서울행정법원 2012.10.12.선고 2012구합5183 판결

나. 국토해양부장관은 2006년부터 2010년 사이에 국제선박등록법 제8조 제1항에 따라 원고들 소유의 별지1 기재와 같은 LNG선박들(이하 '이 사건 선박')을 같은 법 제2조 제4호가 정한 '국가필수국제선박'으로 지정하고, 같은 법 제8조 제4항에 따라 원고들에게 별지1 기재와 같이 손실보상금(이하 '이 사건 손실보상금')을 지급하였다.다. 감사원은 2011. 3. 14.부터 2011. 3. 29.까지 국토해양부에 대한 감사(이하 '이 사건 감사')를 실시한 후, 2011. 9. 7. 국토해양부장관에게 이 사건 손실보상금 지급처분은 위법하므로 회수명령 등의 방안을 마련하라는 감사결과를 통보하였다.

라. 이에 따라 국토해양부장관은 2011. 11. 15. 이 사건 선박의 경우 화주인 한국가스공사와 원고들 사이의 계약에 의하여 전원 한국인 선원이 승선하도록 되어 있어서 원고들에게는 국가필수국제선박 지정에 따른 손실이 없다는 이유로 원고들에게 각 이미 지급된 이 사건 손실보상금에 대한 반환명령(이하 '이 사건 반환명령')을 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 16, 17, 18호증, 을 제1호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 소의 적법 여부

국제선박등록법 제8조 제4항은 "국토해양부장관은 제1항에 따라 지정된 국가필수국제 선박에는 외국인 선원의 승선을 제한할 수 있다. 이 경우 국토해양부장관은 외국인 선원의 승선을 제한함으로써 그 선박소유자등에게 임금 부담으로 인한 손실이 발생하였을 때에는 그 선박소유자등에게 손실을 보상하여야 한다."고 규정하고 있는바, 위 규정에 의한 손실보상청구권은 국가가 국민의 권리구제 차원에서 국가필수국제선박 지정에 따라 줄어드는 외국인 선원의 승선규모에 대한 손실을 보상하기 위하여 규정된 것으로서, 그 법적 성질은 공법상의 권리로 봄이 타당하다(대법원 2006. 5. 18. 선고 2004다. 6207 판결 등 참조). 그런데 국제선박등록법은 위와 같이 보상규정만을 두고 있을 뿐, 보상금결정에 대한 불복절차, 잘못 지급된 보상금의 반환 및 징수절차 등에 대하여 아무런 규정을 두고 있지 않고, 이에 따라 국토해양부장관이 이 사건 반환명령과 같은 보상금 지급의 반환을 구하는 명령을 하더라도 불이행시 공권력의 우월한 지위에서 반환을 강제하는 징수처분 등의 행정처분을 발할 수 없다.

직권으로 살피건대, 재산권에 대한 적법한 공권적 침해로 인하여 발생한 특별한 희생을 전보하기 위하여 행하는 공법의 특유한 제도가 손실보상 제도이고 손실보상청구권은 개인의 공권력 주체에 대한 권리이므로, 행정청이 이미 지급된 손실보상금의 반환을 주장하는 경우 그 반환채무의 부존재 확인을 구하는 소송은 공법상 당사자소송에 의하여야 할 것이다. 따라서 피고를 상대로 원고들의 이 사건 손실보상금 반환채무의 부존재 확인을 구하는 이 사건 소는 적법하다.

3. 이 사건 청구에 대한 판단

가. 당사자들의 주장 및 쟁점

1) 원고들의 주장

외국인 선원 승선규모는 각 선사별 정원제도로 운영되고 있는바, 이 사건 손실보상금은 이 사건 선박이 국가필수국제선박으로 지정됨으로 인해 외국인 선원 승선 총 정원이 감소함에 따른 원고들의 손실에 대한 보상으로서 정당하므로, 원고들의 피고에 대한 이 사건 손실보상금 반환채무는 존재하지 않는다.

2) 피고의 주장

국제선박등록법 제8조 제4항은 총 정원의 감소에 따른 손실을 보상하고자 하는 것이 아니라, 해당 선박에서 실제로 발생한 임금부담의 증가 여부를 판단하여 이를 보상하려는 취지에서 규정된 것이다.

3) 쟁점

결국 이 사건의 쟁점은 국제선박등록법 제8조 제4항이 정한 손실보상제도의 손실보상 기준을 선사별 총 정원으로 볼 것인지, 아니면 선박별 실제 외국인 선원 승선현황으로 볼 것인지 여부와, 원고들에게 실제로 손실이 발생하였는지 여부이다.

