1. 공공기관이 보유‧관리하는 개인정보를 공개하면 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 경우에 이를 비공개할 수 있도록 규정하고 있는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것, 이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제6호 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다)이 명확성의 원칙에 위배되는지 여부(소극)

2. 이 사건 법률조항이 청구인의 알권리(정보공개청구권)를 침해하는지 여부(소극)

1. 이 사건 법률조항 중 “공개”의 개념에 관하여 보건대, 단어의 그 사전적 의미, 정보공개제도의 취지, 그리고 정보공개법 제2조 제2호의 정의규정 등을 고려할 때 그 의미가 법 집행기관에게 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하지 아니하다. 다음으로 “사생활의 비밀 또는 자유”의 개념에 관하여 살펴보면, 위 개념이 다소 추상적이기는 하나 이는 ‘사생활의 비밀 또는 자유’가 개방적 규범구조를 지닌 헌법에 규정되어 있는 개념인데서 비롯되는 것이고, 그 개념은 헌법의 해석을 통하여 구체화될 수 있는바, 헌법재판소의 상당수 선례에 의하여 “사생활의 비밀 또는 자유”에 관한 구체적이고 종합적인 해석기준이 제시되고 있는 이상, 법 집행기관이 이를 자의적으로 해석할 염려는 희박하다. 따라서 이 사건 법률조항은 기본권 제한에 관한 명확성의 원칙에 위반되지 않는다.

2. 개인정보가 정보주체의 의사와 무관하게 누구에게나 노출되어 개인의 사생활의 비밀과 자유가 침해되는 것을 방지하고자 하는 이

사건 법률조항의 입법목적은 정당하고, 공개하면 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 개인정보를 비공개할 수 있도록 한 것은 그 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이라고 할 수 있다. 한편, 정보공개법은 비공개대상으로 정할 수 있는 개인정보의 범위를 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 제한하고 있으며, 공개청구한 정보가 비공개대상정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 비공개대상정보에 해당하는 부분을 제외하고 공개하도록 규정하고 있으며(정보공개법 제14조), 공공기관은 비공개대상정보에 해당하는 개인정보가 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개대상으로 하여야 한다고 규정하여(정보공개법 제9조 제2항), 국민의 알권리(정보공개청구권)를 필요‧최소한으로 제한하고 있다. 나아가 이 사건 법률조항에 따른 비공개로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자를 위한 구제절차(이의신청, 행정심판, 행정소송)도 마련되어 있어, 국민의 알권리(정보공개청구권)와 개인정보 주체의 사생활의 비밀과 자유 사이에 균형을 도모하고 있으므로 이 사건 법률조항은 청구인의 알권리(정보공개청구권)를 침해하지 아니한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것) 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다.

1.～5. 생략

6. 당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다.

가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보

나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보

다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보

라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위

마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업

7.～8. 생략

② 생략

헌법재판소법(1988. 8. 5. 법률 제4017호로 제정된 것) 제68조(청구사유) ① 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는법원의 재판을 제외하고는헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다.

② 생략

헌법 제1조, 제10조, 제21조, 제34조 제1항, 제37조 제2항

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. "정보"라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.

2. "공개"라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 「전자정부법」 제2조 제10호의 규정에 의한 정보통신망(이하 "정보통신망"이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다.

3. "공공기관"이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정된 것)제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것) 제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.

② 생략

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것)제9조(비공개대상정보)① 생략

② 공공기관은 제1항 각호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다.

③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위 안에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것)제14조(부분공개) 공개청구한 정보가 제9조 제1항 각호의 1에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위안에서 두 부분을

분리할 수 있는 때에는 제9조 제1항 각호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다.

1. 헌재 1999. 9. 16. 97헌바73 , 판례집 11-2, 285, 300

헌재 2001. 6. 28. 99헌바34 , 판례집 13-1, 1255, 1265

2. 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107 , 판례집 21-2상, 533, 541

청 구 인나○만

국선대리인 변호사 전경능

당해사건서울고등법원 2008누31958 정보공개거부처분취소

1. 헌법재판소법(1988. 8. 5. 법률 제4017호로 제정된 것) 제68조 제1항 본문 중 “법원의 재판을 제외하고는” 부분에 대한 심판청구를 각하한다.

2. ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것) 제9조 제1항 제6호 본문은 헌법에 위반되지 아니한다.

1. 사건의 개요와 심판의 대상

가. 사건의 개요

(1) 청구인은 2006. 12. 15. 서울특별시 서초구청장에게 1996년도 제1차부터 2000년도 제2차까지의 항측판독 및 처리조서(구청)와 약식현황도에 관하여 작성된 기안문(시행문)(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)의 열람 및 복사를 청구하였으나, 서울특별시 서초구청장은 2007. 1. 16. 이 사건 정보가 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제6호에 해당하는 비공개대상 정보임을 이유로 비공개결정을 하였다(이하 ‘이 사건 거부처분’이라 한다).

(2) 청구인은 서울특별시 서초구청장을 상대로 이 사건 거부처분의 취소를 구하는 소송을 제기하여 항소심(서울고등법원 2008누31958) 계속중 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제6호 가목 내지 라목, 형법 제123조에 대하여 위헌법률심판제청을 신청(서울고등법원 2009아45)하였으나 각하되자, 2009. 10. 7. 헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 이 사건 헌법소원심판을 청구하였다.

나. 심판의 대상

청구인은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 및 헌법재판소법 제68조 제1항의 위헌확인을 구하고 있다. 그런데 이 사건 거부처분은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제6호 본문에 근거한 것이고, 청구인 또한 위 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제6호 본문의 불명확성을 다투고 있으므로, 이 부분 심판대상을 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’ 제9조 제1항 제6호 본문으로 한정함이 상당하다. 또한, 청구인은 헌법재판소법 제68조 제1항이 헌법소원의 대상에서 법원의 재판을 제외하고 있는 것이 위헌이라는 취지로 주장하고 있으므로, 이 부분 심판대상을 헌법재판소법 제68조 제1항 본문 중 “법원의 재판을 제외하고는” 부분으로 한정함이 상당하다.

그렇다면, 이 사건 심판의 대상은 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것, 이하 ‘정보공개법’이라 한다) 제9조 제1항 제6호 본문(이하 ‘이 사건 법률조항’이라 한다) 및 헌법재판소법(1988. 8. 5. 법률 제4017호로 제정된 것) 제68조 제1항 본문 중 “법원의 재판을 제외하고는” 부분(이하 ‘재판소원금지 조항’이라 한다)이 헌법에 위반되는지 여부이며, 그 내용(밑줄 친 부분) 및 관련조항은 다음과 같다.

[심판대상조항]

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것) 제9조(비공개대상정보) ① 공공기관이 보유·관리하는 정보는 공개대상이 된다. 다만, 다음 각 호의 1에 해당하는 정보에 대하여는 이를 공개하지 아니할 수 있다.

1. ～ 5. 생략

6.당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보. 다만, 다음에 열거한 개인에 관한 정보는 제외한다.

가. 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보

나. 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보

다. 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보

라. 직무를 수행한 공무원의 성명·직위

마. 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업

헌법재판소법(1988. 8. 5. 법률 제4017호로 제정된 것) 제68조(청구사유) ① 공권력의 행사 또는 불행사로 인하여 헌법상 보장된 기본권을 침해받은 자는법원의 재판을 제외하고는헌법재판소에 헌법소원심판을 청구할 수 있다. 다만, 다른 법률에 구제절차가 있는 경우에는 그 절차를 모두 거친 후가 아니면 청구할 수 없다.

② 생략

[관련조항]

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2010. 2. 4. 법률 제10012호로 개정된 것) 제2조(정의) 이 법에서 사용하는 용어의 정의는 다음과 같다.

1. “정보”라 함은 공공기관이 직무상 작성 또는 취득하여 관리하고 있는 문서(전자문서를 포함한다. 이하 같다)·도면·사진·필름·테이프·슬라이드 및 그 밖에 이에 준하는 매체 등에 기록된 사항을 말한다.

