서울고등법원 2015.6.10. 선고 2013누45876 판결

(1) 원고들과 국제종합기계 주식회사(이하 편의상 주식회사의 경우 그 법인명 중 주식회사 부분을 따로 적지 않는다), 동양물산기업 및 대동공업(이하 통칭하여 '이 사건 농기계 제조사들'이라 한다)은 농기계의 제조·판매업 등을 사업목적으로 하는 법인으로서 '독점규제 및 공정거래에 관한 법률(이하 '공정거래법'이라 한다) 제2조 제1호에서 규정하는 사업자에 해당한다.

(2) 원고, 엘에스는 원래 상호가 '엘에스전선'이었으나 2008. 7. 2. 투자사업 부문과 기계사업 부문을 분할하면서 그 상호를 현재와 같이 변경하였고, 그 때부터 신설 법인인 원고 엘에스엠트론이 엘에스전선의 기계사업 부문을 영위하게 되었다.

나. 농기계 시장의 특성 및 현황

(1) 농기계는 그 수요층이 상대적으로 소득 수준이 낮은 농업인이다. 따라서 국내 농기계 시장은 일반적인 시장 원리보다 농기계 구매자금 지원 등과 같은 정부 정책에 더 큰 영향을 받고 있다. 농기계는 인력이나 가축 등으로 쉽게 대체하기 어려워 경기나 가격 변화에 대한 수요탄력성이 낮다.

(2) 농기계 생산은 계절의 영향을 크게 받는 농업 생산의 특수성으로 말미암아 계절적 편중성이 크고, 생산을 위한 작업의 구체적 내용이나 작물에 따라 다양한 기종의 농기계가 요구된다. 따라서 농기계 제조업은 일반적으로 '다품종 소량생산'의 특성을 갖고 있다.

(3) 농기계 제조·판매업을 영위하기 위해서는 전국적인 유통망과 사후 관리망을 구축하여야 한다. 또 소비자들은 품질 보증과 중고 판매 측면에서 보다 더 유리한 기존 브랜드를 선호하는 경향이 강하여 브랜드 가치가 형성될 때까지 상당한 시간과 투자가 필요하다. 이로 말미암아 신규 사업자가 국내 농기계 시장에 진입하는 것은 상대적으로 어렵다.

(4) 국내 농기계 제조·판매 업체는 2011. 9. 30.을 기준으로 약 436개로 추산된다. 그러나 대부분의 중소기업들은 탈곡기 등 소농기계나 부품 시장에 참여하고 있을 뿐이고, 트랙터, 이앙기, 콤바인(이하 '이 사건 농기계'라 한다) 등 주요 기종은 원고들과 같은 대기업이 제조 및 판매를 주도하는 과점적 시장구조가 형성되어 있다.

(5) 매출액을 기준으로 한 최근 10년간 국내 농기계 시장의 점유율은 큰 변동이 없다. 2009년과 2010년의 경우 원고 엘에스엠트론과 국제종합기계, 동양물산기업 및 대동공업(이하 '이 사건 4개 농기계 제조사들'이라 한다)의 시장 점유율을 합산하면 약 67%에 이르렀다. 또 2011년 농업협동조합중앙회(이하 '농협'이라 한다)의 계통구매 실적을 기준으로 한 이 사건 4개 농기계 제조사들의 시장 점유율을 합산하면 트랙터의 경우 약 89%, 이앙기의 경우 약 66%, 콤바인의 경우 약 75%였다.

(6) 세계 농기계 시장은 중국, 인도 등의 곡물 생산 증대에 힘입어 2005년 이후 연평균 약 5.3%씩 수요가 증가하여 왔고, 향후로도 시장 규모가 확대될 것으로 예상된다. 국내 농기계 제조사들은 이에 발맞추어 공격적인 마케팅 전략을 구사한 결과 농기계 수출이 꾸준히 증가하고 있다.

다. 농기계 유통 구조

(1) 국내 농기계 시장에서 농기계가 유통되는 방식은 ① 농기계 제조사의 대리점을 통한 유통, ② 농협을 통한 유통, ③ 조달계약을 통한 유통 등으로 구분된다. 그런데 조달계약을 통한 유통이 차지하는 비중은 1%에 미치지 못하는 실정이어서 사실상 농기계 제조사의 대리점을 통한 유통(약 80%)과 농협을 통한 유통(약 20%)으로 구분할 수 있다.

(2) 농협을 통한 유통은 다시 ① 계통사업에 의한 유통, ② 매취(買取)사업에 의한 유통, ③ 임대사업에 의한 유통으로 구분된다.

(가) 계통사업

농협이 농기계 제조사와 전년도 말 또는 해당 연도 초에 농기계 기종별, 모델별로 가격을 협의하여 계약을 체결한 후(구매 물량까지 정하지는 않는다) 지역 농협에서 수요에 따라 발주를 하면 농기계 제조사가 해당 지역 농협에 농기계를 공급하고 그 대금을 농협으로부터 미리 합의한 단가에 따라 지급받는 방식의 유통사업이다. 계통사업은 단위조합이나 개별 농가의 취약한 교섭력을 보완하기 위해서 실시되었다. 그런데 2011년에 이르러 이 사건 농기계 가격을 둘러싼 농협과 이 사건 4개 농기계 제조사들의 이견이 좁혀지지 않아 이 사건 농기계의 경우 결국 계통계약이 체결되지 못하였다.

(나) 매취사업

농협이 농기계 제조사로부터 농기계를 일괄하여 구매한 후 이를 지역 농협을 통하여 실수요자인 농업인에게 공급하는 방식의 유통사업이다. 매취사업은 사전에 농기계 가격뿐 아니라 구매 물량까지 미리 결정하여 농협과 농기계 제조사 사이의 계약이 체결된다는 점에서 계통사업과 구별된다. 농협은 2011년에 이르러 이 사건 농기계에 관한 계통계약이 체결되지 않자 계통사업을 대신하여 매취사업을 추진하였다.

(다) 임대사업

농협이 전년도 또는 해당 연도 초에 해당 기종 및 규격별로 공개 경쟁입찰을 거쳐 농기계 제조사와 단가계약을 체결한 후 지역 농협에서 수요가 발생하면 농기계 제조사로부터 해당 농기계를 위 계약에서 정한 단가에 구입하여 농업인들에게 유상으로 임대하는 방식의 유통사업이다. 임대사업은 농기계 구입 부담을 경감하고 농업기계화율을 높이기 위해서 2008년부터 시작되었다.

