2018구합76286 임원취임승인취소처분취소

1. A

2. B

3. C.

4. D

5. E

6. F

7. G

8. H

9. I

10. J

원고들 소송대리인 법무법인(유한) 화우

담당변호사 박재우, 임세영

교육부장관

소송대리인 법무법인 자연

담당변호사 이영기

2019. 9. 6.

2020. 1. 14.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2018. 8. 23. 원고들에 대하여 한 임원취임승인 취소 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. K는 2015. 7. 10.부터 뒤에서 보는 바와 같은 형사 확정판결이 있기 전까지 학교법인 L(이하 '학교법인'이라 한다)가 설치·운영하는 M대학교의 총장으로 재직하였다. N은 2015, 7. 11.부터 2017. 7. 7.까지, 원고 C은 2017. 7. 7.부터 같은 해 8. 22.까지 이사장 직무대행이었으며, 원고 A은 2017. 8. 23.부터 임원취임승인이 취소될 때까지 이사장으로 재직하였다. 원고 J은 학교법인의 감사이고, 나머지 원고들은 이사이다.

나. 피고는 2018. 3. 21.부터 같은 달 28.까지 학교법인과 M대학교에 대한 실태조사를 실시하였고, 2018. 4. 9. 학교법인에 다음과 같이 실태조사 결과를 통보하였다.

다. 피고는 2018. 5, 21. 학교법인을 상대로 다음과 같은 내용의 지적사항 통보 및 시정요구, 원고들에 대한 임원취임승인 취소 계고를 하면서, 시정을 요구하여도 시정할 수 없는 것이 명백한 지적사항을 알리고, 시정요구 미이행시 관련자(원고들)에 대한 임원취임승인을 취소하고 시정요구 이행 시 시정이 불가능한 지적사항 등과 함께 청문을 거쳐 임원취임승인 취소 여부를 결정하겠다는 내용의 임원취임승인 취소 계고를 하였다(이하 '이 사건 계고'라 한다).

라. 피고는 원고들이 위 다. 항의 시정요구에 응하지 아니하였다는 이유로 2018. 8. 23. 원고들에 대하여 임원취임승인 취소 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1 내지 3, 6 내지 9, 30호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계 법령

별지 기재와 같다.

3. 행정절차법 위반 여부

가. 처분사유 불특정 및 사전통지 · 의견제출 기회 미비

1) 원고들의 주장

피고는 원고들에 대한 임원취임승인 취소처분을 하면서 처분사유를 '원고들이 사립학교법 제20조의2에 따라 같은 법 또는 고등교육법 등의 규정을 위반하여 시정을 명령하였으나 이를 이행하지 아니함'이라고만 기재하였는데, 이는 처분사유 불특정 및 이유부기의무 위반이어서 위법하다.

또한 피고는 원고들에게 사전통지를 하거나 의견제출 기회를 주지 아니한 채 원고들에게 한 당초 계고에 적시된 사항들과는 상이한 새로운 처분사유를 추가하여 이 사건 처분에 이르렀는데, 이는 행정절차법 제21조, 제22조 제1항 제1호, 사립학교법 시행령 제9조의2 제2항 위반이어서 위법하다.

2) 판단

갑 9호증(임원취임승인 취소 처분서)의 기재에 의하면 피고는 원고들에게 이 사건 처분을 하면서 처분사유를 상세히 밝힌 사실이 인정된다.

또한 침익적 행정처분에 있어 사전통지 및 의견제출의 기회를 보장하는 것은 당사자들에게 방어의 기회를 주기 위함인데, 원고들에 대한 이 사건 처분의 사전통지에 해당하는 이 사건 처분서에 적시된 처분사유는 갑 6호증(학교법인 실태조사 결과 시정요구 및 임원취임승인 취소 계고)에 적시된 처분사유를 기본적인 내용으로 하되 처분에 이르게 된 경위 및 사실관계 부분만을 일부 상세히 추가한 것일 뿐이므로, 새로운 처분사유를 추가한 것이라거나 행정절차법이 정한 원고들의 방어 기회를 박탈하였다고 보이지도 않는다.

