서울행정법원 2019.6.28.선고 2018구합59281 판결

서울본부세관은 원고에 대하여 대기환경보전법위반 등의 혐의로 수사를 한 다음 그 결과를 피고에게 통보하였다. 이에 피고는 2017. 12. 26. 원고에 대하여 ① 2013. 6. 24. B 차종에 관하여 인증이 나오기 전에 68대를 수입·판매하였다는 이유로 구 대기환경보전법(2016. 1. 27. 법률 제13874호로 개정되어 2016. 7. 28. 시행되기 전의 것) 제48조 제1항, 제56조 제1항 제1호, 제2항, 구 대기환경보전법 시행령(2017. 12. 26. 대통령령 제28500호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제52조 [별표 12]에 의하여 148,586,790원의 과징금(이하 위 과징금 부과처분을 '제1처분'이라 한다)을, ② 2012. 9.부터 2017. 7.까지 C 등 10개 차종에 관하여 인증을 받은 것과 달리 5,667대를 수입·판매하였다는 이유로 같은 법 및 구 대기환경보전법(2016. 12, 27. 법률 제14487호로 개정되어 2017. 12. 28. 시행되기 전의 것, 이하 달리 적지 않는 한 같다) 제48조 제2항, 제56조 제1항1) 제2호, 제2항, 구 대기환경보전법 시행령 제52조 [별표 12]에 의하여 6,324,150,660원의 과징금(구체적인 위반 차종 및 과징금 산정 내역은 별지1 기재와 같다. 이하 위 과징금 부과처분을 '제2처분'이라 하고, 제1처분과 통칭하여 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 각 부과하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 각 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 제2처분 관련 위법사유

가) 변경인증대상 부품에 관한 주장

(1) D 차종의 점화코일(이하 '이 사건 점화코일'이라 한다)은 구 대기환경보전법 제48조 제2항의 위임을 받은 구 대기환경보전법 시행규칙(2014. 2. 6. 환경부령 제544호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제67조 제1항, 제76조 [별표 202)에 한정적으로 열거된 어느 사항에도 해당하지 않으므로 변경인증대상이 아니다.

(2) E 차종의 터보차저(구조와 형태는 별지2와 같다. 이하 이 사건 '터보차저 ' 라 한다)는 2014. 1. 3. 최초인증 당시 시행되던 구 대기환경보전법 시행규칙에 의한 기본인증대상에 포함되지 아니하였으므로, 변경인증의 대상도 되지 않는다.

(3) F 차종의 클린에어 챔버(구조와 형태는 별지2와 같다. 이하 '이 사건 클린 에어챔버'라 한다)는 에어필터와 터보차저를 연결하는 파이프의 일부로서 대기환경보전법 시행규칙 [별표 20] 비고 2에 의하여 변경인증의 대상이 되지 않는다.

나) 변경보고대상 부품에 관한 주장

구 대기환경보전법 제56조 제1항 제2호는 변경 '인증' 의무의 미이행을 전제로 하는데, 대기환경보전법 시행규칙 제67조 제3항에 의한 변경'보고'대상 부품은 변경인 증대상에서 제외된 것으로 해석하여야 하므로, 위 부품에 대해 변경보고의무를 이행하지 않았다고 하여 같은 법 제56조 제1항 제2호에 의한 과징금의 부과는 불가능하다.

다) 법률소급적용 주장

피고는 구 대기환경보전법 제56조 시행 이전의 행위에 대하여도 같은 규정을 적용하여 과징금을 산정하였는바, 이는 법률불소급 원칙에 반하여 위법하다.

2) 이 사건 각 처분의 재량권의 일탈·남용

원고의 위반행위의 내용과 경위, 횟수, 비난가능성 등을 고려할 때 이 사건 각 처분은 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 관계 법령

별지3 기재와 같다.

다. 제2처분 관련 위법사유 판단

1) 변경 인증대상 부품에 관한 판단

가) 이 사건 점화코일 구 대기환경보전법 시행규칙 [별표 20] 7 등은 '점화장치의 디스트리뷰터'를 변경 인증대상으로 정하고 있다. 을 제2, 5, 6, 9호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 점화코일은 '점화장치의 디스트리뷰터'에 해당한다.고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장은 옳지 않다.

