서울고등법원 2015.6.10.선고 2013누21634 판결

원고와 국제종합기계 주식회사(이하 편의상 주식회사의 경우 그 법인명 중 주식회사 부분을 따로 적지 않는다), 동양물산기업, 엘에스 및 엘에스엠트론1(이하 통칭하여 '이 사건 농기계 제조사들'이라 한다)은 농기계의 제조·판매업 등을 사업목적으로 하는 법인으로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률'(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다.

나. 농기계 시장의 특성 및 현황

(1) 농기계는 그 수요층이 상대적으로 소득 수준이 낮은 농업인이다. 따라서 국내 농기계 시장은 일반적인 시장 원리보다 농기계 구매자금 지원 등과 같은 정부 정책에 더 큰 영향을 받고 있다. 농기계는 인력이나 가축 등으로 쉽게 대체하기 어려워 경기나 가격 변화에 대한 수요탄력성이 낮다.

(2) 농기계 생산은 계절의 영향을 크게 받는 농업 생산의 특수성으로 말미암아 계절적 편중성이 크고, 생산을 위한 작업의 구체적 내용이나 작물에 따라 다양한 기종의 농기계가 요구된다. 따라서 농기계 제조업은 일반적으로 '다품종 소량생산'의 특성을 갖고 있다.

(3) 농기계 제조·판매업을 영위하기 위해서는 전국적인 유통망과 사후 관리망을 구축하여야 한다. 또 소비자들은 품질 보증과 중고 판매 측면에서 보다 더 유리한 기존 브랜드를 선호하는 경향이 강하여 브랜드 가치가 형성될 때까지 상당한 시간과 투자가 필요하다. 이로 말미암아 신규 사업자가 국내 농기계 시장에 진입하는 것은 상대적으로 어렵다.

(4) 국내 농기계 제조·판매 업체는 2011. 9. 30.을 기준으로 약 436개로 추산된다.

그러나 대부분의 중소기업들은 탈곡기 등 소농기계나 부품 시장에 참여하고 있을 뿐이고, 트랙터, 이앙기, 콤바인(이하 '이 사건 농기계'라 한다) 등 주요 기종은 원고와 같은 대기업이 제조 및 판매를 주도하는 과점적 시장구조가 형성되어 있다.

(5) 매출액을 기준으로 한 최근 10년간 국내 농기계 시장의 점유율은 큰 변동이 없다. 2009년과 2010년의 경우 원고와 국제종합기계, 동양물산기업 및 엘에스엠트론(이하 '이 사건 4개 농기계 제조사들'이라 한다)의 시장 점유율을 합산하면 약 67%에 이르렀다. 또 2011년 농업협동조합중앙회(이하 '농협'이라 한다)의 계통구매 실적을 기준으로 한 이 사건 4개 농기계 제조사들의 시장 점유율을 합산하면 트랙터의 경우 약89%, 이앙기의 경우 약 66%, 콤바인의 경우 약 75%였다.

(6) 세계 농기계 시장은 중국, 인도 등의 곡물 생산 증대에 힘입어 2005년 이후 연평균 약 5,3%씩 수요가 증가하여 왔고, 향후로도 시장 규모가 확대될 것으로 예상된다. 국내 농기계 제조사들은 이에 발맞추어 공격적인 마케팅 전략을 구사한 결과 농기계 수출이 꾸준히 증가하고 있다.

다. 농기계 유통 구조

(1) 국내 농기계 시장에서 농기계가 유통되는 방식은 ① 농기계 제조사의 대리점을 통한 유통, ② 농협을 통한 유통, ③ 조달계약을 통한 유통 등으로 구분된다. 그런데 조달계약을 통한 유통이 차지하는 비중은 1%에 미치지 못하는 실정이어서 사실상 농기계 제조사의 대리점을 통한 유통(약 80%)과 농협을 통한 유통(약 20%)으로 구분할 수 있다.

(2) 농협을 통한 유통은 다시 ① 계통사업에 의한 유통, ② 매취(買取)사업에 의한 유통, ③ 임대사업에 의한 유통으로 구분된다.

(가) 계통사업 농협이 농기계 제조사와 전년도 말 또는 해당 연도 초에 농기계 기종별, 모델별로 가격을 협의하여 계약을 체결한 후(구매 물량까지 정하지는 않는다) 지역 농협에서 수요에 따라 발주를 하면 농기계 제조사가 해당 지역 농협에 농기계를 공급하고 그 대금을 농협으로부터 미리 합의한 단가에 따라 지급받는 방식의 유통사업이다. 계통사,업은 단위조합이나 개별 농가의 취약한 교섭력을 보완하기 위해서 실시되었다. 그런데 2011년에 이르러 이 사건 농기계 가격을 둘러싼 농협과 이 사건 4개 농기계 제조사들의 이견이 좁혀지지 않아 이 사건 농기계의 경우 결국 계통계약이 체결되지 못하였다. (나) 매취사업 농협이 농기계 제조사로부터 농기계를 일괄하여 구매한 후 이를 지역 농협을 통하여 실수요자인 농업인에게 공급하는 방식의 유통사업이다. 매취사업은 사전에 농기계 가격뿐 아니라 구매 물량까지 미리 결정하여 농협과 농기계 제조사 사이의 계약이 체결된다는 점에서 계통사업과 구별된다. 농협은 2011년에 이르러 이 사건 농기계에 관한 계통계약이 체결되지 않자 계통사업을 대신하여 매취사업을 추진하였다.

(다) 임대사업 농협이 전년도 또는 해당 연도 초에 해당 기종 및 규격별로 공개 경쟁입찰을 거쳐 농기계 제조사와 단가계약을 체결한 후 지역 농협에서 수요가 발생하면 농기계 제조사로부터 해당 농기계를 위 계약에서 정한 단가에 구입하여 농업인들에게 유상으로 임대하는 방식의 유통사업이다. 임대사업은 농기계 구입 부담을 경감하고 농업기계, 화율을 높이기 위해서 2008년부터 시작되었다.

라. 농기계 가격 구조

(1) 정부는 구매자금 지원 대상 농기계의 경우 1988년 9월말까지 직접 가격 조정을 하다가 1988. 10. 1.부터 농기계 제조사가 매년 분기별(1월, 4월, 7월, 10월)로 농기계 가격을 신고하는 방식으로 자율화하였다. 그러나 농림부2)는 2010. 12. 31.까지 농기계 제조사로 하여금 한국농기계공업협동조합(이하 '농기계 조합'이라 한다)3)을 통하여 또는 직접 농림부에 가격을 신고하도록 한 후 그 적정성을 판단하여 이를 승인하였으므로 완전한 자율화가 이루어졌다고 보기는 어렵다. 2011. 1. 1.에 이르러 농림부의 승인을 필요로 하는 가격신고제도가 폐지되고 권장소비자가격제도가 시행됨에 따라(농기계 조합은 농기계 제조사들로부터 가격 변동 자료를 제출받아 이를 평균한 기준가격을 산정하여 농림부에 전달하는 데 그쳤다) 농기계 가격 자율화정책은 실질적인 의미를 갖게 되었다.

