창원지방법원 2013.5.14.선고 2012구합2731 판결

나. 원고는 2012. 5. 4. 피고에게 C-D 간 항로(이하 '이 사건 항로'라 한다)의 내항 정기 여객운송사업 면허신청을 하였으나, 피고는 2012. 5. 18. 원고가 사용하고자 하는 C연안여객선터미널 선박계류(수송)시설을 확보할 수 없으므로, 원고의 신청이 구 해운법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법'이라 한다) 제5조 제1항 제2호의 규정에 따른 면허기준에 적합하지 않다는 이유로 불허(이하 '이 사건 처분'이라 한다)하였다.

다. 원고가 이에 대하여 피고에게 이의신청을 하자, 피고는 2012. 7. 25. "구 해운법 제5조 제1항 제1호, 구 해운법 시행규칙(2013. 3. 24. 해양수산부령 제1호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 해운법 시행규칙'이라 한다) 제4조 제1항에 따른 운송수입률을 산정한 결과 운송수입률이 23.3%로서 위 규정에서 정한 수송수요기준(25%)에 미달하고, 원고가 사용하고자 계획한 C연안여객선터미널 계류(수송)시설에 대하여 관리청에서 종합적으로 검토한 후에야 판단이 가능한 사안임이 회신되어 검토 · 결정시까지는 사용여부를 판단할 수 없다."라는 이유로 원고의 신청이 구 해운법 제5조 제1항 제1호, 제2호의 규정에 따른 면허기준에 적합하지 않다고 보아 원고의 이의신청을 기각하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을가 제1, 4, 11 내지 13호증, 을나 제6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고 주장

1) C연안여객선터미널 계류시설 중 4호함선이 예비선석으로 남아 있어 원고가 이를 이용할 수 있고, 구 해운법 제4조 제4항 및 같은 법 시행규칙 제2조 제5항에 의하여 1년 내에 필요한 시설을 확보하도록 조건을 붙여 허가를 할 수 있는 사항임에도, 피고는 이를 불허하였다.

2) 경상남도 항만관리사업소는 2012. 8. 16. 원고에게, 원고가 피고로부터 이 사건 면허를 발급받으면 예비선석을 사용할 수 있도록 검토한다는 통보를 하였는바, 결국 계류시설 확보문제는 해결되었다 할 것인데, 피고는 원고가 이 사건 처분에 대하여 이의신청을 하자 당초 처분사유가 아니었던 운송수입률 문제를 거론하면서 원고의 이의신청을 기각하였다.

3) 원고가 면허신청할 당시 원고가 사용할 선박의 총톤수가 기존 동일 항로에서 운항하는 선박들보다 10% 이상 크고, 최대속력이 17노트로서 기존 선박들보다 10% 이상 빨라 구 해운법 시행규칙 제4조 제2항 제1호에 의해 평균 운송수입률이 20% 이상이면 충분한 경우에 해당하고, 이 사건에서 피고가 산정한 평균 운송수입률이 23.3%이므로 관계 법령에서 정한 수송수요기준을 충족한다 할 것인데도, 피고는 원고 선박의 최대속력이 기존 여객선보다 10% 이상 빠르지 않다는 이유로 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 정해진 평균 운송수입률 25%를 적용하여 원고의 면허신청을 불허하였는바, 이 사건 처분은 그 처분사유가 인정되지 않아 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 선박계류시설이 확보되지 않았다는 처분사유에 관하여 본다.

을가 제1, 2호증의 각 기재에 변론전체의 취지를 종합하면, 피고가 이 사건 처분이전 해당 항만관리청인 경상남도항만관리사업소에 원고가 C연안여객선터미널을 사용할 수 있는지에 대하여 협의하였는데, 경상남도항만관리사업소에서 2012. 5. 11. 피고에게 "위 터미널 계류시설 중 1호함선부터 3호함선까지는 각 여객선사에 전용사용 허가 중이고, 4호함선은 위 터미널을 기점으로 운항하고 있는 여객선들의 예비선석(함선)으로 활용되고 있어 특정선사에 전용사용허가는 곤란하다."라는 내용의 회신을 하였고, 이에 피고는 선박계류시설의 확보가 불가능한 것으로 판단하여 이 사건 처분을 한 사실을 인정할 수 있는바, 선박계류시설이 확보되지 않았음을 이유로 구 해운법 제5조 제1항 제2호에 따라 면허를 불허한 이 사건 처분은 적법하다.