원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

나. 처분서 송달일이 처분일자보다 지연

1) 원고들의 주장

이 사건 처분서에 기재된 처분일자는 2018. 8. 23.인데, 원고들 중 일부는 위 처분일자 이전에 이 사건 치분서를 송달받지 못하였다. 따라서 위 원고들에 대한 송달이 부적법하여 행정절차법 제15조가 정한 행정처분의 효력이 발생할 수 없으므로, 이 사건 처분은 위법하다.

2) 판단

행정절차법 제15조 제1항은 행정절차에 있어 송달은 해당 문서가 송달받을 자에게 도달됨으로써 그 효력이 발생한다고 정하고 있으나, 이는 송달의 효력 발생시기를 정한 규정일 뿐 행정처분이 반드시 처분서에 기재된 처분일자 이전에 당사자에게 도달하여야 한다고 볼 만한 근거규정이라고 보기는 어렵다.

갑 30호증의 기재에 의하면 원고들은 이 사건 처분서를 송달받았음이 분명하고, 원고들 또한 이를 전제로 이 사건 소를 제기한 것으로 보이므로, 원고들에 대하여 이 사건 처분의 효력이 발생하지 아니하였다고 볼 수 없다.

원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

다. 불복절차의 미고지

1) 원고들의 주장

피고는 이 사건 처분 당시 원고들에게 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부 등 불복절차를 고지하지 아니하였는데, 이는 행정절차법 제26조 위반이어서 위법하다.

2) 판단

행정절차법 제26조는 "행정청이 처분을 할 때에는 당사자에게 그 처분에 관하여 행정심판 및 행정소송을 제기할 수 있는지 여부, 그 밖에 불복을 할 수 있는지 여부, 청구절차 및 청구기간 그 밖에 필요한 사항을 알려야 한다."라고 규정하고 있다.

이러한 고지절차에 관한 규정은 행정처분의 상대방이 그 처분에 대한 행정심판의 절차를 밟는 데 편의를 제공하려는 것이어서 처분청이 위 규정에 따른 고지의무를 이행하지 아니하였다고 하더라도 경우에 따라 행정심판의 제기기간이 연장될 수 있음에 그칠 뿐, 그 때문에 심판의 대상이 되는 행정처분이 위법하다고 할 수는 없다(대법원 2018. 2. 8. 선고 2017두66633 판결 등 참조).

따라서 피고가 이 사건 처분 당시 원고들에게 행정절차법 제26조가 정한 바에 따른 불복절차를 고지하지 아니하였다고 하더라도 그러한 사정만으로 이 사건 처분이 위법하다고 할 수는 없으므로, 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

4. 권한 없는 자에 의한 처분인지 여부

가. 원고를 주장의 요지

이 사건 처분에는 구 교육부 위임전결규정(2019. 8. 12. 교육부훈령 제300호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이 적용되는데, 위 위임전결규정 제5조 제3항 및 별표 3은 학교법인의 임원취임승인 취소는 심의관의 전결사항으로 규정하고 있다.

그런데 피고는 심의관이 아닌 사립대학정책과장의 전결로 이 사건 처분을 하였으므로, 이는 권한 없는 자에 의한 처분으로서 위법하다.

나. 판단

갑 31호증의 기재에 의하면, 이 사건 처분에는 구 교육부 위임전결규정이 적용되고, 위 규정 제5조 및 별표 3에 의하면 학교법인의 임원취임승인 취소는 심의관의 전결사항으로 규정되어 있다.

