는 영업의 손실액은 영업의 종류에 따라 별표 1에 기재한 기간내의 순이익(개인영업인 경우에는 소득을 말한다)액을 기준으로 평가한다고 규정하고 있고, 같은조 제2항 은 제1항 에서 영업의 폐지라 함은 영업장소 또는 배후지등의 특수성으로 다른 장소에 이전하여서는 당해 영업을 행할 수 없거나 심히 곤란한 경우를 말한다고 규정하고 있으며, 같은시행규칙 제25조 제1항 은 영업장소의 이전을 요하는 경우의 손실액은 이전기간중 휴업으로 인한 수익감소액과 영업시설이전에 소요되는 통상비용으로 평가한다고 규정하고 있다.

그런데 앞에 본 (명칭 생략)에 (명칭 생략)토지평가사 합동사무소 작성의 감정평가서기재와 당원의 현장검증결과에 변론의 전취지를 보태어 보면, 원고 3은 서울 종로구 훈정동 (지번 생략)번지에 목조와즙으로 된 1층 건물을 소유하고 이를 이용하여 여관영업을 하여온 사실을 인정할 수 있고 반증없는바, 위 여관영업의 경영이 위 시행규칙 제24조 제2항 이 영업폐지의 요건으로 규정한 영업장소 또는 배후지등의 특수성으로 다른 장소에 이전하여서는 당해 영업을 할 수 없거나 심히 곤란한 경우에 해당하는 영업의 종류에 속한다고 보기는 어려우며, 따라서 피고가 원고 3의 여관영업은 장소를 이전하여 영업을 계속할 수 있는 경우로 보고 같은시행규칙 제25조 제1항 의 규정에 따라 평가된 휴업기간 동안의 손실액을 기초로 보상액을 걸정한 것은 적법하다 할 것이므로 원고 3 위 셋째 주장도 이유없다.

피고 및 피고 보조참가인은 이 사건 종묘앞 공원과 광장 및 도로공사는 1986년 아시안게임과 1988년 올림픽등 국제적인 대행사를 앞두고 역사적 유적인 종묘 주변의 환경을 정리하기 위하여 종묘 주변 42,045평방미터에 보상금 25,556,000,000원과 공사비 금 1,362,000,000원을 투입하여 광장과 공원 및 도로를 조성하는 공공사업으로서 1985.11.26. 그 공사가 준공된바 있으므로 위 이의재결처분을 취소함은 공익에 반한다고 항변하므로 살피건대, 원고 1 소유인 별지 제2목록 1,2기재 토지와 원고 2 소유인 같은목록 7기재 토지에 대한 이의재결처분이 위법한 사실은 앞에서 인정한 바와 같고 그 처분이 위법한 이상 위법한 처분을 존속시키는 것 자체가 공공복리에 반할 뿐만 아니라 헌법 제22조 가 모든 국민의 재산권은 보장되며, 그 내용과 한계는 법률로 정하고 공공의 필요에 의한 재산권의 수용, 사용 또는 제한은 법률로 하되 보상을 지급하여야 한다고 규정함으로서 사유재산권의 보장을 선언한 점에 비추어 볼 때 이 사건 토지상에 공원과 광장을 설치하여 주변환경을 정화하고 도로를 개설하여 통행에 편의가 제공된다 하더라도 그와 같은 사유만으로는 원고 1, 2에게 법률이 정한바 이하의 보상금을 감수시킴이 필요불가결하고 피고의 위법한 이의재결처분을 존속시킬 정당한 이유가 된다고 보기 어렵다 할 것이므로 피고의 위 항변은 이유없다.

3. 결론

그렇다면, 별지 2 제2목록기재 토지, 건물 및 영업권의 수용재결에 대한 이의신청재결처분중 원고 1 소유인 같은목록 1,2기재 토지와 원고 2 소유인 같은목록 7기재 토지부분에 대한 이의신청재결은 위법하므로 이를 취소하고, 같은목록기재 원고 1의 나머지 건물부분과 원고 2 소유의 나머지 토지 및 건물, 원고 3의 토지 및 건물, 영업권에 대한 이의신청재결은 적법하므로 그 재결의 취소신청을 기각하며, 소송비용 및 보조참가비용의 부담에 관하여는 행정소송법 제8조 , 민사소송법 제89조 , 제92조 , 제92조 단서, 제94조 를 적용하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]