(2) 농기계 가격은 단계별로 기준가격, 계약단가 및 실제 공급가격으로 구분된다.

(가) 기준가격 농기계 제조사가 농림부에 신고한 정부 구매자금 지원 대상 농기계의 가격으로서 대리점 판매가격과 농협 판매가격 산정의 기준이 될 뿐 아니라 정부 구매자금 지원 한도액 산정의 기준이 된다. 기준가격은 농기계 조합이 반기에 한 번씩 발행하는 농기계 가격집에 포함되어 공개된다.

(나) 계약단가 기준가격에서 농기계 판매 대리점이나 농협의 유통마진을 공제한 금액이다. 계약단가 산정의 기준이 되는 농기계 제조사의 유통마진은 2006년까지는 약 7%였으나 2007년 이후부터 대체로 약 10%로 변경되었다.

(다) 공급가격 농기계 제조사가 농기계 판매 대리점이나 농협에 실제로 공급하는 가격으로서 계약단가에서 판매장려금 등 수수료를 공제한 금액이다. 농협은 농기계 제조사와 당해 연도의 계통계약을 체결하기 전에 개별적인 협의 및 조정을 거쳐 판매장려금 지급률(이하 '장려금률'이라 한다)을 합의한다.

마. 피고의 처분(1) 피고는 2013. 6. 27. 전원회의 의결 제2013-120호로 '이 사건 농기계 제조사들 이 아래와 같은 부당한 공동행위(이하 '이 사건 공동행위'라 한다)를 하여 공정거래법 제19조 제1항 제1호, 제4호 및 제8호를 위반하였다.'는 이유로 원고에게 별지 기재와 같은 시정명령과 과징금납부명령을 하면서 원고를 검찰에 고발하기로 하였다.

(가) 이 사건 농기계 제조사들은 2002. 11. 27.~2011. 9. 6.4) 분기별로 이 사건 농기계에 대한 가격을 신고하기에 앞서 신고가격의 인상 여부, 인상폭 등에 대한 정보를 교환한 후 이를 토대로 자사가 신고할 가격안을 결정하였다(이하 '신고가격 공동행위'라 한다).

(나) 이 사건 농기계 제조사들은 2003. 12. 5. ~ 2011. 3. 22.5) 농협이 주관하는 이 사건 농기계의 계통사업에 참여하면서 매년 정해지는 장려금률에 관하여 농협과 개별적인 협의를 하기 전에 농협이 제시한 장려금률안에 대한 수용 여부를 논의하고, 각 제조사가 농협에 제시할 장려금률안에 대한 정보를 교환한 후 이를 토대로 자사의 장려금률안을 정하거나 이 사건 농기계 제조사들의 입장을 반영한 적정 장려금률 기준을 공동으로 설정한 후 농협과의 개별 협상에 임하였다(이하 '장려금률 공동행위'라 한다). (다) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011. 1. 7. 장려금률 인상 수준에 관한 합의를 재확인하면서 농협이 이 합의안을 수용하지 않을 경우 이 사건 농기계에 대한 2011년 계통사업에 불참하고 기존 계통계약의 갱신을 거부하기로 합의하였다. 그 후이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011년 계통계약 체결을 위한 농협과의 협의가 자신들의 합의안대로 되지 않자 2011. 2. 14.과 2. 22.에 계통계약 해지에 관하여 논의한 후 2011. 2. 22.과 2. 23.에 농협에 이 사건 농기계에 대한 2010년 계통계약을 해지하겠다고 통보하였다(이하 '계통사업 불참 공동행위'라 한다).

(라) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011. 3. 28. 농협이 이 사건 농기계에 대한 통사업을 대신하여 추진하는 매취사업에 참여하지 않기로 합의하였다(이하 '매취사업 불참 공동행위'라 한다).

(마) 농협은 2010년부터 신규 농기계를 대상으로 임대사업을 실시하기로 하고 농기계 제조사들과 납품가격에 관한 협의를 진행하였으나 장려금률에 관한 의견 차이로 협상이 결렬되었다. 이에 농협은 농기계 구매방식을 수의계약 방식에서 경쟁입찰 방식으로 변경하였다. 그러자 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2010. 3. 26. ~ 2011. 9. 6.6) 농협의 이 사건 농기계에 대한 경쟁입찰과 관련하여, ① 2010년의 경우 입찰을 유찰시켜 수의계약을 유도하기 위해서 사전에 입찰가격을 합의하여 투찰하거나 입찰에 참여하지 않기로 합의하였고, ② 2011년의 경우 입찰에 부쳐진 이 사건 농기계의 규격별로 낙찰예정자를 사전에 정하고, 제조사별 투찰가격을 합의하였다(이하 '임대사업 입찰 공동행위'라 한다).

(바) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2009. 12. 9. ~ 2011. 9. 6. 모두 3회에 걸쳐 대리점에 수리용 또는 교체용으로 공급하는 농용 타이어 가격을 동일 가격으로 인상하기로 합의하고 그 무렵 이를 실행하였다(이하 '타이어 가격 공동행위'라 한다).

(2) 피고가 원고에게 부과한 과징금의 산정 내역은 아래와 같다.

(가) 관련매출액 1,532,888,000,000원(=신고가격 공동행위의 관련매출액 1,295,759,000,000원 + 장려금률 공동행위의 관련매출액 207,018,000,000원 + 임대사업 입찰 공동행위의 관련 매출액 25,298,000,000원 + 타이어 가격 공동행위의 관련매출액 4,813,000,000원) (나) 부과기준율

1) 신고가격 공동행위 : 2%(중대성이 약한 위반행위)

2) 장려금률 공동행위 : 2%(중대성이 약한 위반행위)

3) 임대사업 입찰 공동행위 및 타이어 가격 공동행위 : 각 7%(매우 중대한 위 반행위)

(다) 행위자 요소 등에 의한 조정

1) 조사 적극 협력을 감안한 감경 : 각 위반행위별로 30%

2) 행정지도를 감안한 감경 : 신고가격 공동행위에 대하여 20%

(라) 추가 조정 국내 농기계 시장의 현황을 감안한 감경 : 각 위반행위별로 50%

(마) 최종 부과과징금 8,663,000,000원

[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제1호증의 기재 및 변론 전체의 취지

2. 처분사유의 존부에 대한 판단

가. 신고가격 공동행위의 처분사유 존부에 대하여

(1) 원고 주장의 요지

(가) 공정거래법 제19조 제1항 제1호 해당 여부 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격과 관련하여 한 공동행위는 아래와 같은 이유로 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 금지하는 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'에 해당하지 않는다.