그러나 을 53호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 이 사건 처분은 이 사건 처분 전일인 2018. 8. 22. 과장, 정책관, 정책실장, 차관, 장관의 결재를 차례로 거쳐 처리된 사실을 인정할 수 있다. 다만 이 사건 처분통지서(갑 9, 30호증)에는 담당 부서장인 사립 정책과장의 전결로 표시되어 있으나, 이는 내부 결재를 마친 뒤 이를 처분 대상자에게 통지할 경우 부서장의 전결로 처리한다는 점을 표시하는 것에 불과한 것일 뿐 이 사건 처분 자체가 사립정책과장의 전결사항으로서 처리되었다고는 보이지 않는다.

원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

5. 처분사유의 존부

가. 관할청이 사립학교법 제20조의2를 근거로 임원취임승인 취소처분을 하려면, ① 임원이 사립학교법 제20조의2 제1항 각호의 1에 해당하는 행위를 하여야 하고, ② 관할청이 학교법인에게 그 사유를 들어 시정을 요구한 날로부터 15일이 경과하여도 이에 응하지 아니하여야 한다. 다만, 시정을 요구하여도 시정할 수 없는 경우에는 시정요구 없이 임원취임승인을 취소할 수 있다.

피고는 원고들이 다음과 같은 행위를 하였음을 이유로 학교법인에 지적 및 시정요구를 하고, 위 학교법인이 15일 이내에 그 요구에 응하지 아니하였음을 이유로 이 사건 처분을 하였다.

이하에서는 위와 같은 처분사유가 존재하는지 여부에 관하여 차례로 본다.

나. 결원 임원 미보충(원고 C)

1) 이 부분 처분사유는 다음과 같다.

2) 원고 C의 주장

원고 C이 결원이사를 충원하지 못한 것은 학교법인과 별개의 기관인 개방이 사추천위원회(이하 '추천위원회'라 한다)가 개방이사 추천을 거부하였기 때문이므로, 원고 C에게 아무런 귀책사유가 없다.

나아가 학교법인은 2017. 8. 23. 결원 임원 미보충 문제를 모두 해결하였고, 만 1년이 지난 지금에 와서 이를 문제 삼아 이 사건 처분을 하여야 할 합당한 이유를 찾을 수 없으므로, 이 부분 처분사유는 비례의 원칙에 반한다.

3) 판단

가) 사립학교법 제24조는 이사 결원이 생긴 때 2월 이내에 이를 보충하도록 규정하고 있고, 제14조 제3항은 학교법인은 이사정수의 4분의 1에 해당하는 이사(개방 이사)를 추천위원회에서 2배수 추천한 인사 중에서 선임하여야 한다고 규정하고 있으며, 같은 조 제4항은 추천위원회는 대학평의원회에 두고 그 조직과 운영 및 구성은 정관으로 정하도록 규정하고 있다.

나) 다음 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 10, 11호증, 을 4 내지 7호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정된다.

① 학교법인의 정관은, 학교법인은 개방이사의 선임사유가 발생한 날부터 15일 이내에 개방이사추천위원회(이하 '추천위원회'라 한다)에 개방이사 선임 대상자의 추천을 요청하되, 학교법인으로부터 추천 요청을 받은 추천위원회가 30일 이내에 대상인원의 2배수를 추천하지 아니할 경우 학교법인이 직접 관할청에 추천을 요청할 수 있도록 규정하고 있고(제20조의4), 추천위원회는 M대학교 대학평의원회에 두되 종교단체 총회에서 추천하는 자 3인, 학교법인이 추천하는 자 2인이 그 위원이 되는 것으로, 정하고 있다(제20조의5). 또한 학교법인 정관에 따르면 감사 중 1인은 추천위원회에서 단수 추천한 자를 선임하되 추천위원회가 30일 이내에 추천을 하지 아니할 경우 직접 관할청에 그 추천을 요청할 수 있다(제21조 제5, 6항).

② 원고 C은 2012. 3. 13.부터 2016. 3. 8.까지, 2017. 2. 23.부터 2017. 10. 26.까지 M대학교 이사로 재직하였고, 2017. 7. 7.부터 같은 해 8. 22.까지 이사장 직무대행을 하였다.

