원고 1 외 14인 (소송대리인 법무법인 통일 담당변호사 임종열)

한국도로공사 (소송대리인 변호사 김태주)

2017. 2. 17.

서울행정법원 2016. 7. 29. 선고 2015구합67885 판결

제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각한다.

소송총비용은 원고들이 부담한다.

1. 청구취지

피고는 원고 1에게 11,271,800원 및 이에 대하여 2009. 3. 25.부터, 원고 2에게 6,046,200원 및 이에 대하여 2008. 11. 6.부터, 원고 3에게 7,074,000원 및 이에 대하여 2008. 11. 7.부터, 원고 4에게 41,615,000원 및 이에 대하여 2009. 1. 23.부터, 원고 5에게 19,256,200원 및 이에 대하여 2009. 12. 2.부터, 원고 6, 원고 7, 원고 9에게 각 2,484,600원 및 이에 대하여 2008. 11. 19.부터, 원고 8의 가(대판: 원고 13의 공동상속인 가)에게 1,064,828원 및 이에 대하여 2008. 11. 19.부터, 원고 8의 나(대판: 원고 13의 공동상속인 나), 원고 8의 다(대판: 원고 13의 공동상속인 다)에게 각 709,886원 및 이에 대하여 2008. 11. 19.부터, 원고 10에게 16,117,700원 및 이에 대하여 2008. 11. 27.부터, 원고 11에게 2,791,800원 및 이에 대하여 2008. 11. 27.부터, 원고 12에게 5,985,000원 및 이에 대하여 2008. 11. 18.부터, 원고 13에게 11,849,600원 및 이에 대하여 2011. 6. 23.부터 각 이 사건 청구취지 및 청구원인 변경신청서 송달일까지는 연 5%의, 그 다음날부터 다 갚는 날까지는 연 15%의 각 비율로 계산한 돈을 지급하라.

2. 항소취지

주문과 같다.

1. 재결의 경위 및 본안 전 항변에 관한 판단

가. 제1심판결서 이유의 인용

이 법원이 이 부분에 적을 이유는 아래와 같이 일부 내용을 고쳐쓰고 추가하는 것 외에는 제1심판결서 이유 중 해당 부분(제1심판결서 제3쪽 제18행부터 제9쪽 제13행까지)의 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항 , 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

나. 고쳐쓰는 부분

▣ 위 해당 부분의 각 “원고들”을 각 “원고 8의 가, 원고 8의 나, 원고 8의 다를 제외한 나머지 원고들과 제1심 원고 8(대판: 원고 13)은”으로 각 고친다.

▣ 제1심판결서 제5쪽 제4행 다음에 아래 내용을 추가한다.

“제1심 원고 8은 2016. 2. 4. 사망하였고, 그 상속인으로는 배우자인 원고 8의 가와 자녀인 원고 8의 나, 원고 8의 다가 있다.”

2. 본안에 관한 판단

가. 원고들의 주장 요지

원고들의 소유 토지 일부가 이 사건 공익사업의 부지로 편입됨으로써 ① 이 사건 잔여지 토지의 면적이 축소되고 모양이 직사각형의 넓은 토지에서 좁은 사다리꼴이나 부정형의 삼각꼴이 되는 등 그 효율성이 감소되었으며, ② 잔여지 전면에 자동차전용도로가 개설됨으로써 잔여지로의 진출입이 종전보다 어렵게 되는 등 획지조건이 악화되었고, ③ 자동차 소음이 발생함으로써 환경조건이 열악해졌으며, ④ 이 사건 고속국도 양측의 도로구역 경계선으로부터 각 20m의 접도구역이 지정됨으로써 행정조건이 열악해져 이 사건 잔여지의 가치하락이 발생하였으므로, 피고는 그 손실을 보상할 의무가 있다.

나. 판단

먼저 ① 토지의 면적 축소나 변경으로 인한 효율성 감소, ② 진출입 곤란 등으로 인한 획지조건 악화, ③ 자동차 소음으로 인한 환경조건 악화로 인하여 이 사건 잔여지의 가치 하락이 발생하였다는 점에 대하여는 원고들이 제출한 증거들만으로는 이를 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 주1) 없다.

다음으로 ④ 접도구역 지정으로 인한 손실에 대하여는, 아래의 사정 등에 비추어 보면 이는 이 사건 공익사업에 따른 토지의 일부 편입으로 인하여 발생한 손실이 아니라 국토교통부장관의 접도구역 지정이라는 별도의 행정행위에 따라 발생한 손실에 해당하므로, 피고가 보상하여야 하는 손실에 해당되지 않는다.

