부산고등법원 창원재판부 2019.1.16.선고 2018누11497 판결

나. 원고는 위 항만공사시행허가에 따라 이 사건 전체부지에 지반개량공사를 실시하고, 그 위에 물류창고 등을 건축하여 2003. 1. 22. 및 2003. 2. 13. 지반개량공사 부분과 건축 부분에 관하여 각 항만법 제12조에 따라 준공확인을 받았다(이후 훈증실이 설치되는 등 위 건물들이 일부 증축되었다).다. 원고는 그 무렵 항만법 제30조 제1항에 따라 이 사건 전체부지2)에 관한 항만시.설 전용사용허가를 받았고 이후 아래와 같이 허가를 갱신하여 오면서 이 사건 전체부지를 사용해 왔다(가장 최근의 허가는 허가기간을 2016. 1. 1.부터 2018. 12. 31.까지로 한 2015. 12. 2.자 허가이다).

라. 피고는 이 사건 전체부지에 관한 사용료를 산정함에 있어 처음에는 항만법 제30조 제4, 6항, 항만법 시행령 제28조 제2항, 항만법 시행규칙 제13조, 무역항 등의 항만시설 사용 및 사용료에 관한 규정(이하 '이 사건 사용료 규정'이라 한다) 제8조 제1항 별표 1 1.라.(2)에 따라 이 사건 전체부지를 '항만부지'로 보고 국유재산법 시행령 제29조를 적용하였다.

마. 그런데 원고는 2009. 1. 20. 피고에게 이 사건 전체부지 중 아래 도면에 'J 야적 장'으로 표시된 4,845.35m(2011. 11.경 옥외 화장실의 철거로 24.44m가 추가되어 총 면적이 4,869.79m²가 되었다, 이하 '이 사건 계쟁부지'라고 한다)는 항만부지가 아닌 야적장'으로 사용되고 있으므로, 이 사건 사용료 규정 제8조 제1항 별표 1 1.라.(1)에 따라 그 사용료를 산정(1개월에 420원/1㎡의 요율 적용)하여 줄 것을 요청하였다.

바. 이에 피고는 2009. 1. 22. 원고에게 다음과 같이 이 사건 계쟁부지의 용도를 야적장으로 변경하겠다고 통지하였고, 이후 이 사건 사용료 규정 제8조 제1항 별표 1 1. 라.(1)에 따라 그 사용료를 부과하였다.

0 이 사건 계쟁부지에 설치된 가건물이 철거되었고 주차선도 삭제되어 재수출화물과 냉장

컨테이너 보관 등 실질적으로 야적장으로 사용되고 있으므로, 이 사건 계쟁부지의 용도

를 야적장으로 변경함

○ 다만 이 사건 계쟁부지를 향후에도 화물 야적의 목적으로만 사용하여야 하고, 이를 다른

목적으로 사용하면 물류창고 부대시설 부지로 환원함

사. 그런데 해양수산부가 2017. 5.경 피고에 대한 감사를 실시하여 이 사건 계쟁부지는 야적장이 아닌 물류창고의 부속토지이므로, 이 사건 사용료 규정 제8조 제1항 별표 1 1.라.(2)에 따라 이 사건 계쟁부지에 대한 사용료를 다시 부과할 것을 요구하였다. 아. 이에 피고는 2017. 9. 5. 원고에게 위 감사결과의 취지대로 2017. 9. 8.부터 2017. 12. 31.까지의 이 사건 계쟁부지에 대한 추가 사용료 37,738,070원을 부과하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라고 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 7호증, 을 제1 내지 14호증(각 가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장

가. 이 사건 계쟁부지는 야적장에 해당하므로, 이 사건 계쟁부지가 야적장이 아닌 물류창고의 부속토지에 해당한다고 본 이 사건 처분은 위법하다.

나. 피고는 2009. 1. 22. 원고에게 이 사건 계쟁부지의 사용용도를 야적장으로 하여 항만시설전용사용허가를 해 준 후부터 오랜 기간 야적장으로서 사용료를 부과하였는데, 이 사건 처분은 이 사건 계쟁부지를 야적장으로 사용할 수 있다는 원고의 신뢰를 침해한 것으로서 위법하다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 관계 법령

별지 기재와 같다.