학교법인은 2009. 12. 19.에 임기가 만료된 감사의 결원에 대한 보충 없이 2018년 3월경까지 73회에 걸쳐 이사회를 개최하였고, 피고가 2010. 4. 29.부터 2017. 8. 22.까지 9차례에 걸쳐 감사 보충을 촉구하였음에도 2018년 3월까지 후임감사를 선임하지 아니하였다. 또한 학교법인의 이사 정수 15명이 모두 충원된 것은 2017. 8. 23. 이후이고, 2014. 3. 1.부터 2017. 8. 23.경까지의 기간 동안 이사 정수 15명을 충원하지 못하였으며, 2016. 3. 9.부터 2017. 2. 16.까지는 이사가 단 한명도 없었다.

4 학교법인은 2015. 5. 6. M대학교 대학평의원회에 개방이사 추천위원을 추천해 줄 것을 건의하였고, 이에 개방이사 추천위원이 선임되어 2015. 7. 27. 추천위원회가 개최되었으나 이후 추천위원회의 추천이 원활하지 아니하였다.

⑤ 피고는 2017. 2. 17. 학교법인에 2017. 3. 17. 결원임원을 선임하라는 내용의 촉구를 하였다. 학교법인은 2017. 3. 15. 피고에게 일반이사 7인의 임원취임승인 신청을 하였으나, 피고는 사립학교법 부칙 제2조에 따라 이사 결원의 발생시 개방 이사가 우선 선임되어야 한다는 이유로 승인을 보류하였고, 2017. 4. 11. 학교법인 이사회가 선임한 개방이사 3인의 임원취임승인을 2017. 4. 21.까지 신청하라는 내용의 임원취임승인 신청 촉구를 하기도 하였다.

⑥ 학교법인은 2017. 5. 29. 피고에게 개방이사 3인의 후보자 추천을 요청하였다. 피고는 2017. 6. 5. 추천위원회에 개방이사 후보자의 추천을 요청하였고, 같은 해 7. 7. M대학교로 개방이사 후보자 추천을 요청하였다. 추천위원회는 2017. 7. 11. 피고에게 개방이사 후보자 6인을 추천하였으나, 피고의 이력서 제출 요청에 응답하지 아니하였다.

⑦학교법인은 2017. 7. 13. 피고에게 개방이사 후보자 6인을 추천하였고, 같은 해 8. 11. 위 후보자 중 3인을 이사로 선임하는 이사회 결의가 이루어졌다. M대학교는 2017. 8. 21. 피고에게 위 이사 3인에 대한 임원취임승인을 신청하였고, 피고는 임원취임을 승인하였다.

다) 위 인정사실에 의하면, 학교법인 정관은 이사의 경우 학교법인으로부터 추천 요청을 받은 추천위원회가 30일 이내에 대상인원의 2배수를 추천하지 아니할 경우, 감사의 경우 위 추천위원회가 30일 이내에 대상인원을 추천하지 아니할 경우 관할청에 추천을 요청할 수 있다고 규정하는 바, 위와 같은 정관을 둔 취지는 추천위원회의 추천이 원활하지 아니할 경우 임원 결원이 장기화되는 사태를 방지하기 위한 것으로 보인다.

그럼에도 원고 C을 비롯한 학교법인의 이사들은 추천위원회의 개방이사 추천이 원활히 이루어지지 아니함에도 적시에 피고에게 개방이사 · 감사의 추천을 요청하지 아니하였고, 그로 인하여 장기간 이사·감사 결원이 지속되어 학사운영에 중대한 장애를 초래하였다.

따라서 원고 C은 학교법인의 임원으로서 결원이사나 감사를 적시에 보충하지 아니한 데에 책임이 있으므로 그 처분사유가 인정되고, 이에 반하는 원고 C의 주장은 이유 없다.

다. 총장 징계의결 미조치 및 선임 절차 미준수

1) 원고들에 대한 이 부분 처분사유는 다음과 같다.