(1) '디스트리뷰터(distributor)'는 점화코일에 발생한 고전압을 점화플러그에 배전하는 기기이고, '디스트리뷰터리스 점화장치(distributorless ignition)'는 배전기 없이 점화코일의 고전압을 직접 점화플러그에 보내는 장치로, 별도의 디스트리뷰터를 필요로 하지 않으나, 디스트리뷰터의 기능을 동일하게 수행한다.

(2) 이 사건 점화코일은 디스트리뷰터리스 점화코일로서, 디스트리뷰터의 '고전압을 점화플러그에 전달하는 기능'을 수행한다. ECU라는 장치가 배전제어를 담당한다고 하더라도 이는 배출가스 관련부품 중 '연료공급장치'의 하나로 되어 있고 '점화장치가 아니며, 이 사건 점화코일의 위 기능을 완전히 대체하는 것으로 보이지는 않는다.

(3) 원고 스스로 사전인증신청 당시 이 사건 점화코일을 점화장치의 디스트리 뷰터로 기재하였고, 이 사건 점화코일이 배출가스 관련 부품임을 전제로 구 대기환경보전법 제52조 제1항에 의한 결함시정절차를 이행하고 있다. 다른 자동차제작사나 수입사도 마찬가지로 디스트리뷰터리스 점화코일이 점화장치의 디스트리뷰터임을 전제로 변경인증 및 결함시정절차를 이행하고 있다.

나) 이 사건 터보차저 대기환경보전법 시행규칙 [별표 20]에 규정된 배출가스 관련부품에 관하여 변경인증을 받도록 한 취지는 최초 인증시와 마찬가지로 그 자동차의 배출가스가 배출가 스보증기간에 제작차 배출허용기준에 맞게 유지될 수 있다는 점을 재차 인증받도록 하기 위한 것이므로(구 대기환경보전법 제48조 등), 최초인증 당시에 배출가스 관련부품에 포함되어 있지 않다가 변경인증 당시에 배출가스 관련부품에 새로이 포섭된 부품이 있다면 이에 관하여는 변경인증을 받아야 한다고 봄이 타당하다. 더욱이 을 제3, 4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 원고는 2013. 12. 23. 사전 인증시, 2015. 5. 12. 변경인증시 흡기장치 목록에 '터보차저'를 기재한 사실을 인정할 수 있는바, 최초인증 당시 구 대기환경보전법 시행규칙 [별표 20]에 배출가스 관련부품으로 규정되지 않았던 흡기장치가 변경인증 당시 대기환경보전법 시행규칙 [별표 20]에서 배출가스 관련부품으로 규정되게 되었다면 마땅히 흡기장치를 구성하는 이 사건 터보차저에 대하여 변경인증을 받아야 할 것이다. 원고의 이 부분 주장은 받아들이지 아니한다.

다) 이 사건 클린에어 챔버 갑 제4, 5호증, 을 제7, 8호증의 각 기재 또는 영상에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 클린에어챔버는 대기환경보전법 시행규칙 [별표 20] 9의 '덕팅(ducting)'에 해당한다고 봄이 타당하다. 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

(1) 덕팅은 '외부로부터 흡입된 공기가 에어필터를 지나 흐르는 관'으로, 기체의 혼합 및 전달이라는 역할을 수행한다(위 역할을 도외시하고 원고의 주장과 같이 위 [별표 20] 9의 기재 순서만을 근거로 덕팅이 터보차저와 인터쿨러 사이에 위치한 관만을 의미하는 것으로 제한해석하기는 어렵다). 덕팅은 직경이나 구조의 변화 등에 따라 흡입공기가 엔진으로 들어가는 효율이 달라져 연소에 영향을 줄 수 있는 부품이다.

(2) 이 사건 클린에어 챔버에는 3개의 흡기구[외부 유입 공기, 엔진에서 유출되는 블로바이(blow-by) 가스, 일반배출가스 3가지가 흡입됨]가 있고, 재순환된 배출가스 등이 위 클린에어 챔버에서 특수한 흡기구조를 통해 새로운 공기와 최적의 상태로 혼합된 후 터보차저 압축기로 공급된다. 따라서 이 사건 클린에어 챔버는 기체의 혼합 및 전달기능을 독립적으로 수행하는 관에 해당하고, 위 [별표 20] 비고 2가 정한 배출가스 관련부품의 작동 및 제어기능만 수행하거나 관련부품의 부분품에 불과하다고 할 수는 없다.

