서울행정법원 2019.2.28.선고 2018구단62792 판결

1. 이 사건 소 중 피고가 2017. 8. 21. 원고에 대하여 한 직업능력개발훈련과정 인정취소 처분, 2017. 8. 22.부터 2019. 8. 21.까지의 직업능력개발훈련과정 위탁· 인정제한 처분, 2017. 8. 22.부터 2018. 8. 16.까지의 지원·융자 제한 처분, 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분, 59,832,200원의 추가징수 처분에 관한 각 취소 청구 부분을 각 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

청구취지

피고가 2017. 8. 21. 원고에 대하여 한 직업능력개발훈련과정 인정 취소 처분, 2017. 8. 22.부터 2019. 8. 21.까지의 직업능력개발훈련과정 위탁 · 인정 제한 처분, 2017. 8. 22.부터 2018. 8. 16.까지의 지원·융자 제한 처분, 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분, 59,832,200원의 추가징수 처분1) 및 2017. 9. 13. 원고에 대하여 한 119,664,400원의 부정수급액 징수금 결정 처분2)을 각 취소한다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 고용노동부장관으로부터 직업능력개발훈련과정의 인정을 받은 업체이다.

나. 피고는 2017. 8. 21. 원고에 대하여 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받았다'는 이유로 근로자직업능력 개발법 제24조 제2항에 따른 직업능력개발훈 련과정 인정 취소 처분, 같은 법 제24조 제3항에 따른 2017. 8. 22.부터 2019. 8. 21.까지의 직업능력개발훈련과정 위탁· 인정 제한 처분, 같은 법 제55조 제2항에 따른 2017. 8. 22.부터 2018. 8. 16.까지의 지원·융자 제한 처분, 같은 법 제56조 제2항에 따른 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분, 같은 법 제56조 제3항에 따른 59,832,200원의 추가징수 처분(이하 위 각 처분을 통틀어 '이 사건 각 처분'이라 한다)을 하였다.다. 한편, 피고는 2017. 9. 13.자로 원고에 대하여 부정수급액 119,664,400원을 2017. 10. 13.까지 납부하라는 취지의 '납입고지서 겸 영수증'을 발급하였는데, 그 무렵 원고가 위 '납입고지서 겸 영수증'을 송달받았다.

라. 원고는 2017. 12. 12. 이 사건 각 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판 청구를 하였으나, 2018. 2. 13. 행정심판 청구 기간(처분이 있음을 알게 된 날부터 90일)을 도과하여 행정심판 청구를 하였다는 이유로 원고의 청구를 각하하는 재결이 내려졌다.

마. 원고는 2018. 5. 31. 이 사건 소를 제기하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제6 내지 8호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전 항변에 관한 판단

가. 피고의 본안전 항변

1) 이 사건 소 중 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 부분

원고는 이 사건 각 처분에 불복하여 중앙행정심판위원회에 행정심판 청구를 하였으나, 위 행정심판 청구는 행정심판법 제27조 제1항 소정의 행정심판 청구 기간을 도과하여 제기된 것으로서 각하되었다. 따라서 이 사건 소 중 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 부분 역시 제소기간을 도과하여 제기된 것으로서 부적법하므로 각하되어야 한다.

2) 이 사건 소 중 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분의 취소를 구하는 부분 피고가 2017. 9. 13.자로 원고에게 부정수급액 119,664,400원을 2017. 10. 13.까지 납부하라는 취지의 '납입고지서 겸 영수증'을 발급한 것은 이 사건 각 처분 가운데 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분과 59,832,200원의 추가징수 처분에 따라 합계 119,664,400원을 납부할 것을 고지한 사실행위에 불과하다. 따라서 원고가 취소를 구하고 있는 피고의 '2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분'은 취소소송의 대상이

되는 별도의 행정처분에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 부분 소 역시 부적법한 것으로서 각하되어야 한다.

나. 판단

1) 이 사건 소 중 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 부분의 적법 여부 가) 행정소송법 제18조 제1항은 "취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다.”고 규정하고, 제20조 제1항은 "취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조 제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다."고 규정하고 있으며, 행정심판법 제27조 제1 항은 "행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다."고 규정하고 있다.