2. “공개”라 함은 공공기관이 이 법의 규정에 의하여 정보를 열람하게 하거나 그 사본·복제물을 교부하는 것 또는 ‘전자정부법’ 제2조 제10호의 규정에 의한 정보통신망(이하 “정보통신망”이라 한다)을 통하여 정보를 제공하는 것 등을 말한다.

3. “공공기관”이라 함은 국가기관, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(1996. 12. 31. 법률 제5242호로 제정된 것) 제3조(정보공개의 원칙) 공공기관이 보유·관리하는 정보는 이 법이 정하는 바에 따라 공개하여야 한다.

공공기관의 정보공개에 관한 법률(2004. 1. 29. 법률 제7127호로 개정된 것) 제5조(정보공개청구권자) ① 모든 국민은 정보의 공개를 청구할 권리를 가진다.

② 생략

제9조(비공개대상정보) ① 생략

② 공공기관은 제1항 각 호의 1에 해당하는 정보가 기간의 경과 등으로 인하여 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 당해 정보를 공개대상으로 하여야 한다.

③ 공공기관은 제1항 각 호의 범위 안에서 당해 공공기관의 업무의 성격을 고려하여 비공개대상정보의 범위에 관한 세부기준을 수립하고 이를 공개하여야 한다.

제14조(부분공개) 공개청구한 정보가 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부

분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 제9조 제1항 각 호의 1에 해당하는 부분을 제외하고 공개하여야 한다.

2. 청구인의 주장요지

가. 이 사건 법률조항 중 “공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려” 부분은, 공공기관이 이를 자의적으로 해석하여 정보공개를 거절할 수 있는 매우 추상적인 개념을 사용하고 있으므로 명확성의 원칙에 반할 뿐만 아니라, 청구인의 헌법상 알권리, 행복추구권을 침해하며, 이름이나 주민등록번호가 없는 정보의 공개를 청구하는 자에 비하여 청구인을 합리적인 이유 없이 차별하고 있으므로 평등원칙에 위배된다.

나. 재판소원금지 조항은 잘못된 재판에 의하여 기본권의 침해를 받은 사람을 다른 공권력에 의하여 기본권의 침해를 받은 사람에 비하여 합리적 이유 없이 차별함으로써 평등원칙에 위배되고, 법치국가의 원리와도 조화되기 어려우며, 재판청구권을 침해한다.

3. 재판소원금지 조항에 대한 심판청구의 적법 여부에 관한 판단

헌법재판소법 제68조 제2항에 의한 헌법소원심판의 청구는 같은 법 제41조 제1항에 의한 법률의 위헌여부심판의 제청신청을 법원이 각하 또는 기각한 경우에만 청구할 수 있고, 청구인이 당해 소송법원에 위헌여부심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 법원의 각하 또는 기각결정도 없었던 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다(헌재 1999. 4. 29. 98헌바29 등, 판례집 11-1, 474, 476; 헌재 2006. 7. 27. 2005헌바19 , 판례집 18-2, 125, 130 참조).

기록에 첨부된 서울고등법원의 위헌법률심판제청신청 각하결정(2009아45)에 의하면 청구인은 재판소원금지 조항에 대한 위헌여부심판의 제청신청을 하지 않았고 따라서 이 부분에 대해서는 법원의 각하 또는 기각결정도 없었음이 인정되므로, 청구인의 이 부분에 대한 심판청구는 그 심판청구요건을 갖추지 못하여 부적법하다.

4. 이 사건 법률조항의 위헌 여부에 관한 판단

가. 입법연혁 및 입법취지

정보공개법은 국민의 알권리를 보장함과 아울러 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 1996. 12. 31. 법률 제5242호로 제정되어 1998. 1. 1.부터 시행되고 있다.

제정 당시 정보공개법 제7조 제1항 제6호는 “당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등에 의하여 특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보”를

비공개대상정보로 규정하고 있었다. 그러나 이 조항은 ‘개인정보’ 그 자체를 비공개대상정보로 규정함으로써 특정인을 식별할 수 있는 개인정보가 포함된 행정정보라면 모두 공개를 거부할 수 있는 것처럼 오해를 낳았고 그 결과 공공기관들이 정보공개의 필요성에도 불구하고 개인정보보호라는 명분으로 공개를 거부할 수 있는 법적 빌미를 제공해 주었다.