나. 관계 법령

별지2 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 국제선박등록법 제6조 제1항에 근거하여 체결된 국제선박 단체협약(이하 '단체협 약')과 2007. 12. 28.자 한국인 선원의 고용안정과 적정규모 유지를 위한 노사합의서(이하 '노사합의서')의 주요 내용은 다음과 같다.

[국제선박 단체협약]

제3조 (외국인 선원의 승선)

① 본 협약을 적용 받는 선원의 고용범위는 노련과 협회가 별도로 정한 협정에 따른다. 단, 노련과 협회가 정한 협정이 없는 경우에는 국적선에 대한 외국인 선원의 고용범위에 따른다. 회사는 제1항에 의한 국제선박에 대한 척당 선원의 고용범위와 당해 회사의 국제선박 척수를 곱한 선사별 선원 고용 총인원의 범위 내에서 개별 국제선박의 특성에 따라 선원 고용인원을 조정할 수 있는 선사별 T.O 제도를 당해 노사합의로 시행할 수 있다.

[한국인 선원의 고용안정과 적정규모 유지를 위한 노사합의서 제2조 (필수선박 확보 및 지정선박 제도 도입)

1. 국제선박을 국가필수국제선박(이하 “필수선박"이라 한다), 지정 국제선박(이하 “지정 선박"이라 한다), 일반국제선박(이하 “일반선박”이라 한다)으로 구분하여 관리한다. 제3조 외국인 선원의 승선규모

1. 필수선박의 외국인 선원 승선규모는 국제선박등록법 및 하위법령이 정하는 바와 같이 척당 부원 6명 이내로 한다.

2. 지정선박의 외국인 선원 승선규모는 선사별 정원제도로 척당 부원선원 8명 이내로 하되, 선사별 또는 선박별 상황에 따라 단위 노사합의로 해기사 1명, 부원 7명으로 운영할 수 있다.

3. 일반선박의 외국인 선원 승선규모는 다음과 같이 하며, 선사별 정원제도로 시행할 수 있다.

- 2008. 1. 1.부터 : 척당 외국인 해기사 2명, 부원 8명

- 2009. 1. 1.부터 : 2008년 중 논의하여 정하기로 함

2010. 1. 1.부터 : 상기 제1조 및 제2조를 선결조건으로 선, 기관장을 제외하고 외국인 선원의 고용을 자율로 함.

2) 위 단체협약과 노사합의서 내용을 바탕으로 한국선주협회가 2008. 1. 14. 작성한 지정 선박 운영 방안의 내용은 다음과 같다.

□ 외국인 선원 선사별 정원(T/O)제도 운영

○ 지정선박 : 지정선박(8명)과 필수선박(6명)의 승선허용 외국인 선원 수의 합을 총 T/O로 운영. 단, 필수선박은 부원 6명까지만 승선가능

○ 일반선박 : 소속선박 중 지정선박과 필수선박이 아닌 국제선박의 승선허용 외국인 선원 수의 합을 총 T/O로 운영

※ 지정 선박과 일반선박 T/O로 구분하여 관리

3) 원고들의 연도별 외국인 선원 총 정원과 실제 고용 현황은 다음과 같다.

4) 한국가스공사는 원고들과 체결한 LNG 전용선 수송계약에 따라 원고들에게 이 사건 선박에 대한 한국인 선원의 임금(선원비)을 지급하였다. 원고들은 위와 같은 외국인 선원 고용 현황을 바탕으로 선박별 임금차액 계산 서류(이 사건 선박의 내국선원과 외국인 선원의 평균 임금이 직급을 불문하고 모두 동일하게 작성)를 첨부하여 국토해양부장관에게 손실보상금 지급을 청구하였는데, 국토해양부장관은 노사합의서 제3조 제2항에서 정한 외국인 선원 승선 규모 8명을 기준으로 손실(외국인 선원의 임금이 한국인 선원의 임금보다 낮아 외국인 선원 2명을 고용하지 못하는 데 따른 손실)을 산정하여 원고들에게 이 사건 손실보상금을 지급하였다.

5) 국토해양부장관이 작성한 2011년도 국가필수국제선박 지정 계획의 내용은 다음과 같다.

□ 국가필수국제선박에 대한 손실보상

○ (손실보상의 기준) 지정 국제선박과 필수선박에 승선하는 외국인 선원의 임금차액에 대한 손실을 보상외국인 선원 승선제한(8명→6명)*에 따라 외국인 선원 대신 한국선원을 고용함으로써 발생하는 인건비의 손실을 보상

* 외국인 선원 수 : 지정국제선박(사관 1명, 부원 7명), 필수선박(부원 6명) 6) 국토해양부장관은 이 사건 감사 당시 감사원의 이 사건 손실보상금 지급 사유 및 경위에 대한 질문에 "현재 노사합의에 따라 운영 중인 지정 선박은 외국인 선원을 선사별 총 정원(T/O)제로 운영하고 있기 때문에, 선사 측에서는 임금 부담이 증가하게 된다."는 취지로 답변하였다.