2) 변경보고대상 부품에 대한 과징금 부과의 가부 판단

다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 대기환경보전법 시행규칙 제67조 제3항이 정한 '제1항의 중요 사항 중 변경에 따른 배출가스의 양의 증가가 없는 사항의 변경보 고'를 누락한 상태에서 그 변경된 제품을 이용하여 자동차를 제작·판매한 것은 '구 대기환경보전법 제48조 제1항에 따라 인증받은 내용과 다르게 자동차를 제작하여 판매한 경우'에 해당하여 같은 법 제56조 제1항 제2호 등에 의한 과징금 부과의 대상이 된다고 봄이 타당하다.

가) 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 우선하여야 하고, 다만 문언의 통상적 의미를 벗어나지 아니하는 범위 내에서는 법률의 입법 취지와 목적, 제·개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적·논리적 해석방법을 추가적으로 활용할 수 있다(대법원 2017. 12. 22. 선고 2014다223025 판결). 나) 구 대기환경보전법 제48조는 자동차제작자가 자동차를 제작하려면 미리 환경부장관으로부터 그 자동차의 배출가스가 배출가스보증기간에 제작차 배출허용기준에 맞게 유지될 수 있다는 인증을 받아야 하고(제1항), 인증내용 중 환경부령으로 정하는 중요한 사항을 변경하려면 변경인증을 받아야 한다(제2항)고 규정하고 있다. 이에 따라

대기환경보전법 시행규칙 제67조 제1항 등은 '같은 법 제48조 제2항의 중요한 사항'을 규정하고 있고, 같은 조 제2항은 변경인증신청시 제출하여야 하는 서류를 규정하고 있으며, 같은 조 제3항은 '제1항 각 호에 따른 사항 외의 사항을 변경하는 경우와 제1항 에 따른 사항을 변경하여도 배출가스의 양이 증가하지 아니하는 경우에는 제2항에도 불구하고 해당 변경내용을 환경부장관(수입자동차인 경우에는 국립환경과학원장을 말 한다)에게 보고하여야 한다. 이 경우 같은 법 제48조 제2항에 따른 변경인증을 받은 것으로 본다.'고 규정하고 있다.

위 제56조 제1항 제2호의 인증준수의무를 이행하기 위한 전제로서 제48조 제2항에서 변경인증의무를 규정하고 있다고 해석한다 하더라도, 다음과 같은 사정에 비추어 보면 위 시행규칙 제67조 제3항이 '제1항에 따른 사항을 변경하여도 배출가스의 양이 증가하지 아니하는 경우'에 변경보고의무를 부과한 것은 위 경우를 변경 인증대상에서 제외한 것이 아니라 그 절차를 간이화한 것에 불과하다고 해석함이 타당하다.

(1) 대기환경보전법 시행규칙 제67조 제1항은 명시적으로 각 호의 하나는 대기환경보전법 제48조 제2항에서 환경부령으로 정하는 중요한 사항에 해당한다고 정하고 있으므로, 원칙적으로 대기환경보전법 시행규칙 제67조 제1항 제8호, 제76조 [별표 20]의 사항은 모두 변경인증의 대상이 된다.

(2) 그런데 같은 시행규칙 제67조 제3항은 제1항에 따른 사항을 변경하여도 배출가스의 양이 증가하지 않는 경우를 '제1항이 정한 중요한 사항에서 제외한다'고 규정한 바 없고, 단지 제2항의 변경 인증신청서 및 관계서류를 제출하는 대신 국립환경과 학원장에게 변경내용을 보고하도록 함으로써 제1항이 아닌 제2항의 예외규정으로 자리하고 있다.

(3) 위 제3항이 '제1항 각 호에 따른 사항 외의 사항'과 '제1항에 따른 사항을 변경하여도 배출가스의 양이 증가하지 않는 경우'를 병렬적으로 규정하기는 하였으나, 수범자의 입장에서는 '제1항에 따른 사항'이 '환경부령으로 정하는 중요한 사항'이므로 전자는 단순 변경보고사항으로, 후자는 배출가스량의 증가가 없음을 해제조건으로 하는 변경인증사항으로 구별됨을 충분히 인지할 수 있다.