라. 농기계 가격 구조

(1) 정부는 구매자금 지원 대상 농기계의 경우 1988년 9월말까지 직접 가격 조정을 하다가 1988. 10. 1.부터 농기계 제조사가 매년 분기별(1월, 4월, 7월, 10월)로 농기계 가격을 신고하는 방식으로 자율화하였다. 그러나 농림부1)는 2010. 12. 31.까지 농기계 제조사로 하여금 한국농기계공업협동조합(이하 '농기계 조합'이라 한다)2)을 통하여 또는 직접 농림부에 가격을 신고하도록 한 후 그 적정성을 판단하여 이를 승인하였으므로 완전한 자율화가 이루어졌다고 보기는 어렵다. 2011. 1. 1.에 이르러 농림부의 승인을 필요로 하는 가격신고제도가 폐지되고 권장소비자가격제도가 시행됨에 따라(농기계 조합은 농기계 제조사들로부터 가격 변동 자료를 제출받아 이를 평균한 기준가격을 산정하여 농림부에 전달하는 데 그쳤다) 농기계 가격 자율화정책은 실질적인 의미를 갖게 되었다.

(2) 농기계 가격은 단계별로 기준가격, 계약단가 및 실제 공급가격으로 구분된다.

(가) 기준가격

농기계 제조사가 농림부에 신고한 정부 구매자금 지원 대상 농기계의 가격으로서 대리점 판매가격과 농협 판매가격 산정의 기준이 될 뿐 아니라 정부 구매자금 지원한도액 산정의 기준이 된다. 기준가격은 농기계 조합이 반기에 한 번씩 발행하는 농기계 가격집에 포함되어 공개된다.

(나) 계약단가

기준가격에서 농기계 판매 대리점이나 농협의 유통마진을 공제한 금액이다. 계약단가 산정의 기준이 되는 농기계 제조사의 유통마진은 2006년까지는 약 7%였으나 2007년 이후부터 대체로 약 10%로 변경되었다.

(다) 공급가격

농기계 제조사가 농기계 판매 대리점이나 농협에 실제로 공급하는 가격으로서 계약단가에서 판매장려금 등 수수료를 공제한 금액이다. 농협은 농기계 제조사와 당해 연도의 계통계약을 체결하기 전에 개별적인 협의 및 조정을 거쳐 판매장려금 지급률(이하 '장려금률'이라 한다)을 합의한다.

마. 피고의 처분

(1) 피고는 2013. 6. 27. 전원회의 의결 제2013-120호로 '이 사건 농기계 제조사들이 아래와 같은 부당한 공동행위(이하 '이 사건 공동행위'라 한다)를 하여 공정거래법 제19조 제1항 제1호, 제4호 및 제8호를 위반하였다.'는 이유로 원고들에게 각 별지 기재와 같은 시정명령과 과징금납부명령을 하면서 원고 엘에스엠트론을 검찰에 고발하기로 하였다.

(가) 이 사건 농기계 제조사들은 2002. 11. 27.~2011. 9. 6.3) 분기별로 이 사건 농기계에 대한 가격을 신고하기에 앞서 신고가격의 인상 여부, 인상폭 등에 대한 정보를 교환한 후 이를 토대로 자사가 신고할 가격안을 결정하였다(이하 '신고가격 공동행위'라 한다).

(나) 이 사건 농기계 제조사들은 2003. 12. 5.~2011. 3. 22.4) 농협이 주관하는 이 사건 농기계의 계통사업에 참여하면서 매년 정해지는 장려금률에 관하여 농협과 개별적인 협의를 하기 전에 농협이 제시한 장려금률안에 대한 수용 여부를 논의하고, 각 제조사가 농협에 제시할 장려금률안에 대한 정보를 교환한 후 이를 토대로 자사의 장려금률안을 정하거나 이 사건 농기계 제조사들의 입장을 반영한 적정 장려금률 기준을 공동으로 설정한 후 농협과의 개별 협상에 임하였다(이하 '장려금률 공동행위'라 한다).

(다) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011. 1. 7. 장려금률 인상 수준에 관한 합의를 재확인하면서 농협이 이 합의안을 수용하지 않을 경우 이 사건 농기계에 대한 2011년 계통사업에 불참하고 기존 계통계약의 갱신을 거부하기로 합의하였다. 그 후 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011년 계통계약 체결을 위한 농협과의 협의가 자신들의 합의안대로 되지 않자 2011. 2. 14.과 2. 22.에 계통계약 해지에 관하여 논의한 후 2011. 2. 22.과 2. 23.에 농협에 이 사건 농기계에 대한 2010년 계통계약을 해지하겠다고 통보하였다(이하 '계통사업 불참 공동행위'라 한다).

(라) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2011. 3. 28. 농협이 이 사건 농기계에 대한 계통사업을 대신하여 추진하는 매취사업에 참여하지 않기로 합의하였다(이하 '매취사업 불참 공동행위'라 한다).

(마) 농협은 2010년부터 신규 농기계를 대상으로 임대사업을 실시하기로 하고 농기계 제조사들과 납품가격에 관한 협의를 진행하였으나 장려금률에 관한 의견 차이로 협상이 결렬되었다. 이에 농협은 농기계 구매방식을 수의계약 방식에서 경쟁입찰 방식으로 변경하였다. 그러자 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2010. 3. 26.~2011. 9. 6.5) 농협의 이 사건 농기계에 대한 경쟁입찰과 관련하여, ① 2010년의 경우 입찰을 유찰시켜 수의계약을 유도하기 위해서 사전에 입찰가격을 합의하여 투찰하거나 입찰에 참여하지 않기로 합의하였고, ② 2011년의 경우 입찰에 부쳐진 이 사건 농기계의 규격별로 낙찰예정자를 사전에 정하고, 제조사별 투찰가격을 합의하였다(이하 '임대사업 입찰 공동행위'라 한다).

(바) 이 사건 4개 농기계 제조사들은 2009. 12. 9.~2011. 9. 6. 모두 3회에 걸쳐 대리점에 수리용 또는 교체용으로 공급하는 농용 타이어 가격을 동일 가격으로 인상하기로 합의하고 그 무렵 이를 실행하였다(이하 '타이어 가격 공동행위'라 한다).

(2) 피고가 전원회의 의결 제2013-120호로 원고들에게 부과한 과징금의 산정 내역은 아래와 같다.

