창원지방법원 2015.11.3. 선고 2015구합965 판결

가. 원고는 창원시 의창구 원이대로 320(대원동)에 위치한 지하4층, 지상 22층의 '더 시티세븐' 시티세븐동 G-164호[용도: 판매시설(소매시장), 전용면적: 338.93㎡, 이하 '이 사건 건축물'이라 한다]의 소유자로서, 2014. 10. 7. 주식회사 즐거운 세상(이하 '임차인 회사'라 한다)에 이 사건 건축물 및 '더시티세븐' G-141호를 임대하였다.

나. 임차인 회사는 2015. 3. 5. 피고에게 이 사건 건축물 및 '더시티세븐' G-139호, G-141호를 영업소 소재지로 하여 일반음식점 영업신고(이하 '이 사건 영업신고'라 한다)를 하였고, 이에 피고는 2015. 3. 6. 임차인 회사에 대하여 하수도법 제61조, 창원시 하수도 사용 조례(이하 '이 사건 조례'라 한다) 제20조에 따라 위 영업소 소재지 건축면적 합계 422.63㎡에 대한 하수도 원인자부담금 35,614,260원을 부과하였는데, 임차인 회사가 이를 납부하지 않자 2015. 5. 28. 가산금 1,495,790원을 추가로 부과하였다.

다. 그 후 피고는 이 사건 건축물에 대한 하수도 원인자부담금의 부과대상을 잘못 지정하였음을 이유로 2015. 6. 2. 임차인 회사에 대한 종전의 부과처분을 취소하고, 같은 날 "이 사건 영업신고로 인하여 이 사건 건축물의 주 용도가 소매시장에서 일반음식점으로 변경되었다."는 이유로 원고에게, 하수도 원인자부담금 39,390,380원을 부과하는 이 사건 처분을 하였다.

라. 원고는 이 사건 처분에 불복하여 2015. 6. 17. 피고에게 이의를 신청하였으나, 피고는 2015. 6. 19. 이를 기각하는 내용의 회신을 하였고, 이후 원고가 하수도 원인자부담금을 납부하지 아니하자 2015. 7. 6. 가산금 1,181,710원을 부과하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 5호증, 을 제1 내지 4호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 이유로 위법하다.

1) 이 사건 건축물의 당초 용도인 '소매시장'은 판매시설로서 건축법 제19조 제4항 제5호의 '영업시설군'에 해당하고, 피고가 주장하는 새로운 용도인 '일반음식점'은 제2종 근린생활시설로서 같은 항 제7호의 '근린생활시설군'에 해당하므로 위와 같은 용도 변경은 건축법 제19조 제2항 제2호에 따른 신고대상에 해당한다. 그런데 이 사건에서 원고나 임차인 회사는 피고에게 이 사건 건축물의 용도변경 신고를 하지 아니한 이상, 이 사건 영업신고만으로는 하수도법 제61조 제1항이 규정한 '용도변경'이 발생하였다고 볼 수 없다.

2) 하수도법 제61조 제1항이 규정한 원인자부담금은, 공공하수도의 신설·증설을 야기한 환경오염의 원인자에게 그 비용을 부담시키고자 하는 데 근본 취지가 있으므로, 비록 그 문언이 '해당 건축물 등의 소유자'라고 되어있을지라도 오직 그 소유자만이 책임을 부담한다고 해석할 것이 아니라, 해당 신축·증축 또는 용도변경 등을 통해 공공하수도 시설의 부담을 증대시킨 원인행위자를 부과대상으로 해석함이 타당하다. 따라서 이 사건 영업신고로 인하여 이 사건 건축물의 용도변경이 발생하였다고 하더라도 그에 따른 하수도 원인자부담금의 부과대상은 원고가 아니라 환경오염의 원인행위자인 임차인 회사로 보아야 한다.

3) 설령 하수도 원인자부담금의 부과대상을 '해당 건축물 등의 소유자'라고 한정하여 해석한다고 하더라도, 피고는 이 사건 건축물의 소유자로서 원인자부담금 부과대상인 원고에게 미리 그 부담을 고지하거나 원고의 동의를 받지 아니한 채 이 사건 영업신고를 수리하였음에도, 그로 인한 용도변경이 발생하였다는 이유로 이 사건 처분을 함으로써 원고에게 자신이 알지 못하는 사정에 관한 의무부담을 강요하고 있는바, 이 사건 처분은 원고의 동의 없이 그에 이르는 일련의 절차가 진행된 위법이 있다.