위 규정들을 종합하여 보면, ① 행정처분이 있음을 알고 그 처분에 대하여 곧바로 취소소송을 제기하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 하고, ② 행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하고 그 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 한다. 따라서 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하지도 않고 취소소송을 제기하지도 않은 경우에는 그 후 제기된 취소소송은 제소기간을 경과한 것으로서 부적법하고, 처분이 있음을 안 날부터 90일을 넘겨 청구한 부적법한 행정심판 청구에 대한 재결이 있은 후 그 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 원래의 처분에 대하여 취소소송을 제기하였다고 하여 그 취소소송이 다시 제소기간을 준수한 것으로 되는 것은 아니다(대법원 2011. 11, 24. 선고 2011두18786 판결 참조), 즉 행정소송법 제20조 제1항 단서에 의하여 제소기간이 재결서 정본을 송달받은 날부터 기산되기 위해서는 그 행정심판 청구가 적법한 것이어야 하므로, 행정심판 청구 자체가 청구기간의 경과 등으로 부적법한 때에는 행정심판 청구에도 불구하고 행정소송법 제20조 제1항 단서가 아닌 같은 항 본문에 따른 제소기간이 적용된다.

나) 살피건대, 갑 제8호증, 을 제1호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 2017. 8. 23. 원고에게 이 사건 각 처분을 하는 취지의 내용이 기재되어 있는 '근로자직업능력 개발법 위반에 따른 행정처분 통지'라는 제목의 공문을 등기우편으로 발송하였고, 원고는 2017. 8. 25. 위 등기우편을 송달받은 사실, 원고는 그로부터 90일이 도과하였음이 역수상 명백한 2017. 12. 12. 중앙행정심판위원회에 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 취지의 행정심판 청구를 한 사실, 중앙행정심판위원회는 2018. 2. 13. 원고가 행정심판 청구 기간을 도과하여 행정심판 청구를 하였다는 이유로 원고의 청구를 각하하는 재결을 한 사실을 각 인정할 수 있는바, 원고는 적법한 행정심판 절차를 거친 것으로 볼 수 없으므로, 원고가 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 행정소송을 제기할 수 있는 제소기간은 위 행정심판 재결서 정본을 받은 날로부터 90일 이내가 아닌 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내로 봄이 타당하다.

그런데 원고는 이 사건 각 처분이 있었음을 안 날로 봄이 상당한 위 등기우편 송달일인 2017. 8. 25.로부터 90일이 도과하였음이 역수상 명백한 2018. 5. 31. 이 사건 소를 제기하였는바, 이는 행정소송법 제20조 제1항 본문 소정의 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다.

2) 이 사건 소 중 2017, 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분의 취소를 구하는 부분의 적법 여부

가) 이 부분에 관한 피고의 본안전 항변에 대하여, 원고는 "이 사건 각 처분 가운데 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분은 '부과처 분'에 해당하고, 피고의 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분은 '징수처분'에 해당하는 것으로, 후자(後者)는 전자(前者)와는 별개의 행정처분이다. 따라서 이에 관하여 별도의 행정소송으로 취소를 구할 수 있다.”는 취지로 다투고 있다.

나) 살피건대, 징수처분은 납부기한까지 부과된 조세 등을 완납하지 아니할 경우 강제징수 절차로 들어간다는 행정청의 최초의 외부적인 의사표시로서 체납처분 절차의 전제가 되는 것이다(협의의 징수처분에는 납부고지, 독촉이 포함되는데, 이로써 징수절차가 개시된다는 특징이 있다). 근로자직업능력 개발법 제56조 제4항은 "국가 · 지방자치단체나 고용노동부장관은 제1항부터 제3항까지에 따른 반환금 또는 추가징수금을 기한 내에 내지 아니한 경우에는 국세 또는 지방세 체납처분의 예에 따라 징수할 수 있다."고 규정하고 있는바, 이 사건에서 피고가 2017. 9. 13.자로 원고에 대하여 부정수급액 119,664,400원을 2017. 10. 13.까지 납부하라는 취지의 '납입고지서 겸 영수증'을 발급한 것은 2017. 8. 21. 이미 원고에게 부과한 부정수급액 반환금 59,832,200원 및 추가징수금 59,832,200원의 납부기한을 알려주고, 그 이행을 명함과 동시에 납부기한까지 위 금액을 납부하지 아니할 경우에는 체납처분 절차로 들어가겠다는 최초의 의사표시를 한 것으로서 3) 징수처분에 해당한다고 봄이 타당하다.4) 이는 이미 부과된 원고의 부정수급액 반환금 59,832,200원 및 추가징수금 59,832,200원의 납부 의무를 변경하는 효력은 없다고 할 것이나, 체납처분에 선행하는 처분으로서 항고소송의 대상은 될 수 있다.5)

다) 따라서 이 점을 지적하는 원고의 위 주장은 이유 있고, 피고의 이 부분 본안전 항변은 이유 없다(한편, 갑 제8호증의 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 2017. 12. 12. 중앙행정심판위원회에 행정심판 청구를 하면서 피고가 2017. 8. 21. 원고에 대하여 한 이 사건 각 처분의 취소를 구하였을 뿐, 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분의 취소를 구하지는 아니하였던 사실을 인정할 수 있는바, 원고가 위 '납입고지서 겸 영수증'의 발급일 무렵 이를 송달받았다고 본다면, 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분의 취소를 구하는 부분 역시 행정소송 제소기간을 도과하였을 가능성이 높아 보인다. 다만, 위 '납입고지서 겸 영수증'의 정확한 송달일자를 확인할 수 있는 아무런 증거가 없으므로, 이 부분에 관하여서는 추가적으로 검토하지 않고 본안 판단에 나아가기로 한다).