결국 정보공개법은 정보공개제도의 운영상 나타난 미비점들을 개선·보완하여 국민의 알권리를 신장하고 국정운영의 투명성을 강화하고자 2004. 1. 29. 법률 제7127호로 전부개정되었는데, 이 때 전부개정된 정보공개법 제9조 제1항 제6호는 종전 비공개대상정보인 ‘특정인을 식별할 수 있는 개인에 관한 정보’를 ‘개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는 정보’로 축소하고 비공개대상정보의 예외 항목에 기존의 가, 나, 다목 외에 라, 마목을 추가로 규정함으로써 비공개대상정보의 요건을 강화하였다.

행정비밀주의를 타파하여 국민주권주의 실질화를 기하는 제도적 장치로서의 정보공개제도의 본질에 비추어 보면, 국가의 모든 정보는 공개함이 바람직할 것이다. 그러나 공공기관이 보유하고 있는 정보 중에는 개인정보가 포함되어 있는 경우가 많아 개인정보가 정보주체의 의사와 무관하게 누구에게나 노출되어 개인의 사생활의 비밀과 자유가 침해될 우려가 있기 때문에 이를 방지하고자 이 사건 법률조항은 “당해 정보에 포함되어 있는 이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보”를 공개하지 아니할 수 있도록 규정하게 된 것이다.

나. 명확성원칙 위배 여부에 관한 판단

(1) 법치국가원리의 한 표현인 명확성의 원칙은 기본적으로 모든 기본권제한입법에 대하여 요구된다. 규범의 의미내용으로부터 무엇이 금지되는 행위이고 무엇이 허용되는 행위인지를 수범자가 알 수 없다면 법적 안정성과 예측가능성은 확보될 수 없게 될 것이고, 또한 법집행 당국에 의한 자의적 집행을 가능하게 할 것이기 때문이다(헌재 1999. 9. 16. 97헌바73 , 판례집 11-2, 285, 300). 일반적이거나 불확정된 개념이 사용된 경우에는 당해 법률의 입법목적과 당해 법률의 다른 규정들을 원용하거나 다른 규정과의 상호관계를 고려하여 합리적인 해석이 가능한지 여부에 따라 명확성 여부가 가려져야 할 것이다(헌재 2001. 6. 28. 99헌바34 , 판례집 13-1, 1255, 1265). 정보공개를 확대하여 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하고자 하는 취지에 비추어 보면, 비공개정보는 가능한 한 구체적으로 규정함이 바람직하나 입법기술상 다소 포괄적이고 추상적인 문언을 사용할 수밖에 없는 경

우에는 명확성의 요건이 완화될 수 있다.

(2) 우선 “공개”의 개념에 관하여 보건대, 단어의 그 사전적 의미, 정보공개제도의 취지, 그리고 정보공개법 제2조 제2호의 정의규정 등을 고려할 때 그 의미가 법 집행기관에게 자의적 해석의 여지를 주거나 수범자의 예견가능성을 해할 정도로 불명확하지 아니하다.