1) 구 도로법 제49조 제1항(2014. 1. 14. 법률 제12248호로 전부 개정되기 전의 것, 이하 같다) 은 “관리청은 도로 구조의 손궤 방지, 미관 보존 또는 교통에 대한 위험을 방지하기 위하여 도로경계선으로부터 20m를 초과하지 아니하는 범위에서 대통령령으로 정하는 바에 따라 접도구역으로 지정할 수 있다."라고 규정하고 있고, 제3항 은 ”접도구역에서는 토지의 형질을 변경하는 행위나 건축물이나 그 밖의 공작물을 신축·개축 또는 증축하는 행위를 하여서는 아니 된다.“라고 규정하고 있으며, 구 도로법 제53조 제1항 은 ”접도구역이 지정되는 경우 그 지정으로 인하여 접도구역에 있는 토지를 종래의 용도로 사용할 수 없어 그 효용이 현저하게 감소한 토지 또는 해당 토지의 사용 및 수익이 사실상 불가능한 토지의 경우 그 소유자가 일정한 요건에 해당하는 때에는 도로의 관리청에 그 토지에 대한 매수를 청구할 수 있다.“라고 규정하고 있고, 구 도로법 제92조 제1항 은 ”이 법에 따른 처분이나 제한으로 손실을 입은 자가 있으면 국토교통부장관이 행한 처분이나 제한으로 인한 손실은 국고에서 보상하고, 그 밖의 행정청이 한 처분이나 제한으로 인한 손실은 그 행정청이 속해 있는 지방자치단체에서 보상하여야 한다.“라고 규정하며 이에 따라 제2항 은 손실의 보상에 관한 협의절차를, 제3항 은 재결절차를 각 규정하고 있다. 이러한 규정을 종합해 보면, 이 사건 잔여지의 접도구역 지정으로 인한 손실에 관하여는 구 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 토지보상법’이라 한다)이 아니라 구 도로법이 적용된다고 보아야 주2) 한다. 주3)

2) 접도구역 지정으로 인한 손실은 토지의 일부 편입으로 인하여 곧바로 발생하는 것이 아니라 접도구역이 지정됨으로써 비로소 발생하는 손실이므로 접도구역이 지정되기 전에는 현실적으로 그 손실의 발생여부 및 보상액을 확정할 수 없다. 앞서 본 바와 같이 구 도로법 제49조 제1항 은 접도구역을 “도로경계선으로부터 20m를 초과하지 아니하는 범위”에서 지정하도록 하고 있으므로 실제 지정되기 전에는 어떤 범위에서 접도구역이 지정될 것인지를 알 수가 없다. 특히 을 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 고속국도의 접도구역은 2015. 7. 29. 국토교통부고시 제2015-538호에 의하여 20m에서 10m로 변경된 사실을 인정할 수 있는바, 이러한 사정까지 고려해 보면, 잔여지 가치 하락의 기준시점이 되는 토지의 협의취득 당시 피고가 접도구역으로 인한 손실까지 예상해 이를 보상하다는 것은 사실상 불가능할 뿐 아니라 바람직하지도 않다.

3) 접도구역 지정으로 인한 보상의 주체가 토지수용 또는 협의취득으로 인한 보상의 주체와 일치하는 것도 아니다. 토지수용 또는 협의취득으로 인한 잔여지 보상의 주체는 구 토지보상법 제73조 에 따라 사업시행자인 반면, 접도구역 지정으로 인한 보상의 주체는 구 도로법 제92조 에 따라 국가 또는 지방자치단체가 되므로 보상의 주체도 엄격하게 구분된다. 원고들은 한국도로공사법 제13조 제1항 , 제3항 에 따라 피고가 국토교통부장관으로부터 도로사업의 시행 및 도로관리청의 업무를 위탁받아 수행하므로, 피고가 접도구역 지정으로 인한 보상의 주체라고 주장하나, 원고들이 들고 있는 위 조항만으로 곧바로 피고에게 접도구역 지정 업무를 대행할 권한이 생긴다거나(실제로 이 사건에서도 접도구역 지정은 국토교통부장관이 직접 하였다) 그 지정에 따른 보상업무를 위탁받아 수행할 권한이 생긴다고 보기 어려우므로, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

4) 접도구역 지정으로 인한 공용부담은 토지의 일부 수용 내지 협의취득과 무관하게 도로 부근의 토지소유자 모두에게 발생하는 부담이므로 이로 인한 손실보상의 법률관계 역시 그러한 견지에서 일의적이고 공평하게 해결될 필요가 있다. 따라서 원고들이 접도구역 지정처분을 이유로 구 도로법 제92조 제2항 , 제3항 에 따른 협의 또는 재결절차를 거치지 않고 이와 별개의 절차에서 따로 보상을 청구할 수는 없다고 할 것이다.

3. 결론

그렇다면 원고 12의 이 사건 소 중 화성시 (주소 2 생략) 답 531㎡에 대한 청구 부분은 부적법하여 이를 각하하고, 원고들의 나머지 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하여야 할 것이다. 제1심판결은 이와 결론을 일부 달리하여 부당하므로 피고의 항소를 받아들여 제1심판결 중 피고 패소 부분을 취소하고, 그 부분에 해당하는 원고들의 청구를 모두 기각하며 소송총비용은 원고들이 부담하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

주1) 제1심법원이나 제1심법원 감정인도 이로 인한 손실을 인정하지 않았고, 원고들도 이에 대하여 불복하지 않았다.

주2) 다만 위 규정에 따라 손실보상이 이루어져야 한다고 할 경우에도, 모든 경우에 보상이 가능한 것은 아니고 접도구역 지정으로 인하여 국민 일반이 수인하여야 하는 사회적 제약의 범위를 넘어 재산권의 본질적 효용을 저해하는 특별한 희생이 있는 경우에 그 보상이 가능하다고 할 것이다.

주3) 피고는 구 도로법 제53조 제1항의 입법취지, 현재까지 접도구역 지정으로 인한 보상의 선례가 없는 점 등에 비추어 매수청구권의 행사에 이르지 못하는 손실은 보상의 대상에서 제외된다고 주장하나, 그러한 사정만으로 접도구역 지정으로 인한 특별한 희생이 있는 경우까지도 구 도로법 제92조 제1항의 규정이 적용되지 않는다고 보기 어렵다.