(가) 관련매출액

1) 원고 엘에스 : 372,731,000,000원(=신고가격 공동행위의 관련매출액 335,368,000,000원 + 장려금률 공동행위의 관련매출액 37,363,000,000원)

2) 원고 엘에스엠트론 : 358,046,000,000원(=신고가격 공동행위의 관련매출액 262,339,000,000원 + 장려금률 공동행위의 관련매출액 39,958,000,000원 + 임대사업 입찰 공동행위의 관련매출액 52,514,000,000원 + 타이어 가격 공동행위의 관련매출액 3,235,000,000원)

(나) 부과기준율

1) 신고가격 공동행위 : 2%(중대성이 약한 위반행위)

2) 장려금률 공동행위 : 2%(중대성이 약한 위반행위)

3) 임대사업 입찰 공동행위 및 타이어 가격 공동행위 : 각 7%(매우 중대한 위반행위)

(다) 행위자 요소 등에 의한 조정

1) 조사 적극 협력을 감안한 감경 : 각 위반행위별로 30%

2) 행정지도를 감안한 감경 : 신고가격 공동행위에 대하여 20%

(라) 추가 조정

국내 농기계 시장의 현황을 감안한 감경 : 각 위반행위별로 50%

(마) 최종 부과과징금

1) 원고 엘에스 : 1,937,000,000원

2) 원고 엘에스엠트론 : 2,955,000,000원

(3) 한편, 피고는 원고들이 제2순위 조사협조자임을 이유로 2013. 6. 27. 전원회의 의결 제2013-121호로 원고들에게 부과한 과징금을 각각 1,527,000,000원과 2,223,000,000원으로 변경하고(이하 통칭하여 '이 사건 과징금납부명령'이라 한다), 원고 엘에스엠트론에 대한 검찰 고발을 면제하는 처분을 하였다. 원고들은 그 무렵 위 제2013-121호 의결서를 송달받았다.

[인정 근거] 다툼 없음, 갑 제1호증, 을 제201호증의 2의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소 중 이 사건 과징금납부명령의 취소를 구하는 부분의 적법 여부에 대한 판단

가. 피고의 본안 전 항변의 요지

피고는 원고들에게 과징금납부명령을 부과한 후 후행처분인 이 사건 과징금납부명령을 통하여 그 액수를 감경하였으므로 최초 과징금납부명령은 감액되어 변경된 금액만큼만 남아 있다. 그럼에도 원고들은 최초 과징금납부명령 중 후행처분으로 이미 소멸한 부분에 대해서까지 취소를 구하고 있다. 따라서 이 사건 소 중 감경되어 변경된 금액을 초과하는 과징금납부명령의 취소를 구하는 부분은 부적법하다.

나. 판단

피고가 본안 전 항변으로서 주장한 내용을 포함하여 이 사건 소 중 이 사건 과징금납부명령의 취소를 구하는 부분의 적법 여부에 대한 살펴본다.

(1) 피고가 부당한 공동행위를 행한 사업자로서 구 공정거래법(2013. 7. 16. 법률 제11937호로 개정되기 전의 것) 제22조의2에서 정한 자진신고자나 조사협조자에 대하여 과징금납부명령(이하 '선행처분'이라 한다)을 한 뒤, 공정거래법 시행령 제35조 제3항에 따라 다시 그 자진신고자 등에 대한 사건을 분리하여 자진신고 등을 이유로 과징금을 감면하는 처분(이하 '후행처분'이라 한다)을 하였다면, 후행처분은 자진신고 등을 이유로 한 감면까지 포함하여 그 처분의 상대방이 실제로 납부하여야 할 최종적인 과징금액을 결정하는 종국적 처분이다. 그리고 선행처분은 이러한 종국적 처분을 예정하고 있는 일종의 잠정적 처분으로서 후행처분이 있을 경우 선행처분은 후행처분에 흡수되어 소멸한다. 따라서 위와 같은 경우에 선행처분의 취소를 구하는 소는 이미 효력을 잃은 처분의 취소를 구하는 것으로서 부적법하다(대법원 2015. 2. 12. 선고 2013두987 판결 등 참조).

한편, 공정거래법 제54조 제1항에서는 "이 법에 의한 공정거래위원회의 처분에 대하여 불복의 소를 제기하고자 할 때에는 처분의 통지를 받은 날 또는 이의신청에 대한 재결서의 정본을 송달받은 날부터 30일 이내에 이를 제기하여야 한다."고 규정하고 있다. 따라서 사업자가 피고의 처분을 통지 받은 날부터 30일이 경과하여 그 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였다면, 이는 불변기간인 제소기간을 준수하지 못한 소로서 부적법하다. 이러한 법리는 소송이 계속되는 중 사업자인 원고가 소를 변경한 경우에도 그대로 적용된다.

(2) 이 사건의 경우 앞서 인정한 것처럼, 피고는 2013. 6. 27. 전원회의 의결 제2013-120호로 원고 엘에스에 1,937,000,000원의, 원고 엘에스엠트론에 2,955,000,000원의 과징금납부명령을 하였다가 원고들에 대한 사건을 분리한 후 전원회의 의결 제2013-121호로 원고들이 제2순위 조사협조자에 해당한다는 이유로 당초 정한 과징금을 원고 엘에스의 경우 1,527,000,000원으로, 원고 엘에스엠트론의 경우 2,223,000,000원으로 감액하는 이 사건 과징금납부명령을 하였다. 따라서 피고가 원고들에게 전원회의 의결 제2013-120호로 한 최초의 과징금납부명령은 이 사건 과징금납부명령에 흡수되어 소멸하였다.

그런데 기록에 의하면, ① 원고들이 2013. 7. 29. 이 법원에 제출한 소장의 청구취지 제1항에는 "피고가 2013. 6. 27.자 전원회의 의결 제2013-120호로 원고들에 대하여 한 별지 목록 기재 제1항 시정명령 및 제5항 과징금부과처분을 각 취소한다."고 적혀 있고, 위 제2013-120호 의결서가 서증(갑 제1호증)으로서 소장과 함께 제출된 사실, ② 원고들은 이 사건 소송이 계속되는 중에 피고로부터 자진신고자 등으로서 과징금을 감경 받은 사실이 있다고 주장하거나 과징금 감경이 이루어진 2013. 6. 27.자 전원회의 제2013-121호 의결을 언급한 사실이 없고, 그 의결서를 서증으로 제출하지도 않은 사실, ③ 오히려 피고가 신고가격 공동행위의 존부를 다투는 원고들의 주장에 반박하기 위하여 2014. 8. 27. 이 법원에 '원고들이 조사 과정에서 피고에게 자진신고를 하고 관련 자료를 제출한 사실이 있다.'는 내용이 담긴 준비서면과 함께 원고들의 감면신청서를 서증(을 제191호증)으로 제출한 사실, ④ 나아가 피고는 2015. 1. 12. 위 제2013-121호 의결서를 서증(을 제201호증의 2)으로 제출한 후 2015. 1. 15. 변론재개를 신청하면서 앞서 본 본안전 항변을 한 사실 및 ⑤ 원고들의 대리인은 2015. 4. 29. 열린 이 법원의 제8차 변론기일에서 비로소 '이 사건 소 중 과징금납부명령의 취소를 구하는 부분의 청구취지를 피고가 위 제2013-121호 전원회의 의결로 원고들에게 한 과징금납부명령의 취소를 구하는 것으로 정정한다.'고 진술한 사실을 알 수 있다.

