2018구합75603 임원취임승인신청 반려처분취소

사단법인 A

소송대리인 법무법인 신원

담당변호사 김진욱, 김나라

문화체육관광부장관

소송대리인 정부법무공단

담당변호사 강정아

2018. 12. 13.

2019. 1, 31.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 5. 24. 원고에 대하여 한 임원취임승인신청 반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고의 지위

원고는 음악적 저작물의 관리 및 사용승인 등을 목적으로 하는 비영리 사단법인으

로서, 피고로부터 저작권신탁관리업 허가를 받았다.

나. 원고의 정관 중 지명이 사제도에 관한 규정

원고의 구 정관(2016. 4. 27. 개정되고, 2017. 4. 20. 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제16조 제3항, 제19조 제2항은 이사 중 2인을 회장이 정회원 중에서 지명하여 이사회의 의결을 거쳐 위촉(내지 보선)하도록 규정하고 있는바(이하 이를 '지명이 사제도'라 한다), 해당 부분을 보면 아래와 같다.

다. 피고의 2016년도 업무점검 및 개선명령 피고는 2016. 4. 4.부터 같은 달 12.까지 원고에 대한 업무점검을 실시하였는바, 그 결과 원고의 지명이 사제도와 관련하여 '회장 1인으로의 권한 집중을 심화시키고 회장 선거 지원에 대한 보은 인사의 수단 등으로 악용될 소지가 있다'는 이유로 2017. 3. 31.까지 지명이 사제도를 폐지하라는 개선명령을 하였다.

라. 원고의 2017. 4. 20.자 정관변경 원고는 2017. 2. 23. 피고에게 구 정관 제16조 제3항, 제5항, 제19조 제2항에서 정한 '사외이사 및 사외감사의 임명(내지 보선) 방식' 등을 변경하는 내용의 정관변경허가를 신청하였고, 피고가 2017. 4. 20. 이를 승인하였는바(이하 위와 같이 변경된 정관을 '현행 정관'이라 한다), 현행 정관에 지명이 사제도는 변경 · 폐지됨 없이 그대로 유지되었다. 현행 정관 중 해당 부분을 보면 아래와 같다.

마. 피고의 2017년도 업무점검 및 개선명령 피고는 2017. 8. 23.부터 같은 달 25.까지 및 2017. 8. 28.부터 같은 달 29.까지 원고에 대한 업무점검을 실시하였는바, 그 결과 원고가 2016년도 업무점검 시 지명이 사제도를 폐지하라는 개선명령을 받고도 이를 이행하지 아니하였음을 지적한 다음, 다시 원고에게 아래와 같은 이유로 지명이 사제도를 2018. 3. 31.까지 폐지하라는 개선명령(이하 위 2016년도 및 2017년도 업무점검 결과에 의한 지명이사제도 폐지 개선명령을 포괄하여 '이 사건 개선명령'이라 한다)을 하였다.

바. 지명이사제도 폐지에 관한 정관개정(안) 의결

원고는 2018. 2. 21. 제55차 정기총회에서 '아래와 같이 지명이 사제도를 폐지(지명 이사 2인을 폐지하고 선출직 이사 정원을 2인 확대)하는 내용으로 현행 정관을 개정하되, 개정된 정관 규정의 시행일은 피고로부터 정관변경 승인을 받은 이후의 차기 선거부터로 한다'는 내용의 정관개정(안)을 의결하였다. 현행 정관 중 변경하기로 의결된 부분은 아래 밑줄 친 부분과 같다.

사. 피고의 임원（지명이사）취임승인신청 반려처분 원고는 위와 같이 정관개정（안）에 대한 총회결의를 한 후 피고에게 정관변경허가 신청을 하기에 앞서, 지명이사 2인의 임기가 2018. 3. 27자로 만료됨에 따라 2018. 3. 2. 2018년도 제2차 임시이사회를 개최하여 현행 정관 제16조 제3항에 근거하여 소외 D, E을 지명이사로 선임하기로 결의한 다음, 2018. 3. 8. 고|고에게 임원취임승인을 신청하였다. 그러나 피고는 2018. 5. 24. 원고에 대하여 아래와 같이 '지명이사제도를 조속히 폐지하도록 한 이 사건 개선명령의 취지에 부합하지 아니한다’는 이유로 위 지명이사 취임승인신청을 반려하는 처분（이하 '이 사건 처분,이라 한다）을 하였다.

