서울고등법원 2021.9.16. 선고 2021누38378 판결

가. 원고는 B 주식회사에 근무하던 중 C생 자녀를 출산한 사람으로 2014. 10. 1.부터 2014. 12. 29.까지의 기간 동안 출산전후휴가를 부여받아 사용하였고, 그에 이어 2014. 12. 30.부터 2015. 12. 29.까지의 기간 동안 육아휴직을 부여받아 사용하였다.

나. 원고는 2017. 2. 24. 위 육아휴직 기간 동안의 육아휴직 급여의 지급을 신청하였고, 2017. 3. 3. 위 출산전후휴가 기간 동안의 출산전후휴가 급여의 지급을 신청하였다.

다. 피고는 2017. 3. 8. 원고에게 출산전후휴가의 종료 시점으로부터 12개월을 경과하여 출산전후휴가 급여 지급 신청을 하고 육아휴직의 종료 시점으로부터 12개월을 경과하여 육아휴직 급여 지급 신청을 하였다는 이유로, 육아휴직 급여 부지급 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다) 및 출산전후휴가 급여 부지급 처분을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1, 2호증, 을 1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

육아휴직 급여의 신청기간을 육아휴직이 끝난 날부터 12개월 이내로 규정한 구 고용보험법(2019. 1. 15. 법률 제16269호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제70조 제2항(이하 '이 사건 조항'이라고 한다)은 훈시규정에 해당하므로, 육아휴직 급여 지급 요건을 모두 갖춘 원고가 3년의 소멸시효 기간이 지나기 전에 육아휴직 급여를 청구한 이상 피고는 이를 지급하여야 하는데도, 이를 거부한 이 사건 처분은 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 조항의 해석

가) 법은 원칙적으로 불특정 다수인에 대하여 동일한 구속력을 갖는 사회의 보편타당한 규범이므로 법의 표준적 의미를 밝혀 객관적 타당성이 있도록 해석하여야 하고, 가급적 모든 사람이 수긍할 수 있는 일관성을 유지함으로써 법적 안정성이 손상되지 않도록 하여야 한다. 실정법은 보편적이고 전형적인 사안을 염두에 두고 규정되기 마련이므로 사회현실에서 일어나는 다양한 사안에서 구체적 사안에 맞는 가장 타당한 해결이 될 수 있도록 해석 · 적용할 것도 요구된다. 요컨대, 법해석의 목표는 어디까지나 법적 안정성을 저해하지 않는 범위 내에서 구체적 타당성을 찾는 데 두어야 한다. 나아가 그러기 위해서는 가능한 한 법률에 사용된 문언의 통상적인 의미에 충실하게 해석하는 것을 원칙으로 하면서, 법률의 입법 취지와 목적, 제 · 개정 연혁, 법질서 전체와의 조화, 다른 법령과의 관계 등을 고려하는 체계적 · 논리적 해석방법을 추가적으로 동원함으로써, 위와 같은 법해석의 요청에 부응하는 타당한 해석을 하여야 한다.

한편, 법률의 문언 자체가 비교적 명확한 개념으로 구성되어 있다면 원칙적으로 더 이상 다른 해석방법은 활용할 필요가 없거나 제한될 수밖에 없고, 어떠한 법률의 규정에서 사용된 용어에 관하여 그 법률 및 규정의 입법 취지와 목적을 중시하여 문언의 통상적 의미와 다르게 해석하려 하더라도 해당 법률 내의 다른 규정들 및 다른 법률과의 체계적 관련성 내지 전체 법체계와의 조화를 무시할 수 없으므로, 거기에는 일정한 한계가 있을 수밖에 없다(대법원 2009. 4. 23. 선고 2006다81035 판결 등 참조).