4) 이 사건 조례 제20조 제1항 제6호 나.목 및 제5항의 규정에 따르면, 피고는 이 사건 영업신고를 수리하기에 앞서 이 사건 건축물의 용도변경으로 인한 원인자부담금이 납부되었는지 여부를 확인하였어야 함에도, 이를 확인하지 아니한 채 이 사건 영업신고를 수리하였는바, 이 사건 처분은 위와 같이 이 사건 조례 규정을 위반한 이 사건 영업신고를 토대로 이루어진 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 원고의 첫 번째 주장에 관한 판단

건축법 제19조 제2항 제2호, 제4항 제5호, 제7호, 건축법 시행령 제14조 제5항 제5호, 제7호에 따르면, 건축법 제19조 제4항이 정한 '영업시설군(제5호)'에 해당하는 건축물의 용도를 하위군인 '근린생활시설군(제7호)'에 해당하는 용도로 변경하려는 경우에는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청장(이하 '구청장 등'이라 한다)에게 신고를 하여야 하는바, 판매시설은 건축법 제19조 제4항이 정한 '영업시설군'에, 제2종 근린생활시설은 '근린생활시설군'에 해당하므로, 판매시설에서 제2종 근린생활시설로 용도를 변경하는 경우는 원칙적으로 신고대상에 해당한다.

다만 건축법 제19조 제3항, 건축법 시행령 제14조 제4항, [별표 1](이하 '이 사건 별표'라 한다)은 이 사건 별표의 같은 호에 속하는 건축물 상호 간 용도변경의 경우에는 허가·신고 또는 건축물대장 기재내용 변경 신청이 필요하지 않은 것으로 규정하고 있고, 이 사건 별표는 '소매시장 안에 있는 근린생활시설'을 나.목의 소매시장으로서 제7호의 판매시설에 포함하고 있으므로, '소매시장'과 '소매시장 안에 있는 근린생활시설' 상호 간 용도변경의 경우에는 구청장 등에 대한 허가·신고 내지 건축물대장 기재내용 변경 신청이 필요하지 않다고 할 것이다.

따라서 이 사건 건축물의 용도를 소매시장에서 일반음식점으로 변경한다고 하더라도, 일반음식점으로서의 이 사건 건축물은 이 사건 별표 제7호 나.목이 규정한 '소매시장 안에 있는 근린생활시설'로서 그 사용은 여전히 판매시설로서의 사용에 해당하므로 건축법상 신고의 대상이 아니라고 할 것이다. 따라서 이와 다른 전제에 선 원고의 이 부분 주장은 이유 없다[설령 이 사건 건축물의 용도변경이 신고대상에 해당한다고 하더라도, 건축법상 '용도변경'이라 함은 당초의 용도와 다른 용도로 사용되는 것으로 족하고, 용도변경에 해당하기 위해 반드시 적법한 신고 등이 있어야 하는 것은 아니므로(대법원 2005. 2. 18. 선고 2004도7807 판결 등 참조), 적법한 신고가 없는 용도변경의 경우에는 건축법상 용도변경이라고 볼 수 없다는 취지의 원고의 이 부분 주장은 이 점에서도 이유 없다].

2) 원고의 두 번째 주장에 관한 판단

하수도법 제61조 제1항은 "공공하수도관리청은 건축물 등을 신축·증축하거나 용도변경하여 오수가 대통령령으로 정하는 양 이상 증가되는 경우 해당 건축물 등의 소유자(건축 또는 건설 중인 경우에는 건축주 또는 건설주체를 말한다)에게 공공하수도 개축비용의 전부 또는 일부를 부담시킬 수 있다."고 규정하고 있고, 제2항은 "공공하수도 관리청은 대통령령이 정하는 타공사 또는 공공하수도의 신설·증설 등을 수반하는 개발행위(이하 '타행위'라 한다)로 인하여 필요하게 된 공공하수도에 관한 공사에 소요되는 비용의 전부 또는 일부를 타공사 또는 타행위의 비용을 부담하여야 할 자에게 부담시키거나 필요한 공사를 시행하게 할 수 있다."고 규정하고 있다.