1) 이 사건 농기계 제조사들은 농림부의 강력한 가격 통제로 말미암아 실질적으로 이 사건 농기계의 가격을 결정, 유지 또는 변경할 아무런 권한이 없었다. 이 사건 농기계 제조사들이 농림부에 신고한 가격안은 농림부가 설정하는 가격 지침에 대한 건 건의 또는 참고자료에 불과하였으므로 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 규정하는 '가 격'에 해당한다고 볼 수 없다.

2) 이 사건 농기계의 가격에 관한 정보 교환 및 합의는 농림부에 가격안을 신고하는 과정에서 이루어진 것이고, 이 사건 농기계 제조사들은 농림부로부터 가격 지침을 통보받은 후에는 각자 독자적으로 농기계 가격을 결정하여 농기계 조합에 제출하였다.

3) 이 사건 농기계 제조사들은 헌법 제26조 제1항에 보장된 청원권을 행사하여 정책결정권을 가진 정부로부터 자신들에게 보다 더 유리한 정책을 이끌어내기 위해서, 서로 협조한 것에 불과하다.

(나) 경쟁 제한성 및 부당성 인정 여부

설령 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격과 관련하여 한 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 금지하는 가격에 관한 합의에 해당하더라도, 아래와 같은 이유로 그 경쟁 제한성과 부당성이 인정되지 않는다.

1) 농림부는 농기계 가격을 강력하게 통제하였으므로 이 사건 농기계 제조사들의 공동행위로 말미암아 경쟁 제한 효과가 유발되었다거나 이를 유발할 우려가 있다고 볼 수 없다. 오히려 이 사건 농기계 제조사들의 공동행위를 통하여 농기계 가격이 안정되고 농기계 구매자금 융자사업이 활성화되는 등 경제 전반의 효율성이 증대되었다. 2) 농림부는 가격 통제권을 이용하여 가격 인상 지침을 별도로 책정하였고 이 사건 농기계 제조사들의 가격신고안이 대부분 받아들여지지 않았다. 따라서 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격과 관련하여 한 공동행위와 이 사건 농기계 가격의 유지 또는 변경 사이에 상당한 인과관계를 인정하기 어렵다.

(다) 정당한 행위 해당 여부

이 사건 농기계 제조사들이 신고가격과 관련하여 한 공동행위는 농림부의 강력한 행정지도에 따른 것에 불과하므로 공정거래법 제58조에서 규정한 정당한 행위에 해당한다.

(2) 판단

(가) 공정거래법 제19조 제1항 제1호 해당 여부에 대하여

1) 공정거래법 제19조 제1항 제1호가 금지하는 가격에 관한 합의에서 '가격'은 당해 상품이나 용역의 특성, 거래 내용 및 방식 등에 비추어 거래 상대방이 상품 또는 용역의 대가로 지급하는 일체의 것을 의미한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조). 이때 가격에 관한 합의는 최종적인 거래가격 자체를 결정·유지 또는 변경하는 행위에 국한되는 것이 아니라 그러한 가격의 결정·유지 또는 변경에 직·간접적으로 영향을 미칠 수 있는 행위 역시 가격에 관한 합의에 해당한다.

2) 그런데 앞서 인정한 사실과 을 제1, 25~27, 29, 30, 33~37, 39, 41, 42, 44, 46, 48, 50, 54, 56 ~ 60, 63, 64, 66 ~ 68, 71, 73, 77, 78, 82, 85, 86, 88, 89, 179 ~ 183, 185호증(이하 가지번호가 있는 서증은 가지번호를 포함한다)의 각 기재 및 갑 제20호증의 일부 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 농기계 제조사들은 공정거래법 제19조 제1항 제1호가 금지하는 가격에 관한 합의를 하였다고 판단된다. 이에 반하는 듯한 갑 제3, 17, 18의 각 기재와 갑 제20호증의 일부 기재 및 이 법원의 농기계 조합에 대한 사실조회결과는 신빙성이 인정되는 다른 증거와 배치되거나 일관성이 부족하여 믿을 수 없다. 원고의 이 부분 주장은 이유 없다. 가) 이 사건 의결서(갑 제1호증)를 통하여 알 수 있는 피고가 신고가격 공동행 위와 관련하여 인정한 사실과 시정명령의 내용 등을 종합적으로 살펴보면, 피고는 이 사건 농기계에 관하여 농림부의 가격 지침이 있었는지 여부 및 그러한 가격 지침이 있었던 경우 가격 지침이 마련된 시기가 언제인지와 관계없이, 이 사건 농기계 제조사들 이 이 사건 농기계의 기종별, 모델별로 가격 인상 여부나 인상률을 합의함으로써 신고가격 공동행위를 하였다는 점을 처분사유로 삼은 것으로 판단된다. 즉 피고의 이 부분 처분사유는, 이 사건 농기계 제조사들이 ① 가격신고제도가 시행된 2010. 12, 31.까지는 농림부의 승인을 받기 위한 신고가격에 관하여, ② 권장소비자가격제도가 시행된 2011. 1. 1.부터는 농기계 조합을 통하여 농림부에 전달된 신고가격에 관하여 합의를 하였다는 것이다. 따라서 피고의 이 부분 처분사유가 농림부의 가격 지침 설정 이전 단계에 이루어진 이 사건 농기계 제조사들의 신고가격에 관한 합의에 국한됨을 전제로 한 원고의 일부 주장은 그 자체로 받아들일 수 없다.

나) 이 사건 농기계 제조사들의 신고가격은 이 사건 농기계의 기준가격을 결정하는 전제가 되는 것이고, 기준가격은 대리점 판매가격과 농협 판매가격 산정 등의 기준이 된다. 따라서 신고가격이 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 합의를 금지하고 있는 '가격'에 해당함은 분명하다.

다) 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격을 제출하더라도 가격신고제도가 시행된 2010. 12. 31.까지는 농림부 승인을 받지 못하여 당초 의도한 것보다 소폭으로 가격이 인상되거나 심지어 가격이 동결되는 경우도 있었던 사실이 인정되기는 한다. 그러나 가격신고 공동행위에 관여한 관련자들의 진술 등을 종합할 때, 이 사건 농기계 제조사들은 대부분의 제품에 있어서 물가상승률을 감안하여 정해지는 농림부의 가격지침을 벗어나지 않는 범위 안에서 자율적으로 가격을 결정할 수 있었다고 판단된다. 제출된 증거만으로는 이 사건 농기계 제조사들이 이 사건 농기계의 가격을 결정, 유지 또는 변경할 권한 자체가 없었다고 인정하기 어렵다.

라) 가격신고 공동행위에 관여한 관련자들의 진술, 이 사건 농기계 제조사들의 각종 내부 문서 내용 등을 종합할 때, 이 사건 농기계 제조사들은 피고의 주장과 같이 영업담당 임원 회의, 영업부장 회의, 실무자 회의, 이메일 등 다양한 방법을 통하여 이 사건 농기계의 기종별, 모델별 신고가격 인상안 등 시장에서의 정상적인 정보수집 활동을 통하여 수집하기 어려운 신고가격에 관한 세부 정보를 공유하고, 나아가 신고가격 인상 여부 및 인상률에 관하여 합의함으로써 신고가격 공동행위를 한 사실을 충분히 인정할 수 있다.