이와 같은 이 사건 소장에 적힌 내용이나 소송의 구체적인 경과 등에 비추어 볼 때, 원고들이 2013. 7. 29. 이 법원에 제출한 소장을 통하여 취소를 구한 심판대상은 피고가 2013. 6. 27. 전원회의 의결 제2013-120호로 원고들에게 한 별지 기재 제1~4항 시정명령 중 제1항 부분과 제5항 과징금납부명령이었음이 분명하고, 오기 등으로 인하여 소장에서 심판을 구한 대상이 불분명한 경우에 해당한다고 볼 수 없다. 따라서 비록 원고들의 대리인이 2015. 4. 29. 열린 이 법원의 제8차 변론기일에서 이 사건 소 중 과징금납부명령의 취소를 구하는 부분의 청구취지를 정정한다고 진술하였으나, 이는 청구취지의 정정이 아니라 청구취지의 변경에 해당한다고 봄이 옳다. 그런데 원고들이 위 제2013-121호 의결서를 송달받은 날부터 공정거래법 제54조 제1항에서 정한 제소기간인 30일이 지나서 청구취지를 변경하였음은 역수상 명백하므로, 결국 이 사건 소 중 이 사건 과징금납부명령의 취소를 구하는 부적법하다.

다. 가정적 판단

설령 견해를 달리하더라도, 아래와 같은 이유로 이 사건 과징금납부명령에 취소사유에 해당하는 하자가 있다는 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

(1) 원고들 주장의 요지

(가) 관련매출액 산정의 하자

1) 이 사건 농기계 제조사들은 이 사건 농기계 중 가격 인상이 이루어지는 제품에 국한하여 농림부에 가격을 신고하였고, 피고 주장과 같은 신고가격 공동행위가 있었더라도 그 합의의 대상은 이 사건 농기계 제조사들 사이에 경쟁 관계에 있으면서 신고가격 인상이 이루어진 제품에 국한된다. 따라서 이 사건 농기계 중 ① 신고가격을 인상하지 않은 제품, ② 이 사건 농기계 제조사들 사이에 경쟁관계에 있지 않는 독점생산 제품, ③ 신고가격 공동행위가 있기 전에 이미 책정된 기준가격이 그대로 유지되다가 단종된 제품 등의 매출액은 모두 관련매출액에서 제외되어야 한다. 나아가 농림부의 행정지도에 따라 가격 합의가 있었던 제품의 매출액 역시 관련매출액에서 제외되어야 한다.

2) 원고 엘에스엠트론이 임대사업 입찰 공동행위를 한 것은 사실이나 2010년의 경우 합의를 깨고 농협이 실시한 55마력급 및 85마력급 트랙터의 입찰에 참여한 결과 이를 수주하게 되었다. 이는 경쟁입찰을 무산시키고자 한 임대사업 입찰 공동행위에서 예정된 결과와는 전적으로 상반되고, 임대사업 입찰 공동행위와 원고 엘에스엠트론의 수주 사이에는 인과관계가 존재하지 않는다. 따라서 원고 엘에스엠트론이 합의와 달리 입찰에 참가하여 수주한 제품의 매출액은 관련매출액에서 제외되어야 한다.

(나) 부과기준율 결정의 하자

장려금률 공동행위와 임대사업 입찰 공동행위는 모두 수요 독점적 지위에 있는 농협에 대항하여 이루어진 것으로서 사실관계가 유사하다. 그럼에도 피고는 양 행위의 중대성을 각각 '중대성이 약한 위반행위'와 '매우 중대한 위반행위'로 현저히 다르게 보았으므로 형평에 반한다.

(다) 그 밖의 하자

1) 원고들은 장려금률 공동행위의 내용 그대로 장려금률을 결정하지 않았다. 그럼에도 피고는 합의의 내용을 그대로 실행한 다른 사업자들과 원고들에 대하여 동일한 감경률을 적용하였다. 또 피고의 '과징금부과 세부기준 등에 관한 고시'(이하 '과징금 고시'라 한다)에서는 사업자들 사이에 공동행위의 합의를 하고 실행을 하지 않은 경우 기본 과징금을 필요적으로 감경하도록 규정하고 있다. 따라서 자기구속의 법리 등에 비추어 볼 때, 피고로서는 장려금률 공동행위로 인하여 원고들에 부과되는 기본 과징금을 합의 미실행을 이유로 감경하였어야 한다.

2) 원고 엘에스엠트론은 임대사업 입찰 공동행위를 한 사실은 있으나 농협이 실시한 일부 입찰에 합의를 깨고 참여함으로써 합의를 실행하지 않았다. 따라서 피고로서는 과징금 고시에 따라 임대사업 입찰 공동행위로 인하여 원고 엘에스엠트론에 부과되는 기본 과징금을 합의 미실행을 이유로 감경하였어야 한다.

3) 원고 엘에스엠트론이 위 2)항 기재와 같이 합의와 달리 일부 입찰에 참여함으로써 농협은 당초 예정가격보다 낮은 가격으로 원고 엘에스엠트론과 수의계약을 체결하게 되었다. 결국 원고 엘에스엠트론의 행위는 경쟁 촉진적인 결과를 야기한 것으로서 장려하여야 한다. 그럼에도 불구하고 피고는 합의를 파기한 원고 엘에스엠트론에 대하여만 과징금을 부과하고, 합의를 그대로 실행한 사업자에 대하여는 과징금을 부과하지 않았으므로 형평에 반한다.

(2) 판단

(가) 피고는 공정거래법 위반행위에 대하여 과징금을 부과할 것인지 여부와 과징금을 부과할 경우에 공정거래법령이 정하고 있는 일정한 범위 안에서 과징금의 액수를 구체적으로 얼마로 정할 것인지에 관하여 재량을 가진다. 다만 피고가 이러한 재량을 행사하면서 과징금 부과의 기초가 되는 사실을 잘못 판단하였거나 비례·평등의 원칙에 위배되는 등의 사유가 있다면 이는 재량권의 일탈·남용에 해당하여 위법하다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조), 한편, 행정청이 재량행위를 함에 있어서 자신에게 부여된 재량권을 일탈·남용하였다는 점에 대하여는 이를 주장하는 측에서 증명책임을 부담한다.

(나) 아래와 같은 이유로 이 사건 과징금납부명령에 관련 법령을 위반하거나 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다고 볼 수 없다.

1) 관련매출액 산정의 하자 여부에 대하여

가) 관련매출액은 공정거래법을 위반한 사업자가 위반 기간 동안 일정한 거래분야에서 판매한 관련 상품이나 용역의 매출액을 의미한다. 이때 관련 상품이나 용역은 위반행위로 직접 또는 간접적으로 영향을 받은 상품이나 용역의 종류와 성질, 거래지역, 거래상대방, 거래단계 등을 고려하여 행위유형별로 개별적·구체적으로 판단하여야 한다.

