백양터널 유한회사 (소송대리인 법무법인(유한) 율촌 외 1인)

부산광역시 (소송대리인 법무법인 지평 담당변호사 박성철 외 2인)

2016. 9. 9.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고는 원고에게 14,447,440,561원 및 그 중 1,894,055,300원에 대하여는 2015. 12. 1. 부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5.77%의, 1,320,738,500원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 5.46%의, 1,958,225,600원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 4.44%의, 2,672,695,300원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 4.86%의, 2,625,448,500원에 대하여는 2015. 12. 1.부터 이 사건 소장 부본 송달일까지 연 3.90%의, 2,725,251,100원에 대하여는 2016. 5. 1.부터 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경 신청서 송달일까지 연 3.46%의 각 비율에 의한 금원을, 각 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율에 의한 금원을 지급하라.

1. 기초사실

가. 피고는 민간자본을 유치하여 부산 부산진구 당감동 산21부터 부산 사상구 모라3동 산34-1까지 백양터널을 축조하기로 계획하고, 1999. 12. 20. 사회간접자본시설에 대한 민간투자법(2005. 1. 27. ‘사회기반시설에 대한 민간투자법’으로 법률명이 변경됨, 이하 ‘민간투자법’이라 한다)에 따라 사업시행자인 주식회사 대우와 사이에 백양터널 민간투자사업(이하 이 사건 사업‘이라 한다) 실시협약을 체결하였는데, 그 주요 내용은 다음과 같다.

나. 주식회사 대우의 채권단은 기업개선계획의 일환으로 2000. 10. 2. 이 사건 사업의 사업시행자 지위 및 관리운영권을 양수하기 위하여 원고를 설립하였고, 원고는 주식회사 대우로부터 백양터널의 관리운영권을 양수하여 2000. 9. 15. 피고로부터 승인을 받았다.

다. 원고는 2007. 11. 19. 피고와 사이에, 위 실시협약의 제25조를 아래와 같이 변경하는 제1차 변경협약을 체결하였다.

라. 원고는 2009. 11. 14. 피고와 사이에, 위 실시협약의 제22조를 아래와 같이 변경하는 제2차 변경협약(이하 위와 같이 변경된 내용의 기존 실시협약을 ‘협약’이라 한다)을 체결하였다.

마. 원고는 피고에게 협약 제11조, 제23조에 의하여 2010년도부터 2015년도까지의 통행료 미인상분에 대한 재정지원금을 아래 표 ‘신청금액’란 기재와 같이 신청하였고, 이에 대하여 피고는 원고에게 ‘법인세율 인하효과 반영을 위하여 통행료 조정을 협의하고자 하였으나 협의가 이루어지지 않아 이 사건 협약 제23조 제4항에 따라 회계사를 지정하여 적정통행료를 산정하였다’면서 아래 표 ‘지급금액’란 기재와 같이 재정지원금을 지급하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 8호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장 요지

가. 아래와 같은 사정에 비추어 법인세율이 인하되었다는 사정은 협약 제25조 제2항에 따른 통행료 조정사유에 해당되지 않는다.

1) 장기간의 관리운영기간을 전제로 하는 민간투자사업의 특성상 미리 예측하여 반영한 운영비용과 운영수익 등이 실제 결과와 달라진다 하더라도 사업시행조건을 변경하거나 변경된 손익을 정산하지 않는 것이 원칙이고, 특히 법인세율 인하의 취지상 이에 따른 비용절감의 혜택은 해당 기업에게 귀속시키는 것이 타당하다는 점에서 협약 제25조 제2항의 ‘관계법령 등’에 법인세법이 포함된다거나 ‘관계법령 등의 변경’에 법인세율을 인하하는 내용의 법인세법 개정이 포함된다고 볼 수 없다.

2) 이 사건 사업의 주체는 사업시행자인 원고라는 점에서 이 사건 사업의 원활한 추진이 어렵거나 불가능할 정도로 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우란 이 사건 사업의 수익성이 중대하게 ‘악화’되는 경우를 의미하는 것으로 해석함이 타당하다.

3) 법인세율이 인하되었다는 사정만으로 반드시 이 사건 사업의 수익성에 ‘중대한 영향’이 있다고 단정할 수 없다.

4) 피고의 주장은 법인세법 변경에 따른 법인세율 인하 그 자체에 따라 발생하는 재정적 부담 등으로 이 사건 사업을 원활히 추진할 수 없다는 것이 아니라 ‘법인세율 인하 효과를 반영하여 통행료를 조정하지 않는다면’ 보조금을 추가로 더 지급하여야 할 의무를 부담하게 된다는 점에서 이 사건 사업을 원활하게 추진하기 어렵다는 취지인바 그 주장 자체로 이 사건 실시협약 제25조 제2항에 따른 통행료 조정사유에 해당되지 않는다.