이에 대하여 원고는 ① 신고가격 공동행위를 추단케 하는 외형상 일치가 존재하지 않고, ② 신고가격 공동행위 중 상당수가 농림부 위탁기관인 농기계 조합의 사무실에서 농기계 조합의 직원까지 참석한 상태에서 이루어졌다는 피고의 주장은 이례적인 점 등을 들어 이 사건 농기계 제조사들은 농림부의 가격 지침이 정해진 이후로는 이 사건 농기계의 가격에 관하여 어떠한 합의도 한 사실이 없다고 주장한다.

그러나 우선 비록 이 사건 농기계 제조사들 사이에 이 사건 농기계의 기종별, 모델별 신고가격 인상률이나 인상 시기가 완전하게 일치하지 않는 것은 사실이나, 이 사건 농기계의 기준가격 변동 추이, '다품종 소량생산'이라는 농기계 제조업의 특성 등을 고려할 때, 신고가격 공동행위의 존재를 부정할 정도로 뚜렷한 외형상 불일치가 나타났다고 보이지 않는다. 나아가 설령 이 사건 농기계 제조사들 중 일부가 합의와 다른 가격을 신고하는 등 합의를 실행하지 않았다고 하더라도, 앞서 본 것처럼 합의의 존재 자체가 인정되는 이상 그 실행 여부는 신고가격 공동행위의 성립에 영향을 주지 않는다. 다음으로 농기계 조합의 직원인 A는 2014. 1. 17. 이 법원 2013누45876호 과징금부 과처분 등 취소 청구의 소 사건의 증인으로 출석하여 '2008. 6. 3. 농기계 조합의 사무실에서 열린 실무자 회의에 자신도 참석 하였는데, 당시 업체별로 구체적인 가격 인상대상이나 인상률이 공유되었다. 2008. 12. 2. 열린 농기계업체 임원 모임에 자신도 참석하였는데, 당시 2009년도 가격 인상 범위에 관하여 합의하면서 2008. 12. 4. 조합 사무실에서 각사 실무진이 회동하여 가격인상안을 작성하기로 하였다.'고 증언하였다. 여기에다가 이 사건 농기계 제조사들은 농기계 조합의 주요 조합원으로서 이 사건 동기계 제조사들과 농기계 조합의 이해관계가 대체로 일치하는 점을 더하여 볼 때, 일부 신고가격 공동행위가 농기계 조합의 사무실에서 농기계 조합의 직원이 참석한 상태에서 이루어졌다는 사실이 이례적이라고 보기는 어렵다.

마) 2001년경 국제종합기계와 농협이 전략적 제휴를 하면서 농기계 제조사들 사이의 공조체제가 붕괴되고 가격 할인 등 경쟁이 심화됨에 따라 이 사건 농기계 제조사들로서는 2002년경부터 가격 경쟁을 회피하기 위한 조치를 취할 필요가 있었던 것으로 보인다. 여기에다가 앞서 본 것과 같은 신고가격의 역할, 가격 변화에 대한 농기계의 수요탄력성, 신규 사업자의 농기계 시장 진입 가능성 등을 더하여 볼 때, 신고가격 공동행위의 동기나 유인 역시 충분히 인정할 수 있다.

바) 이 사건 농기계 제조사들은 시장에서 통상적으로 용인될 수 있는 수준의 정보 교환이나 수집을 넘어 가격 인상 여부나 인상률과 같이 이 사건 농기계의 기종 별, 모델별 기준가격 결정에 직접적인 영향을 주는 정보를 장기간 동안 반복적으로 공유하고, 나아가 신고가격에 관한 합의에 이르렀다. 더욱이 신고가격 공동행위는 권장소 비자가격제도의 시행에 따라 농림부의 신고가격 승인 절차가 폐지된 2011. 1. 1. 이후인 2011. 9. 5.까지 계속되었다. 이러한 사정들을 고려할 때, 신고가격 공동행위가 농림부에 영향을 미쳐 이 사건 농기계 가격에 관하여 이 사건 농기계 제조사들에 유리한 정책을 이끌어내기 위한 합법적인 의도에서 비롯된 것이라고 보기는 어렵다. 오히려 이 사건 농기계 제조사들은 상호간의 가격 경쟁을 최소화하고 이를 통하여 자신들이 원하는 가격을 최대한 관철시킴으로써 안정적인 수익을 유지하기 위한 반경쟁적 의도에서 신고가격 공동행위를 하였다고 판단된다. 따라서 신고가격 공동행위가 헌법상 보장되는 청원권의 행사에 해당한다고 볼 수는 없다.

(나) 경쟁 제한성 및 부당성의 인정 여부에 대하여

1) 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항이 정하고 있는 경쟁 제한성을 갖는지 여부는 당해 상품의 특성, 소비자의 제품 선택 기준, 당해 행위가 시장 및 사업자들의 경쟁에 미치는 영향 등 여러 사정을 고려하여, 당해 공동행위로 말미암아 경쟁이 감소하여 가격·수량·품질 기타 거래조건 등의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는지,를 살펴 개별적으로 판단하여야 한다. 또 공동행위의 부당성은 당해 공동행위에 의하여 발생될 수 있는 경쟁 제한적인 결과와 아울러 당해 공동행위가 경제 전반의 효율성에 미치는 영향을 비롯한 구체적 효과 등을 종합적으로 고려하여 그 인정 여부를 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조). 그런데 사업자들 이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 안에서 가격 경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 된다. 따라서 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별

한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다(대법원 2009. 3. 26. 신고 2008두21058 판결 참조),

2) 그런데 앞서 인정한 사실과 체택한 증거에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 신고가격 공동행위의 경쟁 제한성과 부당성을 충분히 인정할 수 있다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

가) 농기계는 가격 변화에 대한 수요탄력성이 낮고, 소비자들이 기존 브랜드를 선호하는 경향이 강하여 신규 사업자가 국내 농기계 시장에 진입하는 것이 쉽지 않다. 여기에다가 신고가격 공동행위의 구체적 내용 및 기간, 이 사건 농기계 제조사들의 시장 점유율 등을 더하여 볼 때, 이 사건 농기계 제조사들은 신고가격 공동행위를 통하여 이 사건 농기계에 관한 상호간의 가격 경쟁을 감소시키는 등 경쟁 제한적 결과를 얻을 수 있었다고 판단된다.