나. 이 사건 계쟁부지가 야적장에 해당하는지 여부

1) 이 사건 사용료 규정 제8조 제1항 별표 1 2.라.(사)에 따르면, '야적장이란, 별도의 구조물을 갖추지 않고 항만을 이용하는 화물을 선적하기 전 또는 항만 밖으로 반출하기 전에 일정기간 동안 보관 및 처리하기 위하여 항만관리청이 항만법 시행규칙 제13조에 따라 항만운영세칙으로 정하는 시설을 말한다'고 규정하고 있다. 이 사건 계쟁부지 자체에 별도의 구조물이 없고, 이 사건 계쟁부지가 항만운영세칙인 B항 항만시설 운영세칙에 따라 야적장으로 정해져 있기는 하지만, 이 사건 계쟁부지의 주된 용도가 '항만을 이용하는 화물을 선적하기 전 또는 항만 밖으로 반출하기 전에 일정기간 동안 보관 및 처리하기 위한 것이 아니라면 이 사건 계쟁부지가 야적장에 해당한다고 할 수 없다.

2) 이 사건 사용료 규정은 항만시설 전용사용료를 정하면서, 항만건물과 항만부지에 대하여는 행정재산의 사용료를 정해놓은 국유재산법 시행령 제29조를 적용하고 있는 반면에, 상옥 창고와 야적장, 애프런에 대하여는 특정한 금액[외항화물을 위한 포장야적장은 기타항의 경우 1개월에 420원/1㎡ 등]을 사용료로 정해 두고 있는데, 이는 상옥 창고와 야적장, 애프런의 경우 항만건물과 항만부지와 달리 전용 사용자의 필요에 따라 다양한 용도로 사용되는 것이 아니라 화물의 선적 또는 반출에 필요한 한도에서만 사용되기 때문인 것으로 보인다.

3) 이 사건 계쟁부지의 경우 원고가 물류창고에서 보관하던 농산물을 선적하거나 항만 밖으로 반출하기 위한 목적으로 출고하는 과정에서 일시적으로 농산물을 이 사건 계쟁부지에서 보관 및 처리하기도 하였는데, 이러한 용도의 사용도 야적장의 본래의 용도에 부합한다는 점은 부인할 수 없다. 그러나 이 사건 계쟁부지는 그 주된 용도와 기능에 따라 항만시설로서의 유형이 정해져야 할 것인데, 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거, 갑 제8, 9호증, 제13 내지 15호증(각 가지번호 포함)의 각 기재 및 영상, 제1심법원의 현장검증결과에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합해 보면, 이 사건 계쟁부지는 야적장이 아닌 물류창고의 부속토지에 해당하는 것으로 보아야 한다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

① 물류창고 운영을 위해서는 그에 부속된 일정한 규모의 토지가 필요한데, 원고의 물류창고 인근에는 이 사건 계쟁부지 외에는 부속토지로 활용할 수 있는 적당한 규모의 토지가 없다. 실제로 원고는 최초 항만공사시행허가를 받으면서 이 사건 전체 부지를 원고의 물류센터로 활용하려고 하였고, 2003. 2. 13.경 물류창고를 완공한 이후 2009. 1.경까지는 이 사건 계쟁부지를 항만부지로 전용허가를 얻어 물류창고의 부속토지로 사용하였다.

② 원고는 2009. 1.경부터 이 사건 계쟁부지를 야적장으로 전용허가를 얻어 사용해 왔지만, 이 사건 계쟁부지의 사용용도나 방법이 본질적으로 달라지지는 않았다.

③ 원고가 취급하는 바나나, 파인애플 등 농산물은 저온창고에 보관해야 하고 실외에 그대로 보관할 수 없는 점을 고려하면, 이 사건 계쟁부지는 물류창고와 구별된 독립적인 보관 및 처리 장소로 존재한다기보다는 물류창고의 기능을 보조하는 역할을 한다고 보아야 한다.