한편 조세나 부담금에 관한 법률의 해석에 관하여, 그 부과요건이거나 감면요건을 막론하고 특별한 사정이 없는 한 법문대로 해석할 것이고 합리적 이유 없이 확장해석하거나 유추해석하는 것은 허용되지 아니하는바(대법원 2007. 10. 26. 선고 2007두9884 판결 등 참조), 이 사건 처분사유가 이 사건 영업신고에 따른 이 사건 건축물의 용도변경임은 앞서 본 바와 같고, 하수도법 제61조 제1항은 건축물 등의 용도변경으로 인하여 부과되는 원인자부담금의 경우 그 대상을 명백히 '해당 건축물 등의 소유자'로 한정하여 규정하고 있으므로, 위 문언을 원고 주장과 같이 '용도변경을 통해 공공하수도 시설의 부담을 증대시킨 해당 건축물의 소유자 아닌 원인행위자'까지 포함하는 개념으로 해석하는 것은 문언의 가능한 해석 범위를 벗어나는 것으로서 허용될 수 없다.

따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다[원고가 그 주장의 근거로 들고 있는 대법원 2012. 10. 11. 선고 2010두7604 판결은, 도시개발사업 등의 사업주체가 시행한 사업으로 조성한 부지에 건축물이 신축된 경우에 관한 것으로서, 도시개발사업의 사업시행자가 하수도법 제61조 제2항이 정한 '타행위'에 해당하는 사업으로 조성한 토지에 그 사업계획에서 정해진 규모 및 용도에 따라 건축물이 건축된 경우에는 사업시행자가 원인자부담금을 부담하는 것이 원칙이라는 취지의 판결이므로, 하수도법 제61조 제1항만 이 적용되는 이 사건에 원용하기에 적절하지 아니하다].

3) 원고의 세 번째 주장에 관한 판단

원고의 이 부분 주장은, 피고가 이 사건 처분에 앞서 이 사건 영업신고 내지 이 사건 건축물의 용도변경 신청을 수리하는 데에는 원고의 동의가 필요하다는 것을 전제로 한다. 그러나 이 사건 영업신고와 같은 일반음식점 영업신고의 경우 영업소 소재지 소유자의 동의가 필요하다고 볼 아무런 법적 근거가 없고, 이 사건 건축물의 용도변경과 같이 '소매시장'에서 '소매시장 안에 있는 근린생활시설'로 용도를 변경하는 경우에는 앞서 본 바와 같이 구청장 등에 대한 허가·신고 내지 건축물대장 기재내용 변경 신청이 필요하지 아니하므로, 이 사건 영업신고 및 이 사건 건축물의 용도변경에 관하여 원고의 동의가 없었다는 사정만으로는 이 사건 처분에 어떠한 절차상 하자가 존재한다고 볼 수 없다. 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

4) 원고의 네 번째 주장에 관한 판단

하수도법 제61조 제3항은 하수도 원인자부담금의 산정기준∙징수방법 그 밖의 필요한 사항을 당해 지방자치단체의 조례에 위임하고 있고, 그 위임에 따른 이 사건 조례 제20조 제1항 제6호 나.목은 "원인자부담금의 징수 또는 납부 시기는 건축물 사용승인 전으로 하되, 건축물 용도변경 등의 경우에는 인·허가 또는 사용승인 전으로 한다."고 규정하고 있으며, 제5항은 "납부대상자는 납입영수증사본을 사용승인 등 신청시 첨부하여야 하며, 사용승인 또는 신고부서에서는 원인자부담금 납부를 확인 후 사용승인 또는 신고 수리하여야 한다."고 규정하고 있다.

위 각 규정의 내용에 비추어 보면, 이 사건 조례 제20조는 '인·허가 또는 사용승인을 요하는 건축물의 용도변경'을 원인으로 한 원인자부담금의 경우 그 인·허가 또는 사용승인 전에 징수 또는 납부가 이루어져야 한다는 취지의 규정으로 보이는데, 앞서 본 바와 같이 이 사건 건축물의 용도변경에 관하여 허가·신고 내지 건축물대장 기재 내용 변경 신청이 필요하지 아니한 이상, 피고가 원인자부담금 납부 여부를 확인하지 아니한 채 이 사건 영업신고를 수리하였다는 것만으로는 이 사건 처분에 이르는 일련의 절차에 어떠한 하자가 존재한다고 볼 수 없다(이 사건 건축물의 용도변경이 신고대상에 해당한다고 하더라도, 이 사건 조례 제20조 제1항 제6호는 행정의 편의와 효율을 위하여 원인자부담금의 징수방법 및 시기를 규정한 것에 불과하므로, 위 규정과 달리 건축물의 용도변경 신고 전에 원인자부담금을 징수하지 않았다고 하여 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다). 따라서 원고의 이 부분 주장 역시 이유 없다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.