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판시사항
구 도로법 제41조 제2항 및 구 도로법 시행령 제42조 제2항 의 위임에 따라 국도 이외 도로의 점용료 산정기준을 정한 조례 규정이 구 도로법 시행령 개정에 맞추어 개정되지 않아 도로법 시행령과 불일치하게 된 사안에서, 위 조례 규정은 구 도로법 시행령이 정한 산정기준에 따른 점용료 상한의 범위 내에서 유효하고, 이를 벗어날 경우 그 상한이 적용된다는 취지에서 유효하다고 한 사례
판결요지
국도가 아닌 도로의 점용료 산정기준에 관하여 대통령령이 정하는 범위에서 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 구 도로법(2011. 4. 12. 법률 제10580호로 개정되기 전의 것) 제41조 제2항 및 구 도로법 시행령(2012. 11. 27 대통령령 제24205호로 개정되기 전의 것) 제42조 제2항 의 위임에 따라 국도 이외 도로의 점용료 산정기준을 정한 구 ‘서울특별시 양천구 도로점용허가 및 점용료 징수 조례’(2011. 12. 20. 조례 제1016호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 양천구 조례’라 한다) 규정이 구 도로법 시행령이 개정되었음에도 그에 맞추어 개정되지 않은 채 유지되어 구 도로법 시행령과 불일치하게 된 사안에서, 구 도로법 제41조 제2항 의 ‘대통령령으로 정하는 범위에서’라는 문언상 대통령령에서 정한 ‘점용료 산정기준’은 각 지방자치단체 조례가 규정할 수 있는 점용료의 상한을 뜻하는 것이므로, 구 양천구 조례 규정은 구 도로법 시행령이 정한 산정기준에 따른 점용료 상한의 범위 내에서 유효하고, 이를 벗어날 경우 그 상한이 적용된다는 취지에서 유효하다고 한 사례.
원고, 피상고인
신정석유 주식회사
피고, 상고인
서울특별시 양천구청장
주문
상고를 기각한다. 상고비용은 피고가 부담한다.
이유
상고이유를 판단한다.
1. 이 사건 도로의 점용료 산정에 적용할 법령에 관하여
가. 구 도로법(2011. 4. 12. 법률 제10580호로 개정되기 전의 것) 제41조 제2항 은 도로 관리청의 허가를 받아 도로를 점용하는 자로부터 징수할 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항은 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고 있다.
이 사건 도로 점용기간(2011. 1. 1. ~ 2011. 12. 31.)에 시행 중이던 구 도로법 시행령(2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 개정되고 2012. 11. 27 대통령령 제24205호로 개정되기 전의 것)은 위 도로법의 위임에 따라 제42조 제2항 에서 ‘국도 이외의 도로에 관한 지방자치단체의 점용료 산정기준은 [별표 2]의 점용료 산정기준의 범위에서 해당 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정하고, [별표 2]에서 점용물의 종류에 따라 점용료 산정기준을 구체적으로 정하고 있는데, 주유소 등의 진·출입로의 점용료에 관하여는 토지가격에 0.02를 곱한 금액으로 산정하도록 하고, 여기서 토지가격은 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)의 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 개별공시지가’를 적용하도록 하였다. 위 [별표 2]는 2010. 9. 17. 대통령령 제22386호로 점용료 산정의 기준토지가 종전 ‘인접한 토지’에서 ‘도로점용 부분과 닿아 있는 토지(도로부지는 제외한다)’로, 점용료율이 종전 0.025에서 0.02로 개정된 것이다.