아. 지명이사제도 폐지에 관한 정관개정（안） 불승인 원고는 2018. 7. 5. 피고에게 위와 같이 2018. 2. 21자 정기총회에서 의결한 지명이사제도 폐지 등을 포함한 정관개정（안）에 대하여 정관변경허가신청을 하였으나, 피고는 2018. 11. 13. '합리적인 근거 없이 별도의 경과규정을 두어 지명이사제도의 폐지를 차기 선거부터 적용하도록 하는 것은 지명이사제도를 조속히 폐지하도록 요구한 이 사건 개선명령의 취지에 부합하지 않는다,는 이유로 위 지명이사제도 폐지 부분에 관한 정관변경허가신청을 승인하지 아니하였다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 9호증, 갑 제12호증, 을 제1 내지 8호증, 을 제13, 17호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

1) 법령에 근거하지 아니한 처분피고는 '지명이사제도를 조속히 폐지하도록 요구한 이 사건 개선명령의 취지에 부합하지 아니함'을 이유로 한 이 사건 처분을 하였다. 그러나 원고는 비영리 사단법인으로서 그 임원의 선출과 구성과 관하여 자율권을 가지는바, 지명이사제도는 현행 법령에 명시적으로 위반되지 아니하고 피고가 그동안 승인하여 온 원고의 정관에도 해당 규정이 존재하여 왔으므로 피고가 원고에게 지명이 사제도의 폐지를 요구할 법령상 근거가 없다. 피고가 법령상 원고에 대한 관리·감독권을 가진다고 하더라도 법률의 명시적인 위임이 없는 이상 침익적 행정처분인 이 사건 처분의 근거가 될 수는 없다. 따라서 이 사건 처분은 법령에 근거하지 아니한 것으로 위법하다.

2) 재량권의 일탈·남용

피고는 지명이 사제도가 회장 1인에 대한 권한 집중을 통하여 비리를 야기하거나 보은 인사의 폐해를 가져올 수 있다고 하나, ① 지명이 사는 전체 이사 21명 중 2명에 불과한데다 이사회의 결의를 거쳐 선임되고, 지명이사가 아닌 다른 이사들은 모두 총회의 결의를 거쳐 선임되는 점 등에 비추어 지명이 사제도가 회장 1인으로의 권한 집중을 심화시킨다고 볼 수 없는 점, (②) 지명이 사제도가 보은 인사의 수단으로 악용된다는 것은 막연한 추측에 불과하고, 2016년도에 임명된 지명이사 2인의 출석이 저조하다고하여 모든 지명이사의 활동의지가 저조하다고 볼 수 없는 점, ③ 지명이사는 총회에서 직접 선출된 회장이 이사회의 결의를 거쳐 정회원 중 임명한다는 점에서 그 민주적 정당성이 부족하다고 볼 수 없는 점, () 지명이 사 후보자인 소외 D에 대하여 형사고소가 있긴 하였으나 무리한 고소에 의한 것으로 불기소처분으로 종결될 가능성이 높고 이후 횡령, 배임죄 등으로 벌금 이상의 형이 확정되면 임원 결격사유에 해당하므로 이를 이유로 지명이 사제도 자체를 폐지할 것은 아닌 점, ⑤ 원고는 이 사건 개선명령에 따라

2018. 7. 5. 피고에게 지명이 사제도를 폐지하는 정관변경승인을 신청한 상태로 그와 같은 정관변경이 있기 전 현행 정관에 따라 지명이사를 선임한 것에 불과하고, 이 사건 처분으로 인해 현재 업무수행에 큰 지장이 초래되고 있는 점, 6 원고 외에 다른 사단법인 등도 정관에 지명이 사제도를 규정하고 있는 점 등을 고려해 보면, 이 사건 처분은 원고의 헌법상 결사의 자유, 일반적 행동의 자유를 침해하고 평등의 원칙에 위반되어 재량권의 일탈·남용에 해당한다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반