4) 원고는 농산물을 출고하는 과정에서 이 사건 계쟁부지를 활용하여 농산물을 보관 및 처리해 왔는데, 이러한 작업은 앞서 본 바와 같이 야적장의 용도에 부합하기도 하지만, 물류창고의 부속토지로서의 용도에도 부합한다. 한편 원고는 수입한 농산물 이 도착하면 저온창고에 입고하기 위하여 이 사건 계쟁부지에서 농산물 하역, 정리 및 확인작업을 하기도 하였는데, 이러한 창고 입고를 위한 작업은 야적장에서 이루어질 수 있는 작업과는 명백히 구분되는 것으로 물류창고를 위한 작업으로밖에 볼 수 없다.

⑤ 원고는 아래 사진과 같이 이 사건 계쟁부지에 물류창고로 농산물을 입·출고 하는 과정에서 발생하는 폐기물을 방치하기도 하였고, 이 사건 계쟁부지를 주차장의 용도로 사용하기도 하였다.

다. 신뢰보호원칙 위반 여부

1) 일반적으로 행정상의 법률관계에 있어서 행정청의 행위에 대하여 신뢰보호원칙 이 적용되기 위해서는, 첫째 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하여야 하고, 둘째 행정청의 견해표명이 정당하다고 신뢰한 데에 대하여 그 개인에게 귀책사유가 없어야 하며, 셋째 그 개인이 그 견해표명을 신뢰하고 이에 상응하는 어떠한 행위를 하였어야 하고, 넷째 행정청이 그 견해표명에 반하는 처분을 함으로써 그 견해표명을 신뢰한 개인의 이익이 침해되는 결과가 초래되어야 하며, 마지막으로 위 견해표명에 따른 행정처분을 할 경우 이로 인하여 공익 또는 제3자의 정당한 이익을 현저히 해할 우려가 있는 경우가 아니어야 한다(대법원 2001. 9. 28. 선고 2000두8684 판결 등 참조).

2) 위 인정사실 및 앞서 든 각 증거, 갑 제12호증의 1, 2의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합해 보면, 이 사건 처분은 이미 이루어진 허가 내용에 따른 사용료를 납부하고 이 사건 계쟁부지를 사용할 수 있다는 원고의 신뢰를 침해한 것으로서 신뢰보호의 원칙에 위배되어 위법하다.

① 피고는 2009. 1.경 원고의 요청에 따라 이 사건 계쟁부지를 야적장으로 전용 사용할 수 있도록 허가하였고, 그때부터 이 사건 처분이 있기 전까지 약 8년간 이 사건 계쟁부지에 대하여 이 사건 사용료 규정에 정해진 야적장 요금을 적용하여 사용료를 부과해 왔으므로, 피고가 원고에 대하여 이 사건 계쟁부지를 야적장으로 사용할 수 있다는 공적 견해 표명을 한 것으로 볼 수 있다.

② 항만법 관계 법령에 야적장과 항만부지를 명확하게 구분할 수 있는 개념 정의가 되어 있지 않고, 실제로 이 사건 계쟁부지의 경우 물류창고의 부속토지 용도로 사용되고 있기는 하나, 이 사건 사용료 규정에서 정의하는 야적장의 용도에도 일부 부합하는 면이 있는 등 이 사건 계쟁부지가 항만시설의 유형 중 야적장에 해당하는지 아니면 항만부지에 해당하는지 구분하기가 쉽지 않다. 피고 또한 2017. 6.경 있었던 해양수산부 감사 시 '이 사건 계쟁부지가 단순히 화물차량의 통행이나 주차 기능이 아닌 화물을 처리하는 용도로 사용되고 있고, 물류에 있어서도 독립적인 기능을 하는 야적장에 해당한다'는 의견을 피력하기도 하였다. 3 이 사건 계쟁부지가 원고의 물류창고 옆에 위치한 점이나 원고가 이 사건 계쟁부지를 사용한 방법이나 형태 등의 제반사정은 2009. 1.경부터 현재까지 대동소이한데, 피고가 이 사건 계쟁부지를 야적장이 아닌 항만부지로 보게 된 것은 해양수산부의 감사결과에 따라 그 견해를 달리하였기 때문이지 원고에게 어떠한 귀책사유가 있었기 때문은 아니다(피고의 현재 입장에 따를 경우 원고의 개선 여부에 따라 이 사건 계쟁부지의 야적장 해당 여부가 달라질 수 있는 것도 아니다).