2) 인정사실

당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 11, 12호증, 을 13, 18, 19, 21, 22, 29, 48 내지 50호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

① 학교법인은 종교지도자 양성을 목적으로 하는 대학으로서 정관에 따르면0 종교단체 총회의 성경과 개혁신학에 입각한 교의적 지도 하에 인류사회와 국가 및 교회 지도자를 양성함을 목적으로 한다(학교법인 정관 제1조). 위와 같은 목적에 입각하여 대학교는 그 운영에 있어 P 운영이사회(이하 '운영이사회'라 한다) 규칙을 준수하여 왔다.

총장 선임에 관한 운영이사회 규칙은 2018. 8. 14. 개정 전까지 재단이사와 운영이사 임원들이 총장 후보를 추천하되, 본회의에서 1, 2, 3차 투표는 출석회원 2/3 이상의 찬성으로 결정하고, 4차 투표는 출석회원 과반수로 결정되어 총회에 보고하되 총장의 임기는 4년 단임으로 한다고 정하고 있었다(제9조 제2호). 이에 따라 M대학교는 운영이사회에서 총장 후보를 추천하고, 학교법인 이사회의 의결을 거쳐 이사장이 총장을 임명하여 왔다.

③ K는 2015. 6. 30. 0종교단체 총회장 Q 목사와 아래와 같은 합의서를 작성하고(을 50호증), 그에 따라 운영이사회가 K를 제6대 총장으로 추천하였다.

④ 학교법인 이사회는 2015. 7. 10. K를 제6대 총장으로 선임·의결하였는데, 그 임기는 총장의 임기를 4년 단임으로 정한 운영이사회 규칙에 따라 전임 총장의 잔여임기인 2015. 7. 10.부터 2017. 12. 16.까지로 정하였고, 관할청인 피고에게도 위와 같은 임기로 교원 임면보고를 하였다.

K는 O종교단체 총회에서의 임원선거 개시, 선거관리위원회의 경과보고 지시, 당선자 발표 등 총회 회의 진행 권한을 가지고 있는 총회장 S에게 중립을 지키지 않고 K의 부탁에 따라 총회 회의 진행을 해달라는 취지로 요청하고 2,000만 원을 주었다는 내용의 배임증재죄로 2017. 9. 22. 기소되어 2018. 10. 5. 제1심 법원에서 징역 8개월의 유죄 판결을 선고받았다(서울중앙지방법원 2017고단6501). 이에 K가 항소 및 상고하였으나 모두 기각되어 위 판결은 2019. 5. 10. 확정되었다.

⑥ 학교법인 정관은 당초 형사사건으로 기소된 교원에 대하여 필요적으로 직위해제를 하도록 하는 내용의 규정을 두고 있었다(제45조). 그런데 원고들을 포함한 학교법인 이사회는 K가 기소되기 직전인 2017. 9. 15. 이사회를 개최하여 형사사건으로 기소된 경우에도 임의적으로 직위해제를 할 수 있는 것으로 관련 정관을 변경하였고, K에 대하여는 따로 직위해제 조치를 하지 아니하였다.

이후 학교법인 이사회는 2017. 12, 15. 그 다음 날이면 총장 임기가 만료되는 K의 제6대 총장 사임을 받아들이고 곧바로 K를 제7대 총장으로 선임하였다.

⑦ 피고는 2018. 5. 21. 학교법인에 K에 대한 징계의결요구를 할 것을 내용으로 하는 시정명령을 하였고, 2018. 6. 1. 학교법인 이사회가 개최되었다. 그러나 이사회는 피고의 시정요구사항을 이행한다는 측면에서 징계의결을 요구하기로 결의하기는 하였으나, 피고에게 '총장인 K에게 직위해제나 징계를 함에 있어 다른 교원보다 신중해야 하고, 직위해제나 징계는 이사회의 전속적인 권한으로서 외부 의견에 따라 직위해 제나 징계를 하는 것이 적절하지 아니하다'는 의견을 개진하였다. 학교법인 징계위원회는 2018. 8. 14. K를 견책(경고)에 처할 것을 의결하였다.