나. 설령 법인세율 인하가 통행료 조정사유에 해당한다고 하더라도 협약 제23조 제4항에 따라 회계사 지정 및 조정기준에 대한 당사자간의 합의를 거쳐 지정된 회계사로 하여금 조정통행료를 산정하게 하여야 함에도 불구하고 피고는 이러한 절차를 거치지 않고 임의로 회계사를 지정하여 일방적으로 통행료를 조정하였다.

다. 따라서 이와 같은 원고의 재정지원금 감액 결정은 협약에 반하므로, 협약 제11조 제3항 제2호에 따라 원고가 신청한 재정지원금에서 피고가 이미 지급한 재정지원금을 뺀 나머지 차액과 이에 대한 지연이자의 지급을 구한다.

3. 판단

가. 인정사실

1) 피고는 협약의 체결 과정에서 협약당사자 사이의 1차 협의 후 민간투자지원센터(PICKO)의 검토의견을 반영하여 2차 협의를 진행하였는데, 민간투자지원센터는 운영비용과 관련하여 ‘법인세를 포함하여 실시협약에서 확정하고 사후정산을 하지 않는 방식’을 제안하였으나 협약당사자들은 2차 협의에서 ‘운영비용을 불변가격으로 확정하되 법인세는 제외’하기로 합의를 하였고, 이 내용이 협약 제19조에 반영되었다.

2) 협약이 체결된 이후 법인세법의 개정에 따라 법인세율이 아래와 같이 변경되었다.

3) 피고는 2010. 3. 25. 원고에게 통행료 조정을 안건으로 한 협의를 요청하였고, 2010. 4. 13. 협의를 개시하여 1년여 동안 법인세율 인하효과 반영을 위한 통행료 조정에 관하여 협의를 하였음에도 원고와 합의에 이르지 못하자, 2011. 6. 15. 원고에게 협약 제23조 제4항에 따라 회계사를 지정하여 적정통행료를 산정한 후 그에 따라 재정지원금을 지급하겠다고 통보한 후 2011. 7. 13. 피고가 지정한 회계사를 통하여 산정한 2010년 통행료를 기초로 계산한 재정지원금 지급을 통보하였다. 그 후에도 피고는 2016. 4. 29.까지 매년 법인세율 변경을 이유로 한 통행료 조정에 관하여 원고와 협의가 이루어지지 않았다는 이유로 협약 제23조 제4항에 따라 산정한 적정통행료를 기준으로 원고에게 재정지원금을 지급하였다.

4) 이 사건 실시협약상 이 사건 사업의 총사업비는 89,325,000,000원(제10조), 운영비용은 1998. 1. 8. 불변가격기준 81,450,000,000원(법인세 제외, 제19조), 운영기간 중 적용할 실질수익률은 8.28%이고(제21조), 추정 통행료는 아래 산식에 의하여 산정된다.

5) 협약 제19조는 법인세를 불변가격 기준 운영비용에서 제외하고 있으나, 협약 별첨1 ‘통행료 산정을 위한 현금흐름표’에 의하면, 협약 체결 당시의 법인세율 30.8%(= 법인세 28% + 주민세 2.8%)로 계산한 법인세를 포함하여 운영비용을 산출하고 그에 따라 통행료를 산정하였다.

[인정근거] 앞서 든 각 증거, 갑 제12, 13호증, 을 제5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나. 이 사건 실시협약 제25조 제2항의 조정사유가 인정되는지 여부

1) ‘관계법령 등의 변경’에 해당하는지 여부

협약 제25조 제2항은 “관계법령 등의 변경으로 인해 본 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우”를 통행료 조정의 사유로 들고 있는데, 그 문언의 해석상 위 ‘관계법령 등의 변경’은 이 사건 사업의 수익성에 영향을 미치는 사항에 관한 법령의 개정 등을 의미한다.

추정 통행료 수입은 실제 지급되는 법인세에 따라 사후에 결정되는 것이 아니라 보장기준 통행료 수입의 산정을 위해 사전에 결정되어야 하므로, 통행료 산정공식 자체에서는 협약 체결 당시 법인세법상의 고정된 법인세율을 예정하여 추정 통행료 수입을 산출하는 수밖에 없고, 따라서 법인세율의 변경에 관한 법인세법의 개정은 필연적으로 이 사건 사업의 수익성에 직접적인 영향을 미치게 되는 점, 협약에서 법인세를 불변가격 기준 운영비용에서 제외한 취지에 비추어 협약당사자의 의사는 향후 법인세율의 변경으로 인한 통행료 조정을 예정하였던 것으로 보이는 점, 원고의 주장과 같이 협약 제25조 제2항의 ‘관계법령 등’을 통행료 수입 자체에 직접적인 영향을 미치는 법령으로 좁게 해석할 아무런 근거가 없는 점 등을 종합하면, 법인세법상 법인세율의 변경은 협약 제25조 제2항의 ‘관계법령 등이 변경’된 경우에 해당한다고 할 것이다.