나) 그런데 앞서 인정한 사실과 을 제26호증의 기재에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 피고의 이 사건 관련매출액 산정은 그 객관성과 합리성을 충분히 인정할 수 있다.

① 신고가격 공동행위의 관련매출액에 대하여

㉮ 이 사건 농기계 제조사들은 단순히 이 사건 농기계 중 신고가격이 인상되는 제품의 인상률을 합의하는 데 그친 것이 아니라 이 사건 농기계의 기종별, 모델별로 신고가격을 인상할 것인지 여부에 대하여도 합의하였다. 즉 신고가격이 인상되지 않았다는 이유만으로 그 제품이 이 사건 농기계 제조사들의 합의 대상에서 제외되었다고 볼 수는 없다.

설령 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격의 인상 여부를 결정하는 과정에서 명시적인 합의를 하지 않은 제품이 일부 존재한다거나, 특정 업체가 단독으로 제조하는 제품의 경우 합의 대상에 포함되지 않았다고 하더라도, 제품별 주된 차이는 마력에 불과하고, 트랙터, 이앙기 또는 콤바인이라는 동질성에는 변동이 없는 점, 특정 업체의 단독 제조는 독점적인 기술력이나 생산 능력에서 비롯된 것이 아니라 '다품종 소량생산'이라는 농기계 제조업의 특성에서 비롯된 것으로 보이는 점 등을 고려할 때, 동일군에 해당하는 제품 중 일부 모델의 가격 변동은 다른 모델의 가격에도 영향을 미칠 수밖에 없다. 따라서 신고가격 인상 여부나 단독 제조 여부를 구분하지 않고 신고가격 공동행위의 관련매출액을 산정한 피고의 조치가 불합리하다고 판단되지 않는다.

㉯ 앞서 본 것과 같은 이유로 이 사건 농기계 중 신규 제품의 경우에도 이미 존재하는 동일군에 속하는 다른 모델 가격의 영향을 받을 수밖에 없다. 실제로 이 사건 농기계 제조사들은 신규 제품을 출시하는 경우 그 가격을 유사한 구 모델의 가격보다 약간 더 높게 책정해왔던 것으로 보인다. 따라서 이 사건 농기계 중 신규 제품 역시 신고가격 공동행위의 간접적인 영향을 받는 상품에 해당한다.

㉰ 피고는 신고가격 공동행위가 있었던 기간 중 매출이 이루어진 이 사건 농기계를 신고가격 공동행위의 영향을 받은 상품으로 보고 관련매출액을 산정하였고, 앞서 본 것처럼 동일군에 해당하는 제품 중 일부 모델의 가격 변동은 다른 모델의 가격에도 영향을 미친다. 따라서 원고들의 주장과 같이 신고가격 공동행위 기간 이전의 기준가격이 그대로 유지되다가 단종된 제품이 있었다고 하더라도, 그 매출액을 관련매출액에 포함시키는 것이 위법하다거나 불합리하다고 판단되지 않는다.

㉱ 농림부가 이 사건 농기계 중 주문자위탁생산(Original Equipment Manufacturing, 이하 'OEM'이라 한다) 방식으로 생산된 동일 모델의 농기계에 대하여 이 사건 농기계 제조사들로 하여금 동일 가격을 신고하도록 행정지도를 한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 뒤에서 자세하게 판단하는 것처럼 이를 이유로 한 신고가격 공동행위는 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당하지 않는다. 따라서 위 제품들의 매출액 역시 신고가격 공동행위의 관련매출액에 포함된다.

② 임대사업 입찰 공동행위의 관련매출액에 대하여

이 법원의 농협에 대한 사실조회결과 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 엘에스엠트론이 농협의 2010년 임대사업용 농기계 입찰에 불참하기로 한 합의와 달리 55마력급 트랙터와 85마력급 트랙터의 입찰에 응하였으나 단독 입찰을 이유로 2차례에 걸쳐 진행된 입찰이 모두 무산된 사실 및 이에 농협은 입찰 당시 예정 하였던 가격보다 10만 원 낮은 가격으로 위 55마력급 및 85마력급 트랙터에 관하여 원고 엘에스엠트론과 수의계약을 체결한 사실이 인정되기는 한다.

그러나 위 55마력급 및 85마력급 트랙터는 원고 엘에스엠트론의 단독 제조 제품에 해당하지 않는다. 또 농협이 위 55마력급 및 85마력급 트랙터에 관하여 원고 엘에스엠트론과 수의계약을 체결하게 된 주된 이유는 원고 엘에스엠트론의 경쟁사인 국제종합기계, 동양물산기업, 대동공업이 합의를 실행하여 농협이 실시한 입찰이나 수의계약에 일체 응하지 않았기 때문이라고 보일 뿐이고, 원고 엘에스엠트론이 기술력 등에 있어서 경쟁사보다 월등하게 앞서 있는 등 수의계약 절차가 진행될 경우 당연히 그 상대방이 될 수밖에 없었기 때문이라고 볼 만한 사정이 발견되지 않는다. 이러한 사정들을 고려할 때, 원고 엘에스엠트론의 수의계약 체결은 임대사업 입찰 공동행위에 편승한 결과로서 원고 엘에스엠트론의 주장과 같이 임대사업 입찰 공동행위와 아무런 인과관계가 없다고 판단되지 않는다.

이와 같이 원고 엘에스엠트론이 국제종합기계, 동양물산기업, 대동공업의 합의 실행을 이용하여 농협과 위 55마력급 및 85마력급 트랙터에 관한 수의계약을 체결할 수 있었다고 보는 이상 위 수의계약에 따른 매출액을 임대사업 입찰 공동행위의 관련매출액에 포함시킨 피고의 조치는 정당하다.

2) 부과기준을 결정의 하자 여부에 대하여

앞서 인정한 사실과 채택한 증거에 의하면, 이 사건 4개 농기계 제조사들은 농협이 이 사건 4개 농기계 제조사들과 수의계약 방식에 의한 계약을 체결하기 어렵게 되어 경쟁입찰을 실시하자 이를 무산시켜 자신들이 원하는 물량을 자신들이 원하는 단가에 공급하기 위한 의도에서 임대사업 입찰 공동행위를 한 것으로서 위반행위의 구체적 경위나 경쟁 제한적 효과의 정도 등에 있어서 장려금률 공동행위보다 훨씬 더 중대한 위반행위에 해당한다고 판단된다. 따라서 피고가 양자의 부과기준율을 달리 정한 것이 형평의 원칙에 반한다고 볼 수는 없다.