7) 한편, 국토해양부장관은 국제선박 등록법 제5조 제2항에 따른 국제선박의 외국인 선원 승무의 기준 및 범위를 마련하지 않은 상태이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2, 7 내지 18호증, 을 제2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 손실보상의 기준

앞서 본 관계 법령의 내용과 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정을 종합하면, 국제선박등록법 제8조 제4항이 정한 손실보상제도는 선사별 총 정원을 기준으로 지정국제선박 중 국가필수국제선박이 지정될 경우 감소하는 외국인 선원 총 정원에 대한 한국인 선원과의 임금 차액을 보상하는 취지의 제도로 봄이 타당하다.

가) 국제선박등록법 제8조 제4항은 '선박소유자등에게' 손실보상을 할 것을 규정하고 있을 뿐, 선박별로 손실을 산정하여 손실을 보상할 것을 규정하고 있지는 않다. 나) 국제선박등록법 시행령 제7조 제1항은 국제선박등록법 제5조 제2항에 따른 외국인 선원 승무의 기준 및 범위에서 정하는 선원수에서 6인을 뺀 선원수를 대상으로 손실보상을 지급할 것을 규정하고 있는데, 앞서 본 바와 같이 국토해양부장관이 국제선박등록법 제5조 제2항에 따른 기준을 정하지 않았고 사실상 단체협약과 노사합의서의 내용이 국제선박의 외국인 선원 승무의 기준으로 인정받아 왔다.

다) 국제선박등록법이 선원노동조합연합단체와 선주협회에 부여한 권한에 따라 체결된 단체협약과 노사합의서에서는 국제선박 선원의 고용범위에 대하여 선사별 총 정원제(이른바 'T/O 제도')를 시행할 수 있도록 규정하고 있다.

라) 국토해양부장관이 이 사건 손실보상금 지급의 기준으로 삼은 노사합의서 제3조 제2항 또한 지정국제선박의 외국인 선원 승선 규모에 대한 것이기는 하지만 선사별 정원제도를 전제하고 있다.

마) 노사합의서 제3조 제1항이 필수선박의 경우 '척당 부원 6명 이내'라고 규정하고는 있으나, 실제로 정원제는 국가필수국제선박과 지정국제선박의 정원을 합친 전체로 파악되어 운영되었던 것으로 보인다.

바) 원고들이 손실보상금의 지급을 청구할 때 첨부한 임금차액 계산 서류가 선박별로 작성되었다 하더라도 선원들의 평균임금이 직급에 관계없이 모두 동일하게 작성된 점에 비추어 보면, 위 산정내역서는 개별 선박에 대한 보상금 내역을 산정했다기 보다는 선종별 평균치를 제출하는 의미로 봄이 타당하고, 실제로 손실보상제도는 총 정원을 기준으로 외국인 선원 총 정원 감소에 대하여 이루어져 왔다.

2) 손실의 존재 여부

국토해양부장관이 이 사건 선박에 대하여 국가필수국제선 박지정을 함으로써 원고들의 외국인 선원 승선 가능 총 정원이 감소하였다. 따라서 원고들에게 감소된 외국인 선원 승선 총 정원에 대한 한국인 선원과 외국인 선원의 임금 차액 상당의 손실이 발생한 것으로 보아야 한다.1) 피고는 한국가스공사가 원고들에게 선원비를 지급하였으므로 이 사건 손실보상금이 지급될 이유가 없다고 주장하나, 한국가스공사의 선원비 지급은 원고들과의 사법상 계약에 따른 것으로서, 위 계약에 의한 선원비 지급으로 국가필수국제선 박지정에 의한 손실보상이 이루어졌다거나 원고들이 동일한 사유로 이중의 이익을 취했다고 해석할 수 없다. 피고의 위 주장은 이유 없다.

3) 소결론

따라서 이 사건 선박에 대한 손실보상은 선사별 외국인 선원의 승선 가능 총 정원을 기준으로 이루어져야 하고 원고들에게 현실적으로 손해가 발생하였으므로, 이 사건 반환명령의 근거는 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 원고들의 피고에 대한 이 사건 손실보상금 반환채무는 존재하지 않는다 할 것이고, 피고가 이 사건 반환명령의 적법성을 주장하며 위 반환채무의 존부를 다투고 있는 이상 위 반환채무의 부존재 확인을 구할 이익이 있으므로, 원고들의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.