나) 구 고용보험법 제70조는 제1항에서 육아휴직 급여의 실체적 요건을 규정하면서, 제2항(이 사건 조항)에서 "제1항에 따른 육아휴직 급여를 지급받으려는 사람은 육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터 육아휴직이 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청하여야 한다. 다만, 해당 기간에 대통령령으로 정하는 사유로 육아휴직 급여를 신청할 수 없었던 사람은 그 사유가 끝난 후 30일 이내에 신청하여야 한다."라고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 고용보험법 시행령 제94조는 이 사건 조항 단서에서 "대통령령으로 정하는 사유"란 천재지변(제1호), 본인이나 배우자의 질병 · 부상(제2호), 본인이나 배우자의 직계존속 및 직계비속의 질병 · 부상(제3호), 병역법에 따른 의무복무(제4호), 범죄혐의로 인한 구속이나 형의 집행(제5호)을 말한다고 규정하고 있다.

이 사건 조항은 육아휴직 급여에 관한 법률관계를 조속히 확정시키기 위한 강행규정이다. 근로자가 육아휴직 급여를 지급받기 위해서는 이 사건 조항에서 정한 신청기간 내에 관할 직업안정기관의 장에게 급여 지급을 신청하여야 한다. 다시 말하면, 육아휴직 급여 신청기간을 정한 이 사건 조항은 훈시규정이라고 볼 수 없다. 그 구체적인 이유는 다음과 같다.

(1) 이 사건 조항은 본문과 단서 모두에서 일정 기간 이내에 육아휴직 급여를 '신청하여야 한다'고 규정하고 있다. 이 사건 조항에서 육아휴직 급여를 지급받으려는 사람으로 하여금 일정한 기간을 준수하여야 할 의무를 부과하는 것이라고 이해하는 것이 법률 문언에 충실한 해석이다. 특히 이 사건 조항 단서 및 그 위임에 따른 고용보험법 시행령 제94조는 육아휴직 급여를 지급받으려는 사람이 이 사건 조항 본문에서 정한 신청기간 내에 육아휴직 급여를 신청하기 어렵다고 인정되는 객관적인 사유가 있는 경우에는 신청기간을 연장하여 줌으로써, 한편으로는 이 사건 조항 본문에서 정한 신청기간을 기계적 · 형식적으로 적용하는 경우에 발생할 수 있는 불합리한 결과를 방지하면서도, 다른 한편으로는 그 사유가 끝난 후 30일까지 육아휴직 급여를 신청할 수 있도록 하여 신속하게 그 권리를 행사하도록 규정한 것이다.

본문과 단서로 이루어진 이 사건 조항의 규정 체계와 입법취지를 고려하면, 육아휴직 급여를 지급받으려는 사람은 이 사건 조항의 본문과 단서에서 정한 신청기간 내에 관할 직업안정기관의 장에게 급여를 신청하는 방식으로 육아휴직 급여 청구권을 행사하여야 하고, 그 신청기간이 지나면 권리를 상실하는 것이라고 보아야 한다. 이 사건 조항의 본문과 단서에서 정한 신청기간을 육아휴직 만료일부터 가급적 1년 이내에 육아휴직 급여를 신청하도록 촉구하는 의미로 이해하는 것은 입법자가 육아휴직 급여에 관한 법률관계를 조속히 확정시키기 위하여 특별히 이 사건 조항의 본문과 단서를 별도로 규정한 입법취지에 어긋난다.

(2) 2011. 7. 21. 법률 제10895호로 개정되기 전의 구 고용보험법(이하 '2011년 개정 전 법률'이라고 한다)에서는 제70조 제1항 각 호에서 육아휴직 급여의 요건을 규정하면서 제3호에서 "육아휴직을 시작한 날 이후 1개월부터 끝난 날 이후 12개월 이내에 신청할 것. 다만, 같은 기간에 대통령령으로 정한 사유로 육아휴직 급여를 신청할 수 없었던 자는 그 사유가 끝난 후 30일 이내에 신청하여야 한다."라고 규정하였는데, 2011. 7. 21. 개정법률에서 제70조 제1항 제3호에 규정된 내용을 그대로 제2항으로 위치를 옮겨 규정함으로써 이 사건 조항이 되었다.