다음으로 “사생활의 비밀 또는 자유”의 개념에 관하여 살펴보면, 위 개념이 다소 추상적이기는 하나 이는 ‘사생활의 비밀 또는 자유’가 개방적 규범구조를 지닌 헌법에 규정되어 있는 개념인데서 비롯되는 것이고, 그 개념은 헌법의 해석을 통하여 구체화될 수 있다. 헌법재판소는 상당수의 결정례에서 “사생활의 자유란, 사회공동체의 일반적인 생활규범의 범위 내에서 사생활을 자유롭게 형성해 나가고 그 설계 및 내용에 대해서 외부로부터의 간섭을 받지 아니할 권리로서, 사생활과 관련된 사사로운 자신만의 영역이 본인의 의사에 반해서 타인에게 알려지지 않도록 할 수 있는 권리인 사생활의 비밀과 함께 헌법상 보장되고 있다(헌재 2002. 3. 28. 2000헌마53 , 판례집 14-1, 159, 164; 헌재 2001. 8. 30. 99헌바92 , 판례집 13-2, 174, 203).”거나, “사생활의 비밀은 국가가 사생활영역을 들여다보는 것에 대한 보호를 제공하는 기본권이며, 사생활의 자유는 국가가 사생활의 자유로운 형성을 방해하거나 금지하는 것에 대한 보호를 의미한다. 구체적으로 사생활의 비밀과 자유가 보호하는 것은 개인의 내밀한 내용의 비밀을 유지할 권리, 개인이 자신의 사생활의 불가침을 보장받을 수 있는 권리, 개인의 양심영역이나 성적 영역과 같은 내밀한 영역에 대한 보호, 인격적인 감정세계의 존중의 권리와 정신적인 내면생활이 침해받지 아니할 권리 등 이다(헌재 2003. 10. 30. 2002헌마518 , 판례집 15-2하, 185, 206).”라고 판시하였는바, 이와 같이 헌법재판소의 상당수 선례에 의하여 “사생활의 비밀 또는 자유”에 관한 구체적이고 종합적인 해석기준이 제시되고 있는 이상, 법 집행기관이 이를 자의적으로 해석할 염려는 희박하다.

따라서 이 사건 법률조항이 지나치게 불명확하여 법 집행기관의 자의적인 해석을 가능하게 하는 법률조항이라거나, 수범자의 예측가능성을 해하는 법률조항이라고 보기는 어려우므로, 이 사건 법률조항은 기본권 제한에 관한 명확성의 원칙에 위반되지 않는다.

다. 알권리(정보공개청구권)의 침해 여부에 관한 판단

(1) 알권리(정보공개청구권)의 의의 및 제한

헌법재판소는 ‘공공기관의 정보공개에 관한 법률’이 제정되기 이전에 이미, 정부가 보유하고 있는 정보에 대하여 정당한 이해관계가 있는 자가 그 공개를 요구할 수 있는 권리를 알권리로 인정하면서 이러한 알권리는 표현의 자유에

당연히 포함되는 기본권임을 선언하였다(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22 , 판례집 1, 176, 188-189 참조). 어떤 문제가 있을 때 그에 관련된 정보에 접근하지 못하면 문제의 내용을 제대로 알기 어렵고, 제대로 내용을 알지 못하면 자기의 의견을 제대로 표현하기 어렵기 때문에 알권리는 표현의 자유와 표리일체의 관계에 있고 정보의 공개청구권은 알권리의 당연한 내용이 되는 것이다. 그리하여 알권리는 헌법 제21조에 의하여 직접 보장되고 그 밖에도 국민주권주의(헌법 제1조), 인간의 존엄과 가치(헌법 제10조), 인간다운 생활을 할 권리(헌법 제34조 제1항)와도 관련이 있다. 따라서 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 하나(정보공개법 제5조 제1항), 다만 이러한 알권리에 대하여도 헌법 제21조 제4항에 의한 한계가 있을 뿐만 아니라 헌법 제37조 제2항에서 규정하는 바와 같이 국가안전보장ㆍ질서유지 또는 공공복리를 위하여 필요한 경우는 본질적인 내용을 침해하지 아니하는 한 법률로써 제한할 수 있다(헌재 2004. 8. 26. 2003헌바81 등, 판례집 16-2상, 284, 291; 헌재 2009. 9. 24. 2007헌바107 , 판례집 21-2상, 533, 541).

(2) 알권리(정보공개청구권)의 침해 여부

(가) 심사의 방법

이 사건 법률조항은 공공기관이 보유·관리하는 개인정보를 공개하면 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 경우에 이를 비공개대상으로 할 수 있도록 함으로써, 국민의 알권리(정보공개청구권)와 개인정보 주체의 사생활의 비밀과 자유가 서로 충돌하게 되는바, 위와 같은 기본권들이 충돌하는 경우에 기본권의 서열이나 법익의 형량을 통하여 어느 한 쪽의 기본권을 우선시키고 다른 쪽의 기본권을 후퇴시킬 수는 없다.