처분의 적법성에 관한 판단은 그 처분 당시를 기준으로 하여야 하므로, 원고가 이 사건 처분 이후 선박 계류시설 사용허가를 받을 수 있게 되었다 하더라도 이 사건 처분의 적법성에 영향을 미치지 않을 뿐만 아니라, 원고가 제출한 갑 제4호증의 1, 2의 각 기재에 의하더라도 경상남도항만관리사업소에서 원고에게 면허를 받으면 선석 사용이 가능하도록 검토하겠다는 내용으로, 회신한 사실만 인정될 뿐 선박계류시설의 확보가 확정적으로 이루어진 것으로 보기도 어려우므로, 이 부분 원고 주장은 이유 없다.

2) 피고가 당초 계류시설 확보 문제만을 들어 원고의 면허신청을 불허하였다가 원고의 이의신청에 대하여 판단하면서 비로소 수송수요기준 미달을 처분사유로 들었으나, 처분청의 내부 시정절차에서는 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계의 동일성이 인정되지 않는 사유라고 하더라도 이를 처분의 적법성과 합목적성을 뒷받침하는 처분사유로 추가 · 변경할 수 있으므로(대법원 2012. 9. 13. 선고 2012두3859 판결 등 참조) 피고의 처분사유 추가를 그 자체로 위법하다고 볼 것은 아니고, 수송수요기준 미달을 이 사건 처분사유 중 하나로 보아 아래와 같이 판단하면 족하다.

3) 수송수요기준 미달의 점에 관하여 본다.

갑 제3호증, 갑 제5호증의 1, 2, 3, 을가 제3, 4호증, 을나 제3호증의 1, 2, 을나 제7호증, 을나 제8호증의 1의 각 기재, 이 법원의 E조선소, 선박안전기술공단 C지부에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하면, ① 이 사건 항로와 같은 항로로 보는 항로에 이미 취항하고 있는 여객선으로는 F와 G가 있고, 1990. 3. 8. 정기검사 당시 F의 최대속력은 17노트이며, 1993. 4. 16. 해상시운전 당시 G의 최대속력은 21.02노트인 사실, ② F에 관하여는 2010. 9. 30.경 주기관을 교체한 사실이 있고, 이후 2012. 10. 29.부터 2013. 1. 16.까지 E조선소에서 수리가 이루어졌으나 통상적인 유지·보수에 그쳤을 뿐 주기관을 교체하지는 않은 사실, ③ 2013. 1. 17. F에 대한 해상시운전 결과 최대속력 16.7노트로 확인된 사실, ④ 원고가 이 사건 항로에서 운행하려는 선박은 선령 10년 미만으로 총톤수 145톤급, 최대속력 17노트인 사실, ⑤ 피고가 산정한 평균 운송수입률이 23.3%인 사실을 인정할 수 있다(원고는 이 사건 처분 당시 F와 G의 주기관 교체와 선체 수리 등으로 인하여 최대속력이 건조 당시보다 상당히 느려졌고, 특히 F의 2013. 1. 17. 최대속력 검사결과는 이 사건 처분 이후 F의 엔진을 교체하여 나온 결과이므로 이를 최대속력 판단의 근거로 삼을 수 없으며, 2010. 9. 30. F의 해상시운전 결과 최대속력이 13.2노트로 확인되었다는 취지로 주장하나, 갑 제7호증의 6, 을가 제9호증의 각 기재에 의하면 위 13.2노트라는 속력은 정식 검사결과가 아니라 검사원이 통상의 주기관 운전상태를 확인하기 위하여 속력을 측정하고 이를 개인 노트에 기재한 것으로서, 이 속력은 2013. 1. 17.자 시운전 검사결과를 기준으로 주기관 부하의 85% 전·후에서 측정된 속력으로 추정될 뿐이므로 위 각 증거만으로 원고 주장사실을 인정하기 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 자료가 없으므로, 결국 앞서 거시한 각 증거에 의하여 각 선박의 최대속력을 판단할 수밖에 없다).

위 인정사실에 의하면, 이 사건 처분 당시 원고 선박의 최대속력이 이 사건 항로와 같은 항로에 취항 중인 F의 최대속력보다 10% 이상 빠르지 않음을 인정할 수 있는바, 피고가 구 해운법 시행규칙 제4조 제1항에 의거 평균 운송수입률 25%를 적용하여 수송수요기준을 판단한 것은 적법하고, 앞서 본 바와 같이 이 사건에서 인정된 평균 운송수입률이 23.3%로서 위 시행규칙에서 정한 수송수요기준에 미치지 못하는바, 이를 토대로 구 해운법 제5조 제1항 제1호에 따라 원고의 면허신청을 불허한 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결 론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다..