나) 앞서 살펴본 것처럼, 이 사건 농기계 제조사들은 농림부의 가격 지침을 벗어나지 않는 범위 안에서 자율적으로 이 사건 농기계의 가격을 결정할 수 있었고, 이 사건 농기계 제조사들의 신고가격은 기준가격을 결정하는 전제가 되었다. 따라서 원고가 주장하는 사정과 제출된 증거만으로는 신고가격 공동행위에도 불구하고 이 사건 농기계의 가격이 신고가격 공동행위가 없었던 경우와 같은 수준으로 결정되었다고 인정할 수 없다.

다) 제출된 증거만으로는 신고가격 공동행위를 통하여 경제적 효율성이 증대되는 등 그 부당성을 부정할 만한 특별한 사정을 인정하기 어렵다.

(다) 정당한 행위의 해당 여부에 대하여

1) 공정거래법 제58조는 "이 법의 규정은 사업자 또는 사업자단체가 다른 법률또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다."고 규정하고 있다. 여기서 말하는 정당한 행위라 함은 당해 사업의 특수성으로 경쟁 제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면, 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 안에서 행하는 필요 최소한의 행위를 말한다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2008두20376 판결 등 참조).

2) 그런데 앞서 인정한 사실이나 관련 법령을 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합할 때, 신고가격 공동행위가 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당한다고 볼 수는 없다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

가) '농업기계화 촉진법'은 농업기계의 개발과 보급을 촉진하고 효율적이고 안전한 이용 등을 도모함으로써 농업의 생산성 향상과 경영 개선에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서 그 제3조나 제13조에서 국가나 지방자치단체에 농업기계화사업을 촉진하는 데에 필요한 시책을 마련할 의무를 부과하거나 농림부장관으로 하여금 농업기계 화사업을 추진하기 위하여 설립된 법인 등에 농업기계화사업의 일부를 위탁할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이고 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있다고 볼 만한 근거 규정을 찾을 수 없다. 나아가 농림부가 2007. 7. 1. 제정한 '농업기계화사업 위탁업무 처리규정'이나 2009년 1월 제정한 '2009년도 농업기계화업무처리기준' 등에서는 2010. 12. 31.까지 시행된 가격신고제도와 관련하여 농기계 가격의 인상률 상한 설정이나 기준가격의 승인에 관하여 필요한 사항을 규정하는 데 그치고 있다.

이러한 관련 법령 등의 내용과 취지에 비추어 보면, 비록 가격신고제도가 시행될 당시에는 이 사건 농기계 제조사들이 농림부의 가격 지침의 범위 안에서 농림부에 농기계 가격을 신고한 후 농림부의 승인을 받아야 하였으나, 그것은 농기계 제조사들 사이의 가격 경쟁 자체를 배제하는 것이 아니고 농림부가 정한 가격 지침의 범위 안에서 가격 경쟁을 예정하고 있는 것이라고 봄이 옳다. 그런데 이 사건 농기계 제조사들은 단순히 농림부의 가격 지침을 준수하는 데 그친 것이 아니라 이 사건 농기계의 기종 별, 모델별 가격 인상 여부나 인상률에 대하여 합의하였다. 따라서 이를 두고 '자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률의 범위 안에서 행하는 필요 최소한의 행위'에 해당한다고 볼 수는 없다.

나) 한편, 행정지도는 행정기관이 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 않도록 지도, 권고, 조언 등을 하는 행정작용을 말하는 것으로서(행정절차법 제2조 제3호), 설령 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다고 하더라도 그 부당한 공동행위가 공정거래법 제58조의 요건을 충족한다는 특별한 사정이 없는 한, 부당한 공동행위의 위법성이 부정되지 않는다. 그런데 먼저 이 법원의 농림부에 대한 사실조회결과에 의하면, 농림부가 농업인 등의 민원을 사전에 예방하기 위해서 농기계 제조사들로 하여금 주문자위탁생산(Original Equipment Manufacturing, 이하 'OEM'이라 한다) 방식으로 생산한 동일 모델 농기계의 경우 동일 가격을 신고하도록 하고 가격이 다를 경우 농기계 조합을 통하여 이를 조정한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 앞서 본 것처럼, 농림부가 자유경쟁의 예외로서 농기계 제조사들에 특정 농기계에 대하여 단일한 가격을 신고하도록 지도, 권고, 조언 등을 할 법률상의 근거가 전혀 없고, 원고가 이를 기화로 다른 사업자들과 동일 모델 농기계의 가격에 관하여 별도의 합의에 나아간 이상7) 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당한다고 볼 수 없다.

다음으로 이 사건 농기계 중 OEM 방식으로 생산된 동일 모델 농기계를 제외한 나머지 농기계(이하 '비동일 모델 농기계'라 한다)의 경우 농림부가 2010. 12. 31.까지 비동일 모델 농기계의 가격 지침을 정하고 신고가격을 승인하는 등 가격 설정 과정에 관여한 사실이 인정되기는 한다. 나아가 원고는 농림부가 비동일 모델 농기계에 대하여도 이 사건 농기계 제조사들로 하여금 기종별로 가격의 인상 여부나 인상률을 합의하도록 행정지도를 한 사실이 있다고 주장한다. 그러나 원고의 주장사실에 들어맞는 이 법원의 농기계 조합에 대한 일부 사실조회결과는 그 신빙성을 뒷받침할 만한 객관적인 증거나 정황이 부족하고, 농기계 조합이 이 사건 농기계 제조사들과 대체로 이해관계를 같이 하는 사정을 감안할 때 이를 선불리 믿기 어렵다. 그 밖에 원고의 주장사실을 인정하기에 충분한 증거가 없다. 그런데 앞서 본 것처럼, 이 사건 농기계 제조사들은 농림부의 가격 지침을 준수하는 데서 나아가 비동일 모델 농기계의 신고가격에 대해서까지 합의하였다. 따라서 비동일 모델 농기계에 관한 신고가격 공동행위 역시 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당한다고 볼 수 없다.

나. 장려금률 공동행위의 처분사유 존부에 대하여

(1) 원고 주장의 요지

장려금률 공동행위는 아래와 같은 이유로 공정거래법 제19조 제1항 제1호에 해당한다고 보기 어려울 뿐 아니라 그 경쟁 제한성이 없거나 매우 미미하다.

(가) 농협은 이 사건 농기계 제조사들과 집단적 협의 형태로 이 사건 농기계의 장려금률에 관한 협의를 진행하였고, 이 사건 농기계 제조사들이 이 사건 농기계의 장려금률에 관하여 논의한 것은 농협이 스스로 유도하고 승인한 '집단적 협의'의 연장에 불과하다.

(나) 장려금률 공동행위는 농기계의 준독점적 수요자이자 정부로부터 농기계 구매자금 지원 권한을 독점적으로 부여받은 농협이 이 사건 농기계에 대한 장려금률을 과도하게 인상할 것을 요구하여 이에 대응하기 위해서 불가피하게 이루어진 최소한의 조치이다.