다) 다만 구 대기환경보전법 제56조 제1항 제2호는 '제48조 제1항에 따라 인증받은 내용과 다른 자동차를 제작3)하여 판매한 경우'를 행정제재대상으로 규정하고 있는데, 형사처벌조항인 같은 법 제91조 제4호의 '제48조 제2항에 따른 변경인증을 받지 아니하고 자동차를 제작한 자'와는 달리 변경인증의무를 명시적으로 문언에 포함하지 않고 있는바, 위 시행규칙 제67조 제1항의 변경인증의무를 위반한 경우나 제3항의 위 2가지 변경보고의무를 위반한 경우나 '인증받은 내용과 다른 자동차를 수입·판매'한 경우에 해당하여 행정제재의 대상이 됨은 마찬가지이다.

3) 법률소급적용 주장에 관한 판단

갑 제2호증의 기재에 의하면 피고는 제2처분 과징금을 산정함에 있어 2016. 7. 27.까지 판매종료한 차량에 대하여는 구 대기환경보전법(2016. 1. 27. 법률 제13874호로 개정되어 2016. 7. 28. 시행되기 전의 것) 제56조 제1항을 적용하여 상한 10억 원을, 2016. 7. 28. 이후에도 판매를 계속한 차량에 대하여는 구 대기환경보전법 제56조 제1항을 적용하여 상한 100억 원을 적용한 사실을 인정할 수 있는바, 피고가 법률불소 급원칙을 위반하였다고 보기 어렵고, 달리 이를 인정한 만한 증거가 없다.

라. 이 사건 각 처분의 재량권 일탈·남용 여부 판단

갑 제1 내지 11호증, 을 제1 내지 11호증의 각 기재 또는 영상 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 이 사건 각 처분으로 달성하려는 공익에 비하여 원고가 입게 되는 불이익이 막대하여 비례의 원칙을 위반하여 재량권을 일탈·남용하였다고 보기에 부족하고, 달리 이를 인정하기에 충분한 증거가 없다.

1) 대기오염으로 인한 국민건강이나 환경에 관한 위해를 예방하고 대기환경을 적정하고 지속가능하게 관리·보전하여 모든 국민이 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 수 있도록 하기 위해서는 대기오염물질을 배출하는 자동차 등에 관하여 엄격한 인증제도를 유지할 필요성이 크다.

2) 원고는 원고의 위반행위가 고의적이거나 계획적이지 않고, 일부 변경보고의무 불이행의 경우 실제로 환경오염의 결과가 발생하지 아니 하였으며, 대부분의 경우 모두 시정을 완료하는 등 그 위법성이 낮다고 주장한다. 그러나 ① 이 사건 각 처분은 실제로 환경오염의 결과가 발생하였는지를 불문하고 인증받은 내용과 다르게 자동차를 수입·판매한 것에 대한 제재처분인 점, ② 배출가스의 양이 변경되지 않는 부품에 대하여 변경보고로 변경인증을 갈음할 수 있도록 한 것은 배출가스의 양이 증가하지 않는 것으로 확인된 경우에 한하여 그 인증절차를 간소화할 수 있도록 한 것일 뿐임에도 원고는 그 변경보고조차 하지 아니한 점, ③ 본사가 부품 변경에 관하여 원고에게 제대로 통지하지 아니한 사정이 있다 하더라도 그것만으로는 원고가 인증의무를 제대로 이행하지 아니한 데 정당한 사유가 있다고 보기 어려운 점, (4) 원고가 변경인증 · 보고의무를 이행하기 전에 차량을 수입·판매하여 얻은 매출이익이 상당한 것으로 보이는 점 등의 사정들에 비추어 보면, 원고의 위법성이 반드시 과징금을 감경하여야 할 정도로 낮다고 보기도 어렵다.

3) 일부 변경보고의무위반의 경우, 현행 대기환경보전법 제56조는 배출가스 증감 정도를 고려하여 과징금을 정하도록 하고 있고, 같은 법 시행령 [별표 12]는 가중부과 계수를 0.3으로 낮추기는 하였으나, 현행 법령에 의하더라도 변경보고의무 불이행의 제재 수준은 낮아지지 아니하였고 4) 오히려 변경 인증의무 불이행의 제재수준이 대폭 높아졌는바,5) 위반행위에 대한 제재의 엄중함이 더욱 강화되는 추세라고 할 것이다. 따라서 현행 법령이 변경보고의무 불이행을 변경인증의무 불이행보다 상대적으로 가볍게 처벌하도록 하고 있다는 이유만으로 이 사건 처분 당시 시행되던 법령에 의할 때에도 과징금을 감경할 필요가 있다고 단정하기는 어렵다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.