정보공개청구권은 알권리의 당연한 내용이며, 알권리는 헌법 제21조의 표현의 자유에 당연히 포함되는 기본권으로서(헌재 1989. 9. 4. 88헌마22 , 판례집 1, 176, 188) 개인의 자유권적 기본권에 해당하고, 헌법 제17조의 사생활의 비밀과 자유 또한 개인의 자유권적 기본권에 해당하므로 국민의 알권리(정보공개청구권)와 개인정보 주체의 사생활의 비밀과 자유 중 어느 하나를 상위 기본권이라고 하거나 어느 쪽이 우월하다고 할 수는 없을 것이기 때문이다.

따라서 이러한 경우에는 헌법의 통일성을 유지하기 위하여 상충하는 기본권 모두가 최대한으로 그 기능과 효력을 발휘할 수 있도록 조화로운 방법을 모색하되(규범조화적 해석), 법익형량의 원리, 입법에 의한 선택적 재량 등을 종합적으로 참작하여 심사하여야 한다(헌재 1991. 9. 16. 89헌마165 , 판례집 3, 518, 528; 헌재 2007. 10. 25. 2005헌바96 , 판례집 19-2, 467, 474).

(나) 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성

정보공개법은 국민의 알권리를 보장하고 국정에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보하기 위하여 제정된 것으로서(정보공개법 제1조), 공공기관이 보유ㆍ관리하는 정보는 원칙적으로 모든 국민에게 공개되어야 한다(정보공개법 제5조 제1항).

그러나 공공기관이 보유하고 있는 정보 중에는 개인정보가 포함되어 있는 경우가 많기 때문에 개인정보가 정보주체의 의사와 무관하게 누구에게나 노출되어 개인의 사생활의 비밀 또는 자유가 침해될 가능성이 있다. 따라서 이 같은 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 존중하고 개인의 자신에 대한 정보통제권을 보장하는 등 정보공개로 인하여 발생할 수 있는 제3자의 법익침해를 방지하기 위하여, 이 사건 법률조항은 공공기관이 보유·관리하는 개인정보를 공개하면 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 경우에는 이를 비공개대상으로 할 수 있도록 규정하고 있는 것이다.

따라서 이 사건 법률조항은 그 입법목적이 정당하고, 그 입법목적을 달성하기 위한 효과적이고 적절한 수단이라고 할 수 있다.

(다) 기본권제한 정도의 비례성

미국, 영국, 일본 등과 같이 정보공개제도를 채택하고 있는 나라에서는 정보공개의 이익과 비공개의 이익간의 조정을 위한 시도의 일환으로 비공개정보 항목을 명시하고 있으며, 정도의 차이는 있으나 개인정보를 예외 없이 공개대상에서 제외하고 있는바, 개인정보를 비공개할 수 있도록 규정하는 것 외에 달리 실효성 있는 대체적 수단을 상정하는 것도 용이하지 않다. 다만 공공기관이 보유·관리하는 개인정보를 비공개할 수 있도록 하는 것은 기본적으로 국민의 알권리(정보공개청구권)에 대한 제한을 수반하므로, 제한되는 국민의 알권리(정보공개청구권)와 사이에 법익의 균형을 도모할 필요성, 즉 국민의 알권리(정보공개청구권)를 과도하게 침해하지 않도록 조화로운 범위 내에서 일정한 한계를 설정하는 것이 요청된다.