(다) 앞서 본 것과 같은 농협의 거래상 우월한 지위로 말미암아 이 사건 농기계, 제조사들의 장려금률 결정권은 상당히 제한되어 있었고, 장려금률 공동행위에도 불구하고 농협은 자신이 원하는 수준에서 이 사건 농기계의 장려금률을 결정함으로써 아무런 피해를 입지 않았다.

(라) 농협은 자신의 장려금률 인상안을 이 사건 농기계 제조사들에 통보한 후 농기계 제조사들의 모임을 주선함으로써 장려금률 공동행위를 묵시적으로 양해하였다.

(2) 판단.. 앞서 인정한 사실과 을 제25, 33, 34, 36, 49, 51, 52, 90, 93~96, 98~105, 110 ~ 112, 114, 116, 120, 179, 183호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 장려금률 공동행위는 이 사건 농기계의 거래조건인 가격 결정에 영향을 주는 행위로서 경쟁 제한성을 갖고 있다고 판단된다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

(가) 농협이 이 사건 농기계 제조사들과 이 사건 농기계의 장려금률을 협의하는 과정에서 이 사건 농기계 제조사들을 공동 수신인으로 하여 장려금률에 관한 농협안이 적힌 서류를 보내거나 농기계 제조사들의 실무자들이 참석하는 업무협의회를 개최한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 이는 농협이 제조사별 개별 협상에 앞서 장려금률어 관한 협의를 효율적으로 진행하고 농기계 제조사들의 다양한 의견을 사전에 수렴하기 위한 의도에서 비롯된 것에 불과하다고 판단된다. 또 이 사건 농기계 제조사들은 농협이 주관하는 업무협의회가 아니라 스스로 영업 담당 임원 등이 참석하는 별도의 회의를 열거나 상호 연락하는 방법으로 장려금률에 관하여 합의하였다. 나아가 농협과 이 사건 농기계 제조사들은 업무협의회 이후 제조사별로 개별적인 협의를 거쳐 장려금률을 결정하였고, 그 결과 제조사별 장려금률이 완전하게 일치하지도 않았다. 이러한 사정들을 종합할 때, 장려금률 공동행위가 농협이 스스로 유도하고 승인한 '집단적 협의'의 연장에 해당한다고 볼 수는 없다.

(나) 이 사건 농기계 시장에서 농협이 일반 수요자와 비교할 때 상대적으로 거래상 어느 정도 우월한 지위에 있었던 사실이 인정되기는 한다. 그러나 국내 농기계의 약 80%는 농기계 제조사의 대리점을 통하여 유통이 이루어지고, 농협을 통한 유통이 차지하는 비중은 약 20%에 불과하다. 또 세계 농기계 시장은 수요 증가 추세에 있었으므로, 이 사건 농기계 제조사들로서는 수출을 통하여 어느 정도 대체 거래선을 확보할 수도 있었다. 더욱이 농협의 계통구매 실적을 기준으로 한 이 사건 농기계 제조사들의 시장 점유율에 비추어 볼 때, 농협이 이 사건 농기계 제조사들의 공급에 의존하였던 측면이 엿보이기도 한다. 나아가 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011년에 이르러 자신들이 제안한 장려금률안이 관철되지 않자 농협과 체결한 계통계약을 해지함으로써 농협으로 하여금 계통사업을 중단하게 만들기까지 하였다. 이러한 사정들에 비추어 볼 때, 제출된 증거만으로는 장려금률 공동행위가 거래상 우월한 지위에 있는 농협의 과도한 요구에 대응하기 위한 필요 최소한의 조치에 불과하다고 보기는 어렵다.

(다) 농기계 제조사가 농기계 판매 대리점이나 농협에 실제로 공급하는 가격은 계약단가에서 판매장려금 등 수수료를 공제한 금액으로 결정된다. 따라서 장려금률 공동행위가 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 금지하는 가격에 관한 합의에 해당함은 분명하다. 나아가 원고가 주장하는 사정과 제출된 증거만으로는 장려금률 공동행위에도 불구하고 이 사건 농기계의 장려금률이 장려금률 공동행위가 없었던 경우와 같은 수준으로 결정되었다고 인정하기에 부족하다.

(라) 장려금률 공동행위는 농협이 주관하는 업무협의회가 아니라 이 사건 농기계, 제조사들이 별도로 개최한 영업 담당 임원 등이 참석하는 회의나 상호 연락을 통하여 이루어졌다. 또 농협의 입장에서 이 사건 농기계 제조사들이 장려금률에 관하여 합의를 하고 농협과의 개별 협상에 임할 경우 농협이 원하는 장려금률을 관철시키는 것이 어렵게 될 우려가 있는데도 굳이 장려금률 공동행위를 용인하여야 할 특별한 사정이 발견되지 않는다. 이러한 사정들을 감안할 때, 제출된 증거만으로는 농협이 장려금률 공동행위를 사전에 인식하고서도 이를 묵시적으로 양해하였다고 인정하기 어렵다.다. 계통사업 및 매취사업 불참 공동행위의 처분사유 존부에 대하여

(1) 원고 주장의 요지

계통사업 및 매취사업 불참 공동행위는 농협이 자신의 거래상 우월한 지위를 남용하여 과도한 가격 할인을 강요함에 따라 이 사건 4개 농기계 제조사들이 불가피하게 최소한의 공동 대응을 한 것으로서 그 경쟁 제한성이 없거나 매우 미미하다.

(2) 판단

앞서 인정한 사실과 을 제135 ~ 138의 각 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 계통사업 및 매취사업 불참 공동행위의 경쟁 제한성을 충분히 인정할 수 있다. 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

(가) 앞서 판단한 것처럼, 국내 농기계 시장에서 농협을 통한 유통이 차지하는 비중, 이 사건 4개 농기계 제조사들의 대체 거래선 확보 가능성, 이 사건 4개 농기계 제조사들의 시장 점유율, 이 사건 4개 농기계 제조사들에 의한 계통계약의 일방적 해지 사례 등을 종합적으로 고려할 때, 제출된 증거만으로는 계통사업 및 매취사업 불참 공동행위가 거래상 우월한 지위에 있는 농협의 과도한 요구에 대응하기 위한 필요. 최소한의 조치에 불과하다고 보기 어렵다.

(나) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011. 3. 28. 농협이 주관하는 매취사업에 불참하기로 합의하였는데, 그 후 엘에스엠트론은 위 2011. 3. 28.자 합의를 어기고 농협과 이 사건 농기계 중 트랙터에 관한 매취계약을 체결하였다. 그러자 원고와 국제종 합기계 및 동양물산기업은 2011. 4. 1. 농협과 매취계약을 일체 체결하지 않을 것을 다시 확인하면서 서로 공조하여 위 2011. 3. 28.자 합의를 이행하지 않은 엘에스엠트론의 농기계 판매를 위축시키는 방안을 추진하기로 하는 등 적극적으로 합의를 실행하였다. (다) 농협이 이 사건 농기계를 공급받음에 있어서 이 사건 4개 농기계 제조사들에 크게 의존하고 있는 실정을 감안할 때, 계통사업 및 매취사업 불참 공동행위로 인한 경쟁 제한의 효과는 매우 컸다고 판단된다.