3) 기타 하자 여부에 대하여

앞서 인정한 사실과 채택한 증거 및 을 제194호증의 3의 기재를 통하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 제출된 증거만으로는 이 사건 과징금납부명령에 원고의 이 부분 주장과 같은 하자가 있다고 볼 수 없다.

가) 이 사건 농기계 제조사들이 장려금률 공동행위를 지속한 기간 동안 농협에 지급한 기본장려금, 추가 장려금 및 유통마진이 공급가격에서 차지하는 비율의 변동 내역, 원고들이 피고에 장려금률 공동행위 사실을 인정하면서 제출한 자료의 내용 등에 비추어 볼 때, 원고들은 장려금률 공동행위에서 정한 합의를 실행하였다고 판단된다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고들의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

나) 앞서 판단한 것처럼, 원고 엘에스엠트론은 국제종합기계, 동양물산기업, 대동공업의 임대사업 입찰 공동행위 실행에 편승하여 농협과 수의계약을 체결할 수 있었으므로, 피고가 원고 엘에스엠트론에 대하여 합의 미실행을 이유로 임대사업 입찰 공동행위로 인한 기본 과징금을 감경하지 않은 조치가 위법하다거나 불합리하다고 볼 수 없다. 나아가 제출된 증거만으로는 피고가 원고 엘에스엠트론과 동일하거나 유사한 사유가 존재하는 사안에 대하여 기본 과징금을 감경하는 관행이 성립되어 있고, 이로 말미암아 자기구속력이 발생하였다고 인정하기에 부족하다.

다) 피고는 임대사업 입찰 공동행위와 관련하여 공동행위에 가담한 이 사건 4개 농기계 제조사들 모두에 대하여 과징금을 부과하였다. 다만 원고 엘에스엠트론이 농협과 수의계약을 체결한 부분의 경우 원고 엘에스엠트론은 그 계약금액 상당의 매출이 발생한 반면 국제종합기계, 동양물산기업, 대동공업은 합의를 그대로 실행하여 수주하지 못한 결과 공동행위의 영향을 받은 매출액이 발생하지 않았으므로 관련매출액 산정을 달리한 것에 불과하다. 피고의 이러한 조치는 정당하고, 이를 두고 원고 엘에스엠트론의 주장과 같이 형평에 반한다고 볼 수는 없다.

3. 원고들의 나머지 청구에 대한 판단

가. 원고들 주장의 요지

(1) 공정거래법 제19조 제1항 제1호 해당 여부

이 사건 농기계 제조사들이 신고가격과 관련하여 한 공동행위는 아래와 같은 이유로 공정거래법 제19조 제1항 제1호에서 금지하는 '가격을 결정·유지 또는 변경하는 행위'에 해당하지 않는다.

1) 이 사건 농기계의 가격은 농림부의 전적인 재량에 의하여 결정되었고, 이 사건 농기계 제조사들이 최초 신고한 가격대로 정해지지 않았다. 농림부의 행정지도는 단순히 추상적인 가격 지침을 제시하는 데 그친 것이 아니라 개별적, 구체적인 가격 통제를 하는 데 있었다.

2) 사업자마다 품목별로 신고가격에 대한 이해관계가 서로 다르고, 공급가격은 시장가격 이외에 유통마진, 판매장려금 등 다른 요소들에 의하여 영향을 받는다. 여기에다가 농림부의 엄격한 가격 통제까지 감안할 때, 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격 인상을 합의할 동기나 유인이 없다.

3) 가격 인상 신고가 이루어지지 않은 제품이 상당수에 이르고, 가격 인상이 신고된 제품들의 경우에도 각 사업자별로 인상 여부나 인상폭이 차이 나는 등 외형상 일치가 나타나지 않고 있다. 또 피고가 신고가격 공동행위의 대상에 포함되었다고 주장하는 제품 중 절반에 가까운 제품은 이 사건 농기계 제조사들이 경쟁 관계에 있지도 않다. 따라서 이 사건 농기계 전체에 대하여 피고가 주장하는 기간 내내 신고가격 공동행위가 있었다고 볼 수 없다.

(2) 부당성 인정 여부

신고가격 공동행위는 농림부의 강력한 행정지도에 따른 것이고, 소비자인 농업인에게 이익이 되므로 소비자 후생 증대 효과가 명백하다. 따라서 그 부당성을 인정할 수 없다.

나. 판단

(1) 공정거래법 제19조 제1항 제1호 해당 여부에 대하여

(가) 공정거래법 제19조 제1항 제1호가 금지하는 가격에 관한 합의에서 '가격'은 당해 상품이나 용역의 특성, 거래 내용 및 방식 등에 비추어 거래 상대방이 상품 또는 용역의 대가로 지급하는 일체의 것을 의미한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조). 이때 가격에 관한 합의는 최종적인 거래가격 자체를 결정·유지 또는 변경하는 행위에 국한되는 것이 아니라 그러한 가격의 결정·유지 또는 변경에 직·간접적으로 영향을 미칠 수 있는 행위 역시 가격에 관한 합의에 해당한다.

(나) 그런데 앞서 인정한 사실과 을 제1, 25~27, 29, 30, 33~37, 39, 41, 42, 44, 46, 48, 50, 54, 56~60, 63, 64, 66~68, 71, 73, 77, 78, 82, 85, 86, 88, 89, 181, 186~190, 192~195, 197~200호증(가지번호가 있는 서증은 가지번호를 포함한다)의 각 기재와 을 제183호증의 일부 기재 및 증인 A의 일부 증언에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 농기계 제조사들은 공정거래법 제19조 제1항 제1호가 금지하는 가격에 관한 합의를 하였다고 판단된다. 이에 반하는 듯한 을 제183호증의 일부 기재와 증인 A의 일부 증언은 신빙성이 인정되는 다른 증거와 배치되거나 일관성이 부족하여 믿을 수 없다. 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

1) 이 사건 농기계 제조사들이 신고가격을 제출하더라도 가격신고제도가 시행된 2010. 12. 31.까지는 농림부 승인을 받지 못하여 당초 의도한 것보다 소폭으로 가격이 인상되거나 심지어 가격이 동결되는 경우도 있었던 사실이 인정되기는 한다. 그러나 가격신고 공동행위에 관여한 관련자들의 진술 등을 종합할 때, 이 사건 농기계 제조사들은 대부분의 제품에 있어서 물가상승률을 감안하여 정해지는 농림부의 가격 지침을 벗어나지 않는 범위 안에서 자율적으로 가격을 결정할 수 있었다고 판단된다. 제출된 증거만으로는 이 사건 농기계 제조사들이 이 사건 농기계의 가격을 결정, 유지 또는 변경할 권한 자체가 없었다고 인정하기 어렵다.