2011. 7. 21. 법률 제10895호 개정과 관련한 입법논의를 살펴보면, 위와 같은 내용의 개정은 2011년 개정 전 법률 제70조 제1항 각 호에서 규정되었던 육아휴직 급여의 요건을 실체적 요건과 절차적 요건으로 구분하여 별도로 규정하기 위한 조문 정비 차원에서 이루어진 것일 뿐, 육아휴직 급여에 관한 2011년 개정 전 법률의 신청기간 제한을 없애거나 완화하려는 의도는 없었음을 알 수 있다. 만약 육아휴직 급여에 관하여 신청기간 제한을 없애거나 완화하려는 목적으로 이루어진 개정이었다면 2011년 개정 전 법률 제70조 제1항 제3호를 완전히 삭제하거나 그 문언을 대폭 수정하였을 것이지, 단순히 조항의 위치만을 옮기지는 않았을 것이다.

(3) 국세 등에 관하여 부과권의 행사기간은 제척기간으로, 징수권의 행사기간은 소멸시효기간으로 규율하는 것으로 확립되어 있다. 이처럼 양자로 구분하는 권리행사기간의 규정 체계는 다른 공법상 권리에 관한 행사기간의 설정에도 영향을 미쳤는데, 행정청의 심사 · 결정으로 구체적 권리로 전환되는 사회보장수급권의 행사기간 역시 그중 하나로 볼 수 있다. 즉, 사회보장수급권을 구체적 형태의 권리로 전환하여 달라는 취지에서 행사하는 '신청권'과 구체적 형태의 권리로 전환된 급여액을 지급하여 달라는 취지에서 행사하는 '청구군'은 성질상 동일하지 않기 때문에, 이를 달리 규율하는 것이 공법상 권리행사기간 규정 체계에 부합한다.

구 고용보험법의 관련 규정들을 종합하면, 고용보험법에 의한 육아휴직 급여를 받을 권리는 법령에 의하여 직접 발생하는 것이 아니라, 급여를 받으려고 하는 사람이 육아휴직 급여 신청서에 소정의 서류를 첨부하여 관할 직업안정기관의 장에게 제출함에 따라 직업안정기관의 장이 제70조 제1항에 따른 육아휴직 급여의 요건을 갖추었는지 여부, 제73조에 따른 급여의 지급 제한 사유가 있는지 여부 등을 검토한 후 급여 지급결정을 함으로써 그 권리가 구체적 형태로 전환된다고 보아야 한다. 육아휴직 급여에 관한 추상적 권리의 행사에 관해서는 이 사건 조항에서 정한 신청기간(제척기간)이 적용되고, 구체적 권리의 행사에 관해서는 관할 직업안정기관의 장의 지급결정이 있은 후 그 결정의 통지를 받은 때부터 제107조 제1항에서 정한 3년의 소멸시효가 적용된다고 이해하면, 육아휴직 급여에 관한 제척기간과 소멸시효기간이 중첩되어 서로 충돌하는 상황은 발생하지 않는다.

한편, 육아휴직 급여의 지급은 관할 직업안정기관의 장이 지급결정을 하면 지체없이 지급신청서에 기재된 금융계좌로 송금하는 방식으로 이루어진다. 이와 같이 육아휴직 급여 지급결정과 급여액 지급 사이에 시간적 간격이 짧고 지급결정 후 지급되지 않는 사례가 드물다는 사정으로 인해, 행정실무에서는 육아휴직 급여 신청에 이 사건 조항에서 정한 12개월의 신청기간이 적용되는지, 3년의 소멸시효가 적용되는지에 관하여 혼란이 있었다. 이러한 혼란은 신청기간과 소멸시효의 관계를 올바르게 이해하지 못하였기 때문에 생긴 것으로서, 급여 지급결정이 있은 후에도 송금이 누락되거나 착오송금이 이루어지는 것과 같은 예외적인 경우에는 수급권자의 구체적 권리 행사에 관하여 소멸시효 규정이 여전히 적용될 여지가 있으므로, 신청기간과 소멸시효는 각각 존재할 이유가 있고 서로 모순되거나 충돌하는 것이 아니다. 그럼에도 육아휴직 급여 신청에 관하여 이 사건 조항에서 정한 신청기간이 적용된다는 점을 더욱 명확하게 함으로써 행정실무상의 오해나 혼란을 피하기 위해, 2019. 1. 15. 법률 제16269호로 고용보험법을 개정하면서 제107조 제1항의 3년의 소멸시효가 적용되는 권리의 종류에서 육아휴직 급여를 지급받을 권리를 삭제하였다. 이러한 제107조 제1항의 개정 경위를 보더라도 이 사건 조항이 훈시규정이 아님이 더욱 분명해진다. 다만, 위와 같이 법률이 개정되었다 하더라도 급여 지급결정 후의 청구권에 관하여 소멸시효의 적용이 배제되는 것이 아니라 국가재정법 제96조 제2항에 따라 5년의 소멸시효가 적용된다.