원고는 현행 정관에 근거하여 지명이 사선임결의를 하고 임원취임승인신청을 하였는바, 지명이 사제도를 규정하고 있는 현행 정관은 2017. 4. 20. 피고가 승인한 것으로 이로써 피고는 공적인 견해표명을 하였고, 원고로서는 적법한 절차에 따라 승인된 현행 정관에 근거하여 지명이사에 대한 임원취임승인을 신청하였으므로 지명이 사제도가 정당하다고 신뢰한 데에 원고의 귀책사유가 없으며, 원고는 피고의 승인을 받은 현행 정관의 효력을 신뢰하고 이에 근거하여 지명이사를 선임하고 이에 대한 임원취임승 인신청을 하였다. 그런데 피고가 이 사건 처분을 한 것은 현행 정관의 승인에 반하는 처분으로서 이를 신뢰한 원고의 정당한 이익이 침해되므로, 이 사건 처분은 신뢰보호의 원칙에 위반하여 위법하다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 법령에 근거하지 아니한 처분인지 여부

민법 제32조는 비영리법인인 사단 또는 재단의 설립에 있어서 주무관청의 허가를 얻도록 규정하고, 제42조 제2항은 사단법인의 정관변경은 주무관청의 허가를 얻지 아니하면 그 효력이 없다고 규정하고 있다. 또한 민법 제40조 제5호는 사단법인의 정관의 필요적 기재사항으로 이사의 임면에 관한 규정을 기재하도록 규정하고, 제37조는 주무관청은 법인의 사무에 관하여 검사·감독한다고 규정하고 있다. 위 규정들을 종합하여 보면, 주무관청이 비영리법인인 사단법인의 이사의 임면에 관한 규정을 검토하고 법인설립 또는 정관변경을 허가할 것인지 여부를 결정하도록 하여 사단법인에 대한 주무관청의 감독의 실효를 올리도록 한 법의를 찾아볼 수 있고, 따라서 법인의 이사와 감사의 임면에 있어 주무관청의 인가 또는 승인을 요한다는 취지의 정관의 규정이 있을 때에는 주무관청은 위 민법 규정들과 위와 같은 정관 규정에 근거하여 사단법인을 일반적으로 감독하는 권한을 구체적인 이사와 감사의 임면에 대해서까지 확장하였다고 보는 것이 타당하다.

그러므로 원고의 현행 정관 제15조 제2항이 '임원은 문화체육관광부장관의 승인을 받아 취임한다'고 규정하고 있는 이 사건에 있어서도, 원고의 임원 취임이 사법인인 원고의 정관에 근거한다 할지라도, 이에 대한 피고의 승인(인가) 행위는 법인에 대한 주무관청의 감독권에서 연유하는 이상 그 인가 행위 또는 인가 거부 행위는 공법상의 행정처분으로서, 그 임원 취임을 인가 또는 거부할 것인지 여부는 피고의 권한에 속하는 사항이라고 할 것이고 원고의 임원 취임 승인 신청에 대해 피고가 이에 기속되어 이를 당연히 승인(인가)하여야 하는 것은 아니다(대법원 1995. 7. 25. 선고 95누2883 판결, 대법원 2000, 1. 28. 선고 98두16996 판결 등 참조).

그렇지만 비영리법인인 사단법인에게는 헌법상 결사의 자유(제21조 제1항), 일반적 행동의 자유(제10조) 등의 기본권이 보장되어 있으므로, 사단법인에 대한 주무관청의 감독권은 사단법인의 자율성을 존중하여 사단법인으로 하여금 법령 또는 정관에 부합하게 운영될 수 있도록 보장하기 위한 필요 최소한의 범위 내에서 행사되어야 한 다.1) 따라서 피고가 원고의 임원취임승인신청을 거부함에 있어서는 법령이나 정관에 규정된 임원취임 제한 사유가 있거나 그에 준하는 합리적인 사유가 있어야 하고, 그러한 사유 없이 임원취임승인을 거부하는 처분을 하는 것은 재량권을 일탈·남용한 것이어서 위법하다고 보아야 한다.

2) 재량권의 일탈·남용인지 여부

살피건대, 앞서 본 사실 및 증거, 을 제10 내지 12호증, 을 제14, 18, 19호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 재량권의 범위를 벗어나거나 재량권을 남용한 것으로 위법하다고 보이지 아니한다.