2) 이 사건 사업의 ‘수익성’이 악화되는 경우에 한정되는지 여부

살피건대, 협약 제25조 제1항 제1호는 매 회계연도말 기준으로 당해연도의 통행료수입이 추정 통행료수입의 90% 미만인 경우뿐만 아니라 ‘110% 초과하는 경우’도 통행료 조정의 사유로 들고 있고, 협약 제18조는 사업시행자에게 도로시설을 이용한 수익성 사업(광고물 게시 등)을 허용하면서 그 수입을 통행료 조정에 반영한다고 규정하고 있는바, 위 각 규정을 종합하여 보면, 협약 제25조 제2항은 이 사건 사업의 수익성에 부정적인 영향뿐만 아니라 긍정적인 영향을 미치는 경우도 포함하는 취지라고 봄이 타당하다. 이에 대하여 원고는 ‘이 사건 사업의 원활한 추진을 위하여’ 통행료를 조정한다는 문언 취지에 비추어 수익성이 악화되는 경우에만 통행료를 증액하는 방식으로 조정할 수 있다고 주장하나, 사업의 원활한 추진이라는 목적은 사업시행자의 수익을 극대화하는 방향으로만 달성되는 것이 아니라 최초 보장하고자 하였던 적정한 수익률의 보장을 통하여 협약당사자의 이해관계에 균형을 이룸으로서 달성될 수 있는 것이므로, 원고의 이와 같은 주장은 이유 없다.

3) 수익성에 ‘중대한’ 영향을 미치는지 여부

2011년도부터 2016년도까지 원고가 신청한 재정지원금에 대하여 피고가 실제로 지급한 재정지원금의 비율은 약 51%에서 69% 주1) 정도 에 불과한데, 피고가 산정한 조정통행료는 법인세율 인하 효과를 반영하여 회계사에 의하여 산출된 것으로서, 위와 같은 재정지원금 감액 비율과 그 금액에 비추어 볼 때 법인세율의 변경은 이 사건 사업의 수익성에 ‘중대한’ 영향을 미쳤다고 봄이 상당하다.

4) 소결

따라서 법인세율의 변경은 협약 제25조 제2항의 ‘관계법령 등의 변경으로 인해 본 사업의 수익성에 중대한 영향을 미치는 경우’에 해당되므로, 협약 제23조 제2항 단서에 의하여 피고는 원고와의 협의를 통해 통행료를 조정할 수 있다고 봄이 상당하다.

다. 협약 제23조 제4항에 따른 절차를 거쳤는지 여부

법률행위의 해석은 당사자가 그 표시행위에 부여한 의미를 객관적으로 확정하는 것으로서, 당사자 사이에 계약의 해석을 둘러싸고 이견이 있어 계약문서에 나타난 당사자의 의사해석이 문제 되는 경우에는 문언의 내용, 그 법률행위가 이루어진 동기와 경위, 당사자가 그 법률행위에 의하여 달성하려는 목적과 진정한 의사, 거래의 관행 등을 종합적으로 고려하여 논리와 경험법칙에 따라 합리적으로 해석하여야 한다( 대법원 2008. 3. 13. 선고 2007다76603 판결 , 대법원 2010. 10. 14. 선고 2009다67313 판결 등 참조).

협약 제23조 제4항은 “제22조, 제25조 및 위 제2항의 규정에 따라 협약당사자간의 협의에 의하여 통행료를 확정 또는 조정하는 경우, 그 협의 개시일로부터 30일 이내에 적정 통행료에 대한 협약당사자간의 합의가 이루어지지 아니하는 때에는 회계사를 지정하여 그 통행료를 산정하도록 한다”고 규정하고 있는데, 협약에는 위 규정과 관련하여 회계사를 지정하는 주체나 그 절차에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않다. 따라서 통행료 조정에 대하여 협약당사자 사이에 합의가 이루어지지 않아 회계사를 지정하는 경우 일방이 단독으로 회계사를 지정할 수 있는지, 아니면 회계사 지정에 협약당사자의 합의가 필요한지는 협약당사자의 의사해석의 문제에 해당한다.

살피건대, 위 조항의 취지는 통행료 조정에 대한 합의가 이루어지지 않을 경우 중립적 전문가인 회계사를 지정하여 최종적인 통행료를 산정하게 함으로써 통행료 조정에 관한 분쟁을 종국적으로 해결하고자 하는 것인 점, 만약 협약당사자 일방이 회계사를 지정할 수 있다면 양측에서 각자 회계사를 지정하여 통행료를 산정할 우려가 있고, 이 경우 각 회계사의 통행료 산정 결과가 다를 경우 또다시 통행료 조정에 관한 분쟁이 반복되는 점 등을 종합하면, 협약 제23조 제4항의 절차에서 협약당사자의 합의에 의하여 회계사 지정하는 것이 협약당사자의 진정한 의사인 것으로 보인다.