라. 임대사업 입찰 공동행위의 처분사유 존부에 대하여

(1) 원고 주장의 요지

임대사업 입찰 공동행위는 아래와 같은 이유로 경쟁 제한성이 없거나 매우 미미하다.

(가) 임대사업 입찰 공동행위는 농협이 입찰을 통해 이 사건 농기계의 가격을 과도하게 낮추려 하자 이 사건 4개 농기계 제조사들이 최소한의 범위 안에서 공동으로 대응한 것에 불과하다. 더욱이 이러한 공동 대응 역시 농협과의 개별적인 협의로 말미암아 농협이 원하는 가격으로 계약 단가가 결정됨으로써 무력화되었다.

(나) 농협은 사전에 이 사건 4개 농기계 제조사들이 낙찰 기종을 배분하기로 합의한 사실을 인식하고도 이를 묵시적으로 양해하였다.

(2) 판단

앞서 인정한 사실과 을 제152, 155호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 임대사업 입찰 공동행위의 경쟁 제한성을 충분히 인정할 수 있다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

(가) 농협의 거래상 지위와 관련하여 앞서 언급한 사정들과 이 사건 4개 농기계 제조사들은 자신들의 의도대로 농협의 경쟁입찰을 무산시키거나 낙찰예정자로 하여 금 낙찰을 받도록 하는 등 농협의 경쟁입찰을 사실상 무력화시킨 점, 임대사업 입찰공동행위가 약 1년 6개월 동안 지속된 점 등을 종합할 때, 제출된 증거만으로는 임대사업 입찰 공동행위가 거래상 우월한 지위에 있는 농협의 과도한 요구에 대응하기 위한 필요 최소한의 조치에 불과하다고 보기 어렵다.

(나) 원고가 주장하는 사정과 제출된 증거만으로는 임대사업 입찰 공동행위에도 불구하고 이 사건 농기계의 계약 단가가 임대사업 입찰 공동행위가 없었던 경우와 같은 수준으로 결정되었다고 인정하기에 부족하다.

(다) 농협은 이 사건 4개 농기계 제조사들과 수의계약 방식에 의한 계약 체결이 어렵게 되자 경쟁입찰을 실시하였다. 이와 같은 경쟁입찰의 경위를 고려할 때, 제출된 증기만으로는 농협이 이 사건 4개 농기계 제조사들이 낙찰 기종을 배분하기로 한 사실을 사전에 인지하고서도 이를 용인하였다고 인정할 수 없다.

마. 타이어 가격 공동행위의 처분사유 존부에 대하여

(1) 원고 주장의 요지

타이어 가격 공동행위는 농용 타이어의 최종 소비자가를 단일화하라는 농협과 조달청의 요구에 따른 것이고, 타이어 공급업체의 가격인상률에 비례하여 가격인상률이 책정되었으므로, 그 경쟁 제한성이 없거나 매우 미미하다.

(2) 판단

앞서 인정한 사실 등을 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 타이어 가격 공동행위의 경쟁 제한성을 충분히 인정할 수 있다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(가) 갑 제12호증의 기재만으로는 농협이나 조달청이 이 사건 4개 농기계 제조사들에 농용 타이어 최종 소비자가를 단일화하도록 어떠한 행정지도를 하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다.

(나) 이 사건 4개 농기계 제조사들이 동일 업체로부터 타이어를 구입하더라도 각 사업자의 유통 구조나 적정 이윤 규모에 따라 최종 소비자가는 달라질 수밖에 없다. 그럼에도 이 사건 4개 농기계 제조사들은 농용 타이어 가격을 합의함으로써 가격 경쟁을 최소화하였다.

(다) 이 사건 4개 농기계 제조사들이 농용 타이어 시장을 100% 점유하고 있는 사정을 감안할 때, 타이어 가격 공동행위가 농용 타이어의 가격 결정에 미치는 영향은 절대적이었다고 판단된다.

3. 과징금납부명령의 위법 여부에 대하여

가. 원고 주장의 요지

이 사건 과징금납부명령에는 아래와 같은 하자가 있으므로 취소되어야 한다.

(1) 관련매출액 산정의 하자.

(가) 이 사건 농기계 제조사들은 이 사건 농기계 중 가격 인상이 이루어지는 제품에 국한하여 농림부에 가격을 신고하였다. 따라서 이 사건 농기계 중 신고가격을 인상하지 않은 제품의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.

(나) 신고가격 공동행위와 관련이 없는 이 사건 농기계 중 신규 기종의 매출액과 타이어 가격 공동행위와 관련이 없는 농용 타이어 중 원고만 판매하는 10종의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.

(다) 이 사건 농기계 중 농림부가 동일한 가격을 적용하도록 강제한 제품의 매출액은 공정거래법 위반 사실이 인정되지 않는 이상 관련 매출액에서 제외되어야 한다.

(2) 부과기준율 결정의 하자

(가) 임대사업 입찰 공동행위나 타이어 가격 공동행위는 그 경쟁 제한성이 미약하므로 '중대성이 약한 위반행위'에 해당한다. 그럼에도 피고는 이를 '매우 중대한 위반행위'로 보아 그 부과기준율을 7%로 정하였다.

(나) 장려금율 공동행위와 임대사업 입찰 공동행위는 모두 수요 독점적 지위에 있는 농협에 대항하여 이루어진 것으로서 사실관계가 유사하다. 그럼에도 피고는 양행위의 중대성을 현저히 다르게 보아 형평에 반한다.

(3) 그 밖의 하자

(가) 타이어 가격 공동행위와 신고가격 공동행위는 모두 정부의 시책을 동인으로하여 발생한 것으로서 사실관계가 유사하다. 그럼에도 피고는 신고가격 공동행위와는 달리 타이어 가격 공동행위에 대해서는 정부의 시책을 동인으로 하여 발생하였음을 이유로 한 과징금 감경을 하지 않아 형평에 반한다.

(나) 국내 농기계 시장의 특수성, 위반행위의 중대성 등에 비추어 볼 때, 피고가 원고에게 시정명령 이외에 과징금납부명령까지 한 것은 지나치게 과도한 제재에 해당할 뿐 아니라 산정된 과징금 역시 비례의 원칙에 반하는 등 재량권을 일탈·남용하였다. 나. 판단

(1) 피고는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우에 공정거래법령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가진다. 다만 피고가 이러한 재량을 행사하면서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 잘못 판단하였거나 비례 평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조). 한편, 행정청이 재량행위를 함에 있어서 자신에게 부여된 재량권을 일탈·남용하였다는 점에 대하여는 이를 주장하는 측에서 증명책임을 부담한다.