3) 총장 징계의결요구 미조치 부분에 관한 판단

가) 원고들의 주장

원고들은 K 총장이 관련 형사사건에서 적극적으로 무죄를 다투고 있어 나름의 합리성과 설득력이 있다고 판단하여 무죄추정의 원칙에 따라 형사재판 확정시.까지 직위해제 및 징계의결 요구를 유보하려 하였으나, 피고의 시정요구를 충실히 이행한다는 차원에서 K 총장에 대한 징계의결을 요구하였으므로, 피고의 시정요구에 응한 것이다.

나) 판단

사립학교법 제61조 제1항은 사립학교의 교원이 사립학교법과 기타 교육관계법령에 위반하여 교원의 본분에 배치되는 행위를 한 때(제1호), 직무상의 의무에 위반하거나 직무를 태만히 한 때(제2호), 직무의 내외를 불문하고 교원으로서의 품위를 손상하는 행위를 한 때(제3호) 임용권자는 징계위원회에 징계의결의 요구를 하여야 한다고 규정하고 있다. 사립학교법 제64조는 사립학교의 교원의 임용권자는 그 소속교원 중 제61조 제1항의 징계사유에 해당하는 자가 있을 때에는 미리 충분한 조사를 한 후 당해 징계사건을 관할하는 교원징계위원회에 그 징계의결을 요구하여야 한다고 규정하고, 같은 법 제65조는 그 진상조사의 구체적인 방식 및 대상 교원의 의견 개진에 관한 절차를 규정하고 있다.

앞서 살핀 인정사실에 의하면, K는 M대학교의 총장으로 재직하고 있음에도 불구하고 2017. 9. 22, 종교단체 총회장에게 2,000만 원을 주었다는 공소사실로 기소되었다. 사정이 이러하다면 K의 이와 같은 행위는 사립학교법 제61조 제1항이 정한 교원의 본분에 배치되는 행위이거나 직무상의 의무에 위반되는 행위, 품위를 손상하는 행위를 한 때에 해당할 가능성이 충분하다. 그럼에도 불구하고 원고들은 2018. 5. 21.까지 K에 대한 징계절차를 전혀 개시하지 아니하였다.

사립학교법 제66조의3 제3항은 검찰·경찰 그 밖의 수사기관에서 수사 중인 사건에 대하여는 수사개시 통보를 받은 날부터 징계 의결의 요구나 그 밖의 징계절차를 진행하지 아니할 수 있다고 규정하고 있기는 하다. 그러나 2017. 9. 15. 개정되기 전 학교법인의 정관은 형사사건으로 기소된 교원에 대하여 필요적으로 직위해제를 하도록 되어 있었고, K에 대한 공소사실은 총장의 직위를 사퇴하지 아니하고 종교단체 부총회장 후보자로 등록하기 위하여 이종교단체 총회의 사무를 처리하는 총회장인 S에게 총회 회의 진행에 관하여 부정한 청탁을 하고 2,000만 원의 뇌물을 공여하였다는 내용이어서 그 위법이 정도가 매우 중하여 사립학교법 제61조 제1항이 정한 사유에 해당할 가능성이 높다. 여기에 K의 대학교 총장으로서의 지위, 2017. 12. 15. 임기가 만료되어 새로운 총장 선임절차가 진행될 예정이었다는 점 등을 더하여 보면, 원고들은 적어도 K에 대한 징계절차를 개시하여 자체적인 충분한 조사 및 K의 의견진술의 기회를 부여하여 숙고한 뒤 K에 대한 징계의결 요구의 요부 및 그 시기, 양정 등을 판단하였어야 한다.