한편 이 사건 도로 점용기간에 시행 중이던 구 ‘서울특별시 양천구 도로점용허가 및 점용료 등 징수 조례’(2011. 12. 20. 조례 제1016호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 양천구 조례’라 한다)는 위 구 도로법 제41조 제2항 및 구 도로법 시행령 제42조 제2항 의 위임에 따라 제3조, [별표 1]에서 주유소 등의 진·출입로의 점용료를 ‘토지가격에 0.025를 곱한 금액’으로 산정하도록 하였고, 여기서 토지가격은 ‘인접한 토지의 부동산 가격공시 및 감정평가에 관한 법률에 의한 개별공시지가’를 적용하도록 하였다(이하 ‘구 양천구 조례 규정’이라 한다). 위 구 양천구 조례 규정은 도로법 시행령이 2010. 9. 17. 위와 같이 개정되기 전 종전 시행령이 정한 범위 내에서 국도 이외 도로의 점용료 산정기준을 정한 것인데, 도로법 시행령이 위와 같이 개정된 이후 이 사건 도로 점용기간에도 도로법 시행령의 개정에 맞추어 개정되지 아니한 채 유지된 결과, 외견상 상위 법령인 구 도로법 시행령 규정과 불일치하게 되었다.
나. 이처럼 이 사건 도로 점용기간에 시행 중이던 구 양천구 조례 규정이 구 도로법 시행령 규정과 불일치로 위법·무효인지 여부에 관하여 살피건대, 구 도로법 제41조 제2항 이 점용료의 산정기준 등 점용료의 징수에 관하여 필요한 사항을 국도는 대통령령으로, 그 밖의 도로는 대통령령으로 정하는 범위에서 그 도로의 관리청이 속하는 지방자치단체의 조례로 정하도록 규정한 취지는, 국도가 아닌 도로의 점용료에 대해서는 전국에 걸쳐 일률적으로 같은 내용으로 규율하는 것보다는 각 지방자치단체가 그 지방의 구체적 실정에 맞게 별도로 규율할 수 있도록 하는 데 있다. 그러므로 구 도로법 제41조 제2항 의 “대통령령으로 정하는 범위에서”라는 문언상 대통령령에서 정한 ‘점용료 산정기준’은 각 지방자치단체 조례가 규정할 수 있는 점용료의 상한을 뜻하는 것으로 볼 수 있다. 그렇다면 구 양천구 조례 규정이 겉보기에 구 도로법 시행령 규정과 일치하지 아니한다고 하여 바로 구 양천구 조례 규정이 위법·무효라고 볼 수는 없고, 구 양천구 조례 규정은 구 도로법 시행령이 정한 산정기준에 따른 점용료 상한의 범위 내에서 유효하고, 이를 벗어날 경우 그 상한이 적용된다는 취지에서 유효하다고 할 것이다.
결국 이 사건 도로 점용기간 중 구 양천구 조례 규정은 위와 같은 취지에서 적법·유효하고, 아울러 구 도로법 제41조 제2항 의 내용 및 형식, 취지에 비추어 보면, 국도 이외의 도로의 관리청이 서울특별시 양천구에 속하는 경우 그 도로의 점용료 산정에는 구 양천구 조례 규정이 적용된다고 봄이 상당하다.
다. 원심이 같은 취지에서 국도가 아닌 이 사건 도로의 점용료 산정에는 구 도로법 시행령의 점용료 산정기준의 범위에서 구 양천구 조례 규정이 적용된다고 판단한 것은 정당하고, 거기에 도로 점용료 산정에 적용할 법령에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.
2. 이 사건 도로의 점용료 산정기준에 관하여
원심이 이 사건 주유소 부지는 그 주유소에 출입하는 차량을 위한 진·출입로로 이용되는 이 사건 도로의 주된 사용 목적과 동일 또는 유사한 용도로 사용되고 있다고 할 수 없으므로, 구 양천구 조례 규정을 적용하여 이 사건 도로의 점용료를 산정할 때 이 사건 주유소 부지의 개별공시지가를 기준으로 하여서는 아니 된다는 취지로 판단한 것은 정당하고( 대법원 2010. 2. 11. 선고 2009두12730 판결 등 참조), 거기에 도로 점용료 산정기준에 관한 법리 등을 오해한 잘못이 없다.
3. 결론
그러므로 상고를 기각하고, 상고비용은 패소자가 부담하도록 하여, 관여 대법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.