살피건대, 이 사건 법률조항은 개인에 관한 사항 모두를 비공개대상정보로 규정하고 있는 것이 아니라 개인에 관한 사항 중에서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보만을 비공개대상정보로 규율하여 그 요건을 강화하고 있으며, 그 단서에서는 ① 법령이 정하는 바에 따라 열람할 수 있는 정보(가목), ② 공공기관이 공표를 목적으로 작성하거나 취득한 정보로서 개인의 사생활의 비밀과 자유를 부당하게 침해하지 않는 정보(나목), ③ 공공기관이 작성하거나 취득한 정보로서 공개하는 것이 공익 또는 개인의 권리구제를 위하여 필요하다고 인정되는 정보(다목), ④ 직무를 수행한 공무원의 성명·직위(라목), ⑤ 공개하는 것이 공익을 위하여 필요한 경우로

써 법령에 의하여 국가 또는 지방자치단체가 업무의 일부를 위탁 또는 위촉한 개인의 성명·직업(마목)에 해당하는 개인에 관한 정보는 비공개대상정보에서 제외하도록 규정함으로써 공개함으로써 얻어지는 공익이 큰 경우와의 균형도 도모하고 있다.

또한, 정보공개법은 공개청구한 정보가 비공개대상정보에 해당하는 부분과 공개가 가능한 부분이 혼합되어 있는 경우로서 공개청구의 취지에 어긋나지 아니하는 범위 안에서 두 부분을 분리할 수 있는 때에는 비공개대상정보에 해당하는 부분을 제외하고 공개하도록 규정하고 있으며(정보공개법 제14조), 공공기관은 비공개대상정보에 해당하는 개인정보가 비공개의 필요성이 없어진 경우에는 그 정보를 공개대상으로 하여야 한다고 규정하여(정보공개법 제9조 제2항), 국민의 알권리(정보공개청구권)를 필요·최소한으로 제한하고 있다.

나아가 청구인이 정보공개와 관련한 공공기관의 비공개 또는 부분공개결정에 불복이 있는 때에는 당해 공공기관에 이의신청을 하거나(정보공개법 제18조) 행정심판법이 정하는 바에 따라 행정심판을 청구할 수 있고(정보공개법 제19조), 행정소송법이 정하는 바에 따라 행정소송을 제기하여 법원으로부터 개인정보의 공개가 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있는지 여부에 관하여 판단을 받을 수 있는 등(정보공개법 제20조) 이 사건 법률조항에 따른 비공개로 인하여 법률상 이익을 침해받은 자를 위한 구제절차도 마련되어 있다.

따라서 이 사건 법률조항은 국민의 알권리(정보공개청구권)를 일부 제약하는 면이 있으나, 비공개대상으로 정할 수 있는 개인정보의 범위를 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보로 제한하는 등 국민의 알권리(정보공개청구권)와 개인정보 주체의 사생활의 비밀과 자유 사이에 균형을 도모하고 있고, 상충·제한되는 두 기본권 사이에 적정한 비례관계도 유지되고 있다.

(라) 소결

그렇다면 이 사건 법률조항은 청구인의 알권리(정보공개청구권)를 침해하지 아니한다.

라. 평등원칙 위배 여부에 관한 판단

청구인의 이 부분 주장에 대한 판단은 결국 ‘이름·주민등록번호 등 개인에 관한 사항으로서 공개될 경우 개인의 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보를 비공개대상으로 정할 수 있도록 한 것이 위헌인지’의 판단으로 귀착되는바, 앞서 살펴본 바와 같이 이 사건 법률조항이 개인에 관한 사항 중 사생활의 비밀 또는 자유를 침해할 우려가 있다고 인정되는 정보

를 비공개대상정보로 규정하고 있는 것에는 합리적인 이유가 인정되므로, 평등원칙에 위배된다고 할 수 없다.

마. 기타 주장에 관한 판단

청구인은 이 사건 법률조항으로 인하여 행복추구권이 침해되었다고 주장하나, 행복추구권은 다른 기본권에 대한 보충적 기본권으로서의 성격을 지니므로 알권리(정보공개청구권)라는 우선적으로 적용되는 기본권이 존재하여 그 침해여부를 판단한 이상 행복추구권 침해 여부를 따로 판단하지는 아니한다.

5. 결 론

그렇다면 재판소원금지 조항에 대한 심판청구는 부적법하여 각하하고, 이 사건 법률조항은 헌법에 위반되지 아니하므로 관여 재판관 전원의 일치된 의견으로 주문과 같이 결정한다.

재판관 이강국(재판장) 조대현 김종대 민형기 이동흡 목영준 송두환