④ 피고는 2015. 12. 2. 허가기간을 2016. 1. 1.부터 2018, 12. 31.까지로 하여 원고에게 이 사건 계쟁부지를 야적장으로 전용사용하도록 하는 허가를 하면서 이 사건 계쟁부지의 사용료를 일정한 금액(2016년, 2017년 각 24,543,740원)으로 정하였고, 그에 따라 원고는 2015. 12. 9. 2016년도분에 대해서, 2016. 12. 20. 2017년도분에 대해서 각 사용료를 납부하고 이 사건 계쟁부지를 사용해 왔으며, 피고가 원고에게 전용사용허가를 하는 과정에서 사용료를 정산할 수 있음을 고지하거나 그러한 조건을 부과하지도 않은 것으로 보이므로, 이미 정해진 사용료가 이 사건 사용료 규정에 따른 금액보다 저렴하다는 이유만으로 그 차액을 추가로 부과하는 것은 원칙적으로 허용되지 않는다(대법원 1996, 7, 26. 선고 958171 판결 참조). 또한 피고가 원고에게 사용료 차액을 추가로 부과해야 할 특별한 공익적 필요가 있다고 보이지도 않는다.

⑤ 원고로서는 2015. 12. 2. 이 사건 계쟁부지를 야적장으로 하여 전용사용허가를 받기 전에 이 사건 계쟁부지 사용과 관련해 항만부지에 해당하는 사용료를 내야 한다는 사실을 알았다면, 항만시설의 전용사용허가를 신청하기 전에 물류창고의 부속토지로서 필요한 범위 내에서만 전용사용허가를 신청하는 등으로 사용료 부담을 경감할 수 있는 방안을 모색할 수 있었을 텐데, 원고는 앞서 본 바와 같은 피고의 공적 견해표명을 신뢰하여 이 사건 계쟁부지 전체에 대해 전용사용허가를 신청하는 등으로 그 신뢰에 상응하는 행위를 하였다. 그런데 뒤늦게 이 사건 계쟁부지가 야적장이 아니라는 이유로 원고에게 사용료를 추가로 부가하는 것은 원고의 신뢰이익을 침해하는 결과를 가져온다.

⑥ 피고는 2009. 1. 22. 원고에게 이 사건 계쟁부지의 용도를 야적장으로 변경하겠다고 통지하면서 '야적장 구역은 향후로도 화물 야적의 목적으로만 사용하여야 하며 다른 목적으로 사용 시 야적장 구역을 물류창고 부대시설 부지로 환원하겠다'고 알렸으므로, 이 사건 계쟁부지가 항만부지에 해당함을 전제로 사용료를 추가로 부과한다고 하여 원고의 신뢰를 침해하는 것은 아니라고 주장한다. 그러나 피고가 원고에게 위와 같은 통지를 할 당시 예정됐던 이 사건 계쟁부지의 사용방법이나 형태는 현재와 큰 차이가 있다고 볼 수 없고, 그 후 달라진 것은 이 사건 계쟁부지가 야적장에 해당하는지 여부에 관한 피고의 견해뿐이며, 위 통지 내용에 의하더라도 향후 전용사용허가가 이루어지는 경우 다시 항만부지로 허가하겠다는 의미로 이해될 뿐 기왕에 이루어진 허가기간의 사용료를 다시 정하겠다는 의미로까지 해석되지는 않는다. 따라서 피고가 주장하는 위와 같은 사정은 이 사건 처분으로 인해 원고의 신뢰이익이 침해되었다는 결론을 바꿀 만한 사정이 되지 못한다.

4. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하여야 할 것인데, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.