① 원고는 피고로부터 저작권신탁관리업의 허가를 받은 법인으로서, 음악저작권자 등을 위하여 그 권리를 신탁받아 저작물의 이용을 감시하고 이용자로부터 사용료를 징수한 다음 이를 저작재산권자 등에게 분배하며 그 업무에 관하여 저작재산권자 등으로부터 수수료를 받는다. 또한 원고는 1988. 2.경 저작권신탁관리업 허가를 받은 이래로 2014. 9. 'F협회'가 저작권신탁관리업 허가를 받을 때까지 약 24년 동안 작사 · 작곡가 단체에 대하여 독점적인 지위에서 위 업무를 수행하여 왔고, 2017년 기준 원고의 회원수는 27,346명, 연간 사용료 징수액은 약 1,768억 원으로, 피고가 음악 분야에 관하여 저작권신탁관리업 허가를 한 단체 총 4개 중 가장 큰 규모이다(음악 분야 저작권신탁관리단체 중 원고의 회원수가 전체의 약 54%, 원고의 연간 사용료 징수액이 전체의 약 82%이다). 이러한 원고의 업무내용 및 원고가 해당 분야에서 차지하는 위치 내지 규모 등에 비추어 보면, 피고가 저작물의 공정한 이용 및 그 수익 분배 등을 도모하기 위하여 원고의 경영 및 임원의 구성 등을 감독함으로써 그 경영상의 투명성 내지 신뢰성을 확보할 필요가 매우 크다.

② 게다가 원고는 2008년부터 2018년까지 국정감사 등에서 여러 차례 경영상 문제점 등을 지적당하였다. 그 주요내용을 보면, 회장이나 임원이 되면 그 임원에 대하여 사용료의 분배액수가 급격이 늘어나는 등 사용료 분배가 적절하게 이루어지는지 의문이 있고, 사용료를 분배하지 않고 일반회계로 전용한 다음 이를 회장, 임원들의 해외 출장비, 사무실 리모델링 비용 등으로 무분별하게 사용한 것이 아닌지 등에 대한 것등으로서, 원고가 경영상 투명성 내지 신뢰성을 더욱 확보하기 위해서는 회장으로의 권한 집중을 견제할 필요가 있었다. 이에 피고는 2016년도 및 2017년도 업무점검을 실시하여 지명이사제도를 폐지하라는 이 사건 개선명령을 하였는바, 원고의 지명이사 선임방식 및 운영실태 등에 비추어 보면, 이는 위와 같은 목적에 유효·적절하고, 가능한 한 최소 침해를 가져오는 것이라 할 것이며 또한 그 달성하고자 하는 공익이 침해되는 사익 또는 다른 공익을 능가하는 것으로 보인다.

③ 그럼에도 원고는 피고의 2016년, 2017년 업무점검에도 불구하고 이 사건 개선명령을 오랫동안 이행하지 아니하였을 뿐만 아니라, 2018. 2. 21. 지명이사제도를 폐지하되 그 시행일을 차기 선거부터로 하는 내용의 정관변경(안)을 의결하여 실질적으로 지명이 사제도의 폐지 시기가 4년 후2)가 되도록 하였는바, 합리적인 이유 없이 이 사건 개선명령을 이행하지 아니하거나 필요 이상으로 그 이행시기를 늦추려 한 것으로 보인다.

④ 특히 피고의 감독을 받는 음악 분야 저작권신탁관리단체는 원고를 포함하여 총 4개(원고, F협회, G협회, H연합회)인데, 원고를 제외하고는 모두 지명이사제도를 두지 않고 있고 전문경영인제도를 운영하고 있다.

3) 신뢰보호의 원칙 위반 여부

일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 위 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2006. 2. 24. 선고 2004두13592 판결 등 참조).

이 사건에서 보건대, 앞서 본 바에 의하면 피고가 그동안 지명이사제도를 포함한 원고의 정관을 승인하여 오다가 2016년도에 원고의 구 정관에 규정된 지명이 사제도를 2017. 3. 31.까지 폐지하라는 개선명령을 한 사실, 그 후 원고가 2017. 2. 23. 피고에게 구 정관 제16조 제3항, 제5항, 제19조 제2항에서 정한 '사외이사 및 사외감사의 임명 방식 및 보선 방식' 등을 변경하는 내용의 정관변경허가를 신청하여 피고가 2017. 4. 20. 이를 승인하였는데, 위와 같이 2017. 4. 20. 변경승인된 현행 정관에 종전의 지명이사제도가 그대로 규정되어 있었고, 이에 원고가 2018. 3. 2. 2018년도 제2차 임시이사회를 개최하여 현행 정관 제16조 제3항에 근거하여 소외 D, E을 지명이 사로 선임하기로 결의한 사실은 인정된다.