(2) 그런데 아래와 같은 이유로 이 사건 과징금납부명령에 관련 법령을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다. 원고의 이 부분 주장 역시 받아들일 수 없다.

(가) 관련매출액 산정의 하자 여부에 대하여

1) 관련매출액은 공정거래법을 위반한 사업자가 위반 기간 동안 일정한 거래 분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액을 의미한다. 이때 관련 상품이나 용역은 위반행위로 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품이나 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적·구체적으로 판단하여야 한다.

2) 그런데 앞서 인정한 사실과 을 제26, 168호증의 각 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 피고의 이 사건 관련매출액 산정은 그 객관성과 합리성을 충분히 인정할 수 있다.

가) 신고가격 공동행위의 관련매출액에 대하여

① 이 사건 농기계 제조사들은 단순히 이 사건 농기계 중 신고가격이 인상되는 제품의 인상률을 합의하는 데 그친 것이 아니라 이 사건 농기계의 기종별, 모델별로 신고가격을 인상할 것인지 여부에 대하여도 합의하였다. 즉 신고가격이 인상되지 않았다는 이유만으로 그 제품이 이 사건 농기계 제조사들의 합의 대상에서 제외되었다.고 볼 수는 없다.

설령 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격의 인상 여부를 결정하는 과정에서 명시적인 합의를 하지 않은 제품이 일부 존재한다고 하더라도, 제품별 주된 차이는 마력에 불과하고, 트랙터, 이앙기 또는 콤바인이라는 동질성에는 변동이 없는 점을 고려할 때, 동일군에 해당하는 제품 중 일부 모델의 가격 변동은 다른 모델의 가격에도 영향을 미칠 수밖에 없다. 따라서 신고가격의 인상 여부를 구분하지 않고 신고가격 공동행위의 관련매출액을 산정한 피고의 조치가 불합리하다고 판단되지 않는다.

② 앞서 본 것과 같은 이유로 이 사건 농기계 중 신규 제품의 경우에도 이미 존재하는 동일군에 속하는 다른 모델 가격의 영향을 받을 수밖에 없다. 실제로 이 사건 농기계 제조사들은 신규 제품을 출시하는 경우 그 가격을 유사한 구 모델의 가격보다 약간 더 높게 책정하였던 것으로 보인다. 따라서 이 사건 농기계 중 신규 제품 역시 신고가격 공동행위의 간접적인 영향을 받는 상품에 해당한다.

③ 농림부가 이 사건 농기계 중 OEM 방식으로 생산된 동일 모델의 제품에 대하여 이 사건 농기계 제조사들로 하여금 동일 가격을 신고하도록 행정지도를 한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 앞서 판단한 것처럼, 이를 이유로 한 신고가격 공동행위가 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당한다고 볼 수는 없다. 따라서 위 제품들의 매출액을 신고가격 공동행위의 관련매출액에 포함시킨 피고의 조치는 정당하다. 나) 타이어 가격 공동행위의 관련매출액에 대하여 원고의 직원인 B은 2010. 8. 25. 국제종합기계, 동양물산기업, 엘에스엠트론의 담당 직원들에게 농용 타이어 44종의 판매가 조정이 필요하다는 내용의 이메일을 보냈는데, 위 44종의 타이어에는 원고가 단독으로 판매한다고 주장하는 6.00-13 규격 타이어와 6×12,4PR 규격 타이어가 포함되어 있다. 이러한 사정에 비추어 볼 때, 이 사건 4개 농기계 제조사들은 단독 판매 여부를 고려하지 않고 농용 타이어의 가격 정보를 공유하고 이에 관한 합의를 하였다고 판단된다.

설령 원고가 단독으로 판매하는 농용 타이어 중 일부가 가격에 관한 합의의 대상에 포함되지 않았다고 하더라도, 타이어 소재의 유사성 등을 감안할 때 다른 규격의 농용 타이어 가격 변동은 원고가 단독으로 판매하는 농용 타이어의 가격에도 간접적인 영향을 주었을 것으로 판단된다. 따라서 그 매출액을 타이어 가격 공동행위의 관련매출액에 포함시킨 피고의 조치가 위법하다거나 불합리하다고 판단되지 않는다.

2) 부과기준율 결정의 하자 여부에 대하여 앞서 인정한 사실을 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 피고가 과징금 산정을 위하여 정한 부과기준율의 합리성이 인정된다.

가) 임대사업 입찰 공동행위와 타이어 가격 공동행위는 모두 이른바 경성 담합이고 이 사건 4개 농기계 제조사들의 시장 점유율을 감안할 때 그 경쟁 제한적 효과가 매우 크다. 따라서 피고가 임대사업 입찰 공동행위와 타이어 가격 공동행위가 '매우 중대한 위반행위'에 해당한다고 전제한 후 위반행위가 지속된 기간을 감안하여 부과기 준율을 관련 고시에서 정한 부과기준율(7~10%)의 최저인 7%로 정한 조치는 충분히 수긍할 수 있다.

나) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 농협이 이 사건 4개 농기계 제조사들과 수의계약 방식에 의한 계약을 체결하기 어렵게 되어 경쟁입찰을 실시하자 이를 무산시,켜 자신들이 원하는 물량을 자신들이 원하는 단가에 공급하기 위한 의도에서 임대사업 입찰 공동행위를 한 것으로서 위반행위의 구체적 경위나 경쟁 제한적 효과의 정도 등에 있어서 장려금률 공동행위보다 훨씬 더 중대한 위반행위에 해당한다고 판단된다.

따라서 피고가 양자의 부과기준율을 달리 정한 것이 형평의 원칙에 반한다고 볼 수는 없다.

(다) 기타 하자 여부에 대하여 앞서 인정한 사실을 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 제출된 증거만으로는 피고의 과징금납부명령에 원고의 이 부분 주장과 같은 하자가 있다고 판단되지 않는다.

1) 이 사건 농기계 사업자들의 시장 점유율, 공동행위 기간, 공동행위로 인한 경쟁 제한적 효과의 정도 등을 종합적으로 고려할 때, 원고가 주장하는 사정만으로는 피고가 원고에게 시정명령 이외에 과징금납부명령을 한 것 자체가 재량권을 일탈·남용한 경우에 해당한다고 볼 수 없다.

2) 앞서 본 것처럼, 비록 신고가격 공동행위의 경우 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당하지는 않지만 권장소비자가격제도를 시행하기 이전까지 장기 간 농기계 가격을 강력하게 통제하여 온 정부의 시책이 하나의 동인이 되었다고 볼 여지가 있다. 그러나 타이어 가격 공동행위의 경우 정부의 시책이 그 동인이 되었다고 인정할 만한 증거가 부족하다. 따라서 피고가 타이어 가격 공동행위에 대하여 정부의 시책을 동인으로 하여 발생하였음을 이유로 한 과징금 감경을 하지 않은 조치가 형평의 원칙에 반한다고 볼 수는 없다.

4. 결론

원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각한다.