2) 가격신고 공동행위에 관여한 관련자들의 진술, 이 사건 농기계 제조사들의 각종 내부 문서 내용 등을 종합할 때, 이 사건 농기계 제조사들은 피고의 주장과 같이 영업담당 임원 회의, 영업부장 회의, 실무자 회의, 이메일 등 다양한 방법을 통하여 이 사건 농기계의 기종별, 모델별 신고가격 인상안 등 시장에서의 정상적인 정보수집 활동을 통하여 수집하기 어려운 신고가격에 관한 세부 정보를 공유하고, 나아가 신고가격 인상 여부 및 인상률에 관하여 합의함으로써 신고가격 공동행위를 한 사실을 충분히 인정할 수 있다.

비록 이 사건 농기계 제조사들 사이에 이 사건 농기계의 기종별, 모델별 신고가격 인상률이나 인상 시기가 완전하게 일치하지 않는 것은 사실이나, 이 사건 농기계의 기준가격 변동 추이, '다품종 소량생산'이라는 농기계 제조업의 특성 등을 고려할 때, 신고가격 공동행위의 존재를 부정할 정도로 뚜렷한 외형상 불일치가 나타났다고 보이지 않는다. 나아가 설령 이 사건 농기계 제조사들 중 일부가 합의와 다른 가격을 신고하는 등 합의를 실행하지 않았다고 하더라도, 앞서 본 것처럼 합의의 존재 자체가 인정되는 이상 그 실행 여부는 신고가격 공동행위의 성립에 영향을 주지 않는다.

다음으로 농기계 조합의 직원인 A는 2014. 1. 17. 이 법원에 증인으로 출석하여 '2008. 6. 3. 농기계 조합의 사무실에서 열린 실무자 회의에 자신도 참석하였는데, 당시 업체별로 구체적인 가격 인상 대상이나 인상률이 공유되었다. 2008. 12. 2. 열린 농기계업체 임원 모임에 자신도 참석하였는데, 당시 2009년도 가격 인상 범위에 관하여 합의하면서 2008. 12, 4. 조합사무실에서 각사 실무진이 회동하여 가격인상안을 작성하기로 하였다.'고 증언하였다. 여기에다가 이 사건 농기계 제조사들은 농기계 조합의 주요 조합원으로서 이 사건 농기계 제조사들과 농기계 조합의 이해관계가 대체로 일치하는 점을 더하여 볼 때, 일부 신고가격 공동행위가 농기계 조합의 사무실에서 농기계 조합의 직원이 참석한 상태에서 이루어졌다는 사실이 이례적이라고 보기는 어렵다.

3) 이 사건 농기계 제조사들이 신고한 가격은 이 사건 농기계의 기준가격을 결정하는 전제가 되는 것이고, 기준가격은 대리점 판매가격과 농협 판매가격 산정의 기준이 된다. 또 2001년경 국제종합기계와 농협이 전략적 제휴를 하면서 농기계 제조사들 사이의 공조체제가 붕괴되고 가격 할인 등 경쟁이 심화됨에 따라 이 사건 농기계 제조사들로서는 2002년경부터 가격 경쟁을 회피하기 위한 조치를 취할 필요가 있었던 것으로 보인다. 여기에다가 농기계의 경우 가격 변화에 대한 수요탄력성이 낮고, 신규 사업자의 농기계 시장 진입이 상대적으로 어려운 점을 더하여 볼 때, 신고가격 공동행위의 동기나 유인 역시 충분히 인정할 수 있다.

4) 설령 이 사건 농기계 중 이 사건 농기계 제조사들 사이에 경쟁 관계에 있지 않는 제품 등 일부 제품이 가격 합의의 직접적인 대상이 되지 않았다고 하더라도, 나머지 제품에 대한 가격 합의가 인정되는 이상, 앞서 본 사정은 시정명령의 적법성 판단에 아무런 영향을 주지 않는다.

(나) 부당성의 인정 여부에 대하여

1) 공동행위의 부당성은 당해 공동행위에 의하여 발생될 수 있는 경쟁 제한적인 결과와 아울러 당해 공동행위가 경제 전반의 효율성에 미치는 영향을 비롯한 구체적 효과 등을 종합적으로 고려하여 그 인정 여부를 판단하여야 한다(대법원 2013. 11. 28. 선고 2012두17773 판결 등 참조). 그런데 사업자들이 공동으로 가격을 결정하거나 변경하는 행위는 그 범위 안에서 가격 경쟁을 감소시킴으로써 그들의 의사에 따라 어느 정도 자유로이 가격의 결정에 영향을 미치거나 미칠 우려가 있는 상태를 초래하게 된다. 따라서 그와 같은 사업자들의 공동행위는 특별한 사정이 없는 한 부당하다고 볼 수밖에 없다(대법원 2009. 3. 26. 선고 2008두21058 판결 참조).

한편, 공정거래법 제58조는 "이 법의 규정은 사업자 또는 사업자단체가 다른 법률 또는 그 법률에 의한 명령에 따라 행하는 정당한 행위에 대하여는 이를 적용하지 아니한다."고 규정하고 있다. 여기서 말하는 정당한 행위라 함은 당해 사업의 특수성으로 경쟁 제한이 합리적이라고 인정되는 사업 또는 인가제 등에 의하여 사업자의 독점적 지위가 보장되는 반면, 공공성의 관점에서 고도의 공적규제가 필요한 사업 등에 있어 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률 또는 그 법률에 의한 명령의 범위 안에서 행하는 필요·최소한의 행위를 말한다(대법원 2011. 5. 26. 선고 2008두20376 판결 등 참조).

2) 그런데 앞서 인정한 사실과 채택한 증거 및 관련 법령에 의하여 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 신고가격 공동행위의 부당성을 충분히 인정할 수 있다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

가) 이 사건 농기계 제조사들은 시장에서 통상적으로 용인될 수 있는 수준의 정보 교환이나 수집을 넘어 가격의 인상 여부나 인상률과 같이 이 사건 농기계의 기종별, 모델별 기준가격 결정에 직접적인 영향을 주는 정보를 장기간 동안 반복적으로 공유하고, 나아가 신고가격에 관한 합의에 이르렀다. 또 농기계는 가격 변화에 대한 수요탄력성이 낮고, 소비자들이 기존 브랜드를 선호하는 경향이 강하여 신규 사업자가 국내 농기계 시장에 진입하는 것이 쉽지 않다. 여기에다가 이 사건 농기계 제조사들의 시장 점유율을 더하여 볼 때, 이 사건 농기계 제조사들은 신고가격 공동행위를 통하여 이 사건 농기계에 관한 상호간의 가격 경쟁을 감소시키는 등 경쟁 제한적 결과를 얻을 수 있었다고 판단된다.