그러나 앞서 본 사실 및 증거, 을 제15, 16호증의 각 기재에 의하여 인정되는 다음과 같은 사실 내지 사정, 즉 ①) 원고가 2017. 2. 23. 피고에게 정관변경허가를 신청한 취지는 구 정관 중 '사외이사 및 사외감사의 선임 절차를 이사회 의결뿐만 아니라 총회 결의도 거치도록 변경한다'는 것으로 위와 같은 내용의 정관변경을 피고가 승인한 것에 불과한 점, ② 피고가 2017. 4. 20. 위와 같은 정관변경을 허가한 때로부터 불과 약 1달 후인 2017. 5. 26. 원고에게 지명이사제도를 폐지할 것을 재차 독촉하면서 2017. 5, 31.까지 구체적인 일정을 포함한 이행계획을 제출하고 2017. 6. 30.까지 그 이행을 완료하라는 취지의 개선명령 이행 독촉 공문을 보낸 점, ③ 또한 피고가 2017. 8.경 원고에 대한 업무점검을 실시하면서 원고가 여전히 지명이 사제도를 폐지하지 아니한 사실을 지적하였고 그 폐지를 명하는 개선명령을 다시 하였는데, 그럼에도 원고가 그 이후인 2018. 3. 2. 임시이사회에서 지명이사를 선임하는 결의를 한 점, ④ 원고는 2018. 2. 21. 제55차 정기총회에서 '지명이 사제도를 폐지하는 내용으로 정관을 변경하되 그 시행일을 피고로부터 정관변경 승인을 받은 이후의 차기 선거부터로 한다'는 내용의 정관개정(안)을 의결하고도 곧바로 피고에게 위 정관변경의 승인신청을 하지 아니한 채 2018. 3. 2. 현행 정관 제16조 제3항에 따라 지명이사를 선임하는 이사회 결의를 하고 그 이후인 2018. 7. 5.에야 비로소 위 정관변경(안)에 대한 승인신청을 함으로써 결국 2018년도에 선임된 이사들의 임기가 끝나는 4년 후에야 지명이 사제도가 폐지되도록 한 점 등을 고려하면, 피고가 2017. 4. 20. 지명이사제도가 유지되어 있는 정관변경승인을 한 것만으로 원고에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였다거나, 원고가 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데 대하여 귀책사유가 없다.고 보기 어렵고, 달리 이를 인정할 증거가 없다. 따라서 이 사건 처분이 신뢰보호의 원칙에 위배된다고 볼 수는 없다.

4) 소결

결국 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 모두 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사함상훈

판사배윤경

판사김남일

1) 피고는 주무관청의 관리감독이라는 명목으로 비영리법인의 자율성을 침해할 우려를 최소화하기 위한 행정규제개혁차원에서

비영리법인의 자율성을 제고하고자 1999년에 「문화관광부 소관 비영리법인의 설립 및 감독에 관한 규칙」을 개정하면서 임

원취임의 승인 및 취소에 관한 규정(제13조)을 삭제하는 등 비영리법인의 자유로운 설립·운영을 제한하는 규제사항을 대폭

축소하여 지금에 이르고 있다(갑 제10호증의1, 2 참조).

2) 원고의 정관은 이사의 임기를 4년으로 정하고 있는바, 원고는 위와 같은 정관변경(안) 결의를 한 후 이에 대한 정관변경허가

를 받기 전인 2018. 3. 2. 지명이사를 새로 선임하는 결의를 하고 2018. 3. 8. 피고에게 임원(지명이사취임승인신청을 하였으

므로, 만약 피고가 위와 같은 임원취임을 승인하고 변경된 정관도 허가하였다면 지명이사제도의 폐지시기는 차기 선거시, 즉

세로 선임된 지명이사의 임기가 종료되는 4년 후(2022년)가 된다.