(4) 행정법 영역에서는 법률, 시행령, 시행규칙 등 다양한 형식의 행정법규에서 신청기간을 규정하고 있다. 신청기간 규정이 법률관계를 조속히 확정시키기 위하여 권리의 행사에 중대한 제한을 가하려는 취지라면 '기본권 제한의 법률유보원칙'에 따라 법률에서 직접 정하거나 법률의 위임에 근거하여 하위법령에서 정하여야 한다. 따라서 모법의 위임 없이 하위법령에서 정한 신청기간은 대외적으로 국민과 법원을 구속하는 효력이 없으므로 제척기간이라고 볼 수 없다(대법원 1990. 9. 28. 선고 89누2493 판결 참조).

고용보험법 시행규칙 제116조 제2항은 "육아휴직등 급여는 매월 단위로 지급을 신청하여야 한다. 이 경우 해당 월 중에 실시한 육아휴직분 또는 육아기 근로시간 단축분에 대한 육아휴직등 급여의 지급 신청은 다음 달 말일까지 하여야 한다."라고 규정하고 있다. 비록 구 고용보험법 제70조 제4항이 "육아휴직 급여의 신청 및 지급에 관하여 필요한 사항은 고용노동부령으로 정한다."라고 규정하였으나, 이것이 이미 이 사건 조항에서 분명하게 정한 신청기간을 고용노동부령에서 추가로 제한함으로써 법률의 규정 내용을 수정 · 변경할 권한까지 위임한 것으로는 볼 수 없으며, 하위법령은 모법합치적으로 해석하여야 한다. 따라서 고용보험법 시행규칙 제116조 제2항은, 수급권자가 이 사건 조항에서 정한 신청기간 내라면 전체 육아휴직 기간에 대한 육아휴직 급여를 한꺼번에 신청할 수도 있고 몇 번으로 나누어 신청할 수도 있으나, 육아휴직 급여를 지나치게 잘게 쪼개어 수시로 지급 신청함에 따라 육아휴직 급여를 일할로 계산하여 지급하는 것은 번거로우므로, 고용관계에서의 통상적인 급여지급방식(월급)과 마찬가지로 행정업무편의상 가급적 1개월 단위로 지급신청을 하도록 유도하기 위함이지, 다음 달 말일이 지나면 해당 월의 육아휴직 급여 청구권을 더 이상 행사하지 못하도록 제한하려는 취지는 아니라고 보아야 한다. 즉, 이 사건 조항은 법률의 규정이므로 이 사건 조항의 법적 성질은 법률 자체의 해석에서 도출되어야 하는 것이며, 하위법령의 규정 내용에 따라 이 사건 조항의 법적 성질이 변경된다고 볼 수는 없다.

2) 구체적 판단

이처럼 이 사건 조항은 강행규정이라고 해석되므로 이 사건 조항에서 정한 신청기간이 지난 다음 이루어진 원고의 육아휴직 급여 지급 신청을 거부한 이 사건 처분은 적법하다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하여야 한다. 이와 결론이 같은 제1심판결은 정당하므로, 원고의 항소를 기각한다.