나) 소비자들이 이 사건 농기계를 보다 저렴한 가격으로 구입하는 혜택을 누리게 된 것은 가격신고제도와 같은 정부 정책에서 비롯된 것이지 신고가격 공동행위를 통하여 비로소 달성된 것이 아니다. 그 밖에 제출된 증거만으로는 신고가격 공동행위를 통하여 경제적 효율성이 증대되는 등 그 부당성을 부정할 만한 특별한 사정이 발견되지 않는다.

다) '농업기계화 촉진법'은 농업기계의 개발과 보급을 촉진하고 효율적이고 안전한 이용 등을 도모함으로써 농업의 생산성 향상과 경영 개선에 이바지함을 목적으로 하는 법률로서 그 제3조나 제13조에서 국가나 지방자치단체에 농업기계화사업을 촉진하는 데에 필요한 시책을 마련할 의무를 부과하거나 농림부장관으로 하여금 농업기계화사업을 추진하기 위하여 설립된 법인 등에 농업기계화사업의 일부를 위탁할 수 있도록 규정하고 있을 뿐이고 자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있다고 볼 만한 근거 규정을 찾을 수 없다. 나아가 농림부가 2007. 7. 1. 제정한 '농업기계화사업 위탁업무 처리규정'이나 2009년 1월 제정한 '2009년도 농업기계화업무처리기준' 등에서는 2010. 12, 31.까지 시행된 가격신고제도와 관련하여 농기계 가격의 인상률 상한 설정이나 기준가격의 승인에 관하여 필요한 사항을 규정하는 데 그치고 있다.

이러한 관련 법령 등의 내용과 취지에 비추어 보면, 비록 가격신고제도가 시행될 당시에는 이 사건 농기계 제조사들이 농림부의 가격 지침의 범위 안에서 농림부에 농기계 가격을 신고한 후 농림부의 승인을 받아야 하였으나, 그것은 농기계 제조사들 사이의 가격 경쟁 자체를 배제하는 것이 아니고 농림부가 정한 가격 지침의 범위 안에서 가격 경쟁을 예정하고 있는 것이라고 봄이 옳다. 그런데 이 사건 농기계 제조사들은 단순히 농림부의 가격 지침을 준수하는 데 그친 것이 아니라 이 사건 농기계의 기종별, 모델별 가격 인상 여부나 인상률에 대하여 합의하였다. 따라서 이를 두고 '자유경쟁의 예외를 구체적으로 인정하고 있는 법률의 범위 내에서 행하는 필요·최소한의 행위'에 해당한다고 볼 수는 없다.

라) 한편, 행정지도는 행정기관이 그 소관 사무의 범위에서 일정한 행정목적을 실현하기 위하여 특정인에게 일정한 행위를 하거나 하지 않도록 지도, 권고, 조언 등을 하는 행정작용을 말하는 것으로서(행정절차법 제2조 제3호), 설령 행정지도가 부당한 공동행위의 원인이 되었다고 하더라도 그 부당한 공동행위가 공정거래법 제58조의 요건을 충족한다는 특별한 사정이 없는 한, 부당한 공동행위의 위법성이 부정되지 않는다.

그런데 먼저 을 제181호증의 기재에 의하면, 농림부가 농업인 등의 민원을 사전에 예방하기 위해서 농기계 제조사들로 하여금 OEM 방식으로 생산한 동일 모델 농기계의 경우 동일 가격을 신고하도록 하고 가격이 다를 경우 농기계 조합을 통하여 이를 조정한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 앞서 본 것처럼, 농림부가 자유경쟁의 예외로서 농기계 제조사들에 특정 농기계에 대하여 단일한 가격을 신고하도록 지도, 권고, 조언 등을 할 법률상의 근거가 전혀 없고, 원고들이 이를 기화로 다른 사업자들과 동일 모델 농기계의 가격에 관하여 별도의 합의에 나아간 이상6) 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당한다고 볼 수 없다.

다음으로 이 사건 농기계 중 OEM 방식으로 생산된 동일 모델 농기계를 제외한 나머지 농기계(이하 '비동일 모델 농기계'라 한다)의 경우 농림부가 2010. 12. 31.까지 비동일 모델 농기계의 가격 지침을 정하고 신고가격을 승인하는 등 가격 설정 과정에 관여한 사실이 인정되기는 한다. 그러나 나아가 농림부가 비동일 모델 농기계에 대하여도 이 사건 농기계 제조사들로 하여금 기종별로 가격의 인상 여부나 인상률을 합의하도록 행정지도를 하였다고 인정할 만한 객관적인 증거는 없다. 그런데 앞서 본 것처럼, 이 사건 농기계 제조사들은 농림부의 가격 지침을 준수하는 데서 나아가 비동일 모델 농기계의 신고가격에 대해서까지 합의하였다. 따라서 비동일 모델 농기계에 관한 신고가격 공동행위 역시 공정거래법 제58조에서 정한 '정당한 행위'에 해당한다고 볼 수 없다.

4. 결론

이 사건 소 중 이 사건 과징금납부명령의 취소를 구하는 부분은 부적법하므로 이를 각 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 각 기각한다.

판사

재판장 판사 김광태

판사 손철우

판사 윤정근

주석

1) 명칭이 농수산부, 농림수산부, 농림수산식품부 등으로 여러 차례 변경되었고 현재 명칭은 농림축산식품부이나, 이하 편의상 명칭 변경 전후를 구분하지 않고 '농림부'라고만 적는다.

2) 농기계공업의 건전한 발전과 조합원의 복리 증진을 위하여 설립된 조합으로서 농림부로부터 구매자금 지원 대상 농기계의 선정 업무, 기준가격 신고 및 변동에 관한 가격 통보 업무, 구매자금 지원 대상 농기계의 지원기준금액 및 지원한도 산정 업무 등을 위탁받았다.

3) 다만 원고 엘에스의 이 부분 공동행위 기간은 2002. 11. 27.~2008. 7. 1.이고, 원고 엘에스엠트론의 이 부분 공동행위 기간은 2008. 7. 2.~2011. 9. 6.이다.

4) 다만 원고 엘에스의 이 부분 공동행위 기간은 2003. 12. 5. ~ 2008. 7. 1.이고, 원고 엘에스엠트론의 이 부분 공동행위 기간은 2008. 7. 2.~2011. 3. 22.이다.

5) 다만 원고 엘에스엠트론은 2010. 4. 12.부터 이 부분 공동행위에 가담하였다.

6) 2006. 12. 27. 제정된 피고의 예규인 '행정지도가 개입된 부당한 공동행위에 대한 심사지침'에서도 사업자들이 행정지도를 기화로 공정거래법 제19조 제1항 각 호의 1에 해당하는 사항에 관하여 별도의 합의를 한 경우 부당한 공동행위에 해당한다고 규정하고 있다.