따라서 피고가 단독으로 지정한 회계사에 의하여 산정된 통행료는 협약 제23조 제4항의 절차에 의하여 산정된 조정통행료로 볼 수 없다.

라. 원고가 신고한 금액을 기준으로 재정지원금을 산정할 수 있는지 여부

앞서 본 바와 같이 피고에게 협약 제23조 제4항의 절차를 거치지 아니한 잘못이 있기는 하나, 원고는 협약 제11조 제3항 제2호에 따라 재정지원금을 구하고 있으므로, 원고의 청구가 받아들여지기 위해서는 원고가 피고에게 2010년부터 2015년까지의 통행료로 신고한 금액이 ‘협약 제22조, 제23조, 제25조에 의하여 조정된 통행료’에 해당하여야 한다.

협약 제23조는 ‘통행료의 조정’이라는 제목으로 제2항에서 ‘사업시행자가 매 회계연도에 대한 통행료를 소비자물가상승률 범위 내에서 자율적으로 결정하여 부산광역시장에게 신고하고, 부산광역시장은 민간투자법에 따라 사업시행자와 협의하여 통행료를 조정할 수 있다’, 제3항에서 ‘통행료의 조정은 매년 3월 31일 이내에 신고, 결정하여 적용한다’, 제4항에서 ‘제22조, 제25조 및 위 제2항의 규정에 따라 협약당사자간의 협의에 의하여 통행료를 확정 또는 조정하는 경우, 그 협의 개시일로부터 30일 이내에 적정 통행료에 대한 협약당사자간의 합의가 이루어지지 아니하는 때에는 회계사를 지정하여 그 통행료를 산정하도록 한다’고 규정하고 있고, 민간투자법 시행령 제23조 제3항 은 ‘실시협약에서 정한 사용료는 물가 변동이나 그 밖에 실시협약에서 정한 사유가 발생한 경우에 실시협약에서 정한 방법과 절차에 따라 조정할 수 있다’고 규정하고 있으며, 협약 제25조는 앞서 본 바와 같이 각 통행료 조정의 사유를 규정하고 있다.

민간투자법 시행령과 협약의 위 각 규정을 종합하면, 통행료는 원고의 신고와 피고의 결정이라는 두 단계에 의하여 확정되는 것이고(협약 제23조 제3항), 원칙적으로 통행료 조정의 사유가 없다면 원고가 신고한 통행료의 금액이 그대로 확정되는 것이나 통행료 조정의 사유가 있어 피고가 통행료 조정을 위한 협의절차에 들어간 이상 조정통행료는 협약당사자의 합의에 의하거나 합의가 이루어지지 않는 경우 지정 회계사에 의하여 결정될 수 있을 뿐이다. 통행료 조정 절차에서 통행료 금액에 대하여 당사자 사이에 합의가 이루어지지 않고, 회계사 지정에 대한 합의에도 도달하지 못하는 경우에 대하여는 협약상 정해진 바가 없으나, 만약 이러한 경우에 원고가 신고한 금액이 그대로 조정통행료로 확정된다고 본다면 사실상 원고로서는 협의에 응할 아무런 이유가 없어 조정 절차 자체가 무용해질 것이므로, 위와 같은 경우에 원고가 신고한 금액을 조정통행료로 볼 수는 없다.

이 사건에 대하여 보건대, 법인세율 변경이라는 통행료 조정사유가 있어 피고가 통행료 조정을 위한 협의절차를 개시한 사실, 원고와 피고 사이에 통행료 조정에 관한 합의에 도달하지 못한 사실은 앞서 본 바와 같고, 따라서 협약 제23조 제4항에 따라 협약당사자가 회계사를 지정하여 그 통행료를 산정하도록 하여야 한다. 그런데 원고는 지정된 회계사에 의하여 산정된 통행료가 아닌 원고가 최초 신고한 통행료를 기준으로 협약 제11조 제3항 제2호의 재정지원금을 구하고 있는바, 원고가 신고한 통행료는 협약 ‘제22조, 제23조, 제25조에 의하여 조정된 통행료’라고 할 수 없으므로, 원고의 통행료 신고금액이 위 조정된 통행료임을 전제로 재정지원금의 지급을 구하는 원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[별지 생략]

주1) 2011년: 53%, 2012년: 69%, 2013년: 66%, 2014년: 59%, 2015년: 59%, 2016년 51%(소수점 이하 버림)