3. 본안에 관한 판단

가. 원고의 주장

원고는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 훈련비용을 지원받은 사실이 없다. 따라서 이 사건 각 처분은 그 전제가 되는 사실관계를 오인한 것으로서 위법하다. 아니라 하더라도 이 사건 각 처분은 그로 인하여 보호되는 공익에 비하여 침해되는 원고의 사익이 지나치게 커서 비례의 원칙을 위반한 위법이 있다.

한편, 이 사건 각 처분 가운데 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분의 하자는 '선행처분'의 하자로서 '후행처분'인 피고의 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분에 승계된다. 따라서 '후행처분'의 취소를 구하는 소송에서 '선행처분인 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분의 위법 사유를 주장할 수 있다. 그렇다면, 피고의 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수 금 결정 처분 역시 '선행처분'의 하자로 인하여 위법한 것으로서 취소되어야 한다.

나. 판단

먼저 이 사건 각 처분 가운데 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분의 위법 사유가 선행처분의 하자로서 후행처분인 징수처분, 즉 피고의 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분에 승계되는 것인지 여부에 관하여 본다.

살피건대, 동일한 행정목적을 달성하기 위하여 단계적인 일련의 절차로 연속하여, 행하여지는 선행처분과 후행 처분이 서로 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 경우, 선행처분이 하자가 있는 위법한 처분이라면, 비록 그 하자가 중대하고도 명백한 것이 아니어서 선행 처분을 당연무효의 처분이라고 볼 수 없고 행정쟁송으로 그 효력이 다투어지지도 아니하여 이미 불가쟁력이 생겼으며 후행처분 자체에는 아무런 하자가 없다고 하더라도, 선행처분을 전제로 하여 행하여진 후행처분도 선행처분과 같은 하자가 있는 위법한 처분으로 보아 항고소송으로 취소를 청구할 수 있다(대법원 1993. 2. 9. 선고 92누4567 판결 참조). 그러나 부과처분은 납세 또는 납부 의무의 확정과 관련이 있고, 징수처분은 확정된 납세 또는 납부 의무의 강제이행과 관련이 있는 것으로 양자가 결합하여 하나의 법률효과를 발생시키는 경우에 해당하지 않는바, 선행처분인 부과처분에 하자가 존재한다 하더라도 그것이 당연무효 사유에 해당하지 않는 이상 후 행처분인 징수처분에 그대로 승계된다고 볼 수는 없다.6) 따라서 원고의 부정수급액 반환금 59,832,200원 및 추가징수금 59,832,200원의 납부 의무에 관하여서는 이를 확정하는 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 및 59,832,200원의 추가징수 처분에 대한 항고소송에서 다투어야 하고, 위 각 처분에 당연무효 사유에 해당하는 하자가 존재하지 않는 이상 징수처분에 대한 항고소송에서 그 하자를 다툴 수는 없으며, 징수처분에 대한 항고소송에서는 징수처분의 고유한 하자에 대하여서만 다툴 수 있다.

그런데 원고는 이 사건에서 징수처분인 피고의 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분의 고유한 하자에 대하여서는 아무런 주장, 입증을 하지 아니한 채, 부과처분인 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분의 위법 사유만을 다투고 있는바, 위 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분이 당연무효가 아닌 이상 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분은 위법한 것이라 할 수 없다(원고가 주장하는 위 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분및 59,832,200원의 추가징수 처분의 하자는 그것이 인정된다 하더라도 취소 사유에 해당할 뿐 당연무효 사유에 해당한다고 볼 수는 없다).

그렇다면, 원고가 주장하는 위 부정수급액 59,832,200원의 환수 처분 및 59,832,200원의 추가징수 처분의 위법 사유에 관하여 더 나아가 살펴 볼 필요 없이 원고의 2017. 9. 13.자 부정수급액 징수금 결정 처분에 대한 취소 청구는 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 이 사건 각 처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 각하하고, 원고의 나머지 청구는 이유 없어 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.