그런데 원고들은 위와 같은 징계절차에 전혀 착수하지 아니하였고, 오히려 뒤에서 보는 바와 같이 형사사건으로 기소된 경우 교원을 필요적으로 직위에서 배제하도록 한 학교법인의 정관까지 개정하여 K로 하여금 직무를 계속 수행하게 하였으며, K의 총장 임기 만료 바로 전날 K의 사임을 받아들인 후 곧바로 뒤이어 K를 M대학교의 신임 총장으로 다시 선임하는 의결을 하기에 이르렀다.

나아가 피고가 당초 학교법인에 대하여 실태조사 결과 통보 시 K를 중징계(파면)할 것을 요구하였고, 이 사건 계고를 통해 K에 대하여 징계를 요구할 것을 재차 촉구하였음에도 불구하고, 결과적으로 K에 대해 가장 가벼운 징계인 '견책'이 의결되었다.

위와 같이 원고들이 관할청의 학교의 장에 대한 징계요구에 불응한 것은 사립학교법 제20조의2 제1항 제6호에 해당하고, 같은 조 제2항의 시정요구에 응하였다고 볼 수도 없으므로, 이 부분 처분사유는 이유 있고 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

4) 총장 선임절차 위배 부분에 관한 판단

가) 원고들의 주장

총장의 임기를 4년 단임으로 정한 운영이사회 규칙은 상위법령인 사립학교법 제53조 제1항 및 학교법인 정관 제39조에 반하여 무효이다. 따라서 원고들이 임기가 만료된 K를 총장으로 중임하였다고 하더라도 법령과 정관 등이 정한 절차를 위반하였다고 보기 어렵다.

나) 판단

아래와 같은 이유에서 원고들의 주장은 받아들일 수 없다.

① 학교법인은 앞서 살핀 바와 같이 종교지도자 양성을 목적으로 하는 대학으로서 0종교단체 총회의 성경과 교의적 지도 하에 교회 지도자를 양성함을 주목적으로 M대학교를 운영하여 왔다. 학교법인의 정관과 그 연혁에 의할 때, 학교법인의 운영은 종교단체 총회와 밀접한 관계를 맺어 왔고, 그에 따라 학교법인은 운영이 사회의 규칙을 준수하여 왔다. 특히 총장의 임면에 관한 운영이사회 규칙은 총장의 임기를 4년 단임으로 정하고 있고, 총장 후보를 운영이사회에서 추천하도록 규정하고 있다. 이에 따라 M대학교 총장 후보는 운영이사회에서 추천되어 왔다. 학교법인의 운영과 임원 임면절차에 있어서는 이와 같은 사정이 고려되어야 할 필요성이 있다.

②) 원고들은 운영이사회 규칙이 임의적인 내부 규정에 불과하여 학교법인 및 이사회에 대한 아무런 법적 구속력이 없고, 운영이사회 규칙 중 총장 임기를 정한 부분은 강행규정인 사립학교법 제53조 제3항에 반하여 무효라고 주장한다.

그러나 사립학교법 제53조 제3항은 '각급 학교의 장의 임기는 학교법인 및 법인인 사립학교경영자는 정관으로, 사인인 사립학교경영자는 규칙으로 정하되, 4년을 초과할 수 없고, 중임할 수 있다'고만 되어 있을 뿐이어서 총장의 임기를 4년 단임으로 정한 운영이사회 규칙이 위 규정에 배치된다고 해석되지는 않는다.

③ K는 제6대 총장으로 추천될 당시 전임 총장의 잔여임기 동안만 총장으로 재직하기로 종교단체 총회장과 합의하였다. 학교법인 이사회 또한 K의 임기를 전임 총장의 잔여임기인 2015. 7. 10.부터 2017. 12. 16.까지로 정하였고, 이를 관할청인 피고에게 보고하였다. 한편 K는 2017. 9. 22. 배임증재죄로 기소되었는데, 그 공소사실이 종교단체 총회장에게 청탁하고 그 대가로 돈을 주었다는 것이어서 총장으로서의 직무수행의 염결성을 저해할 우려가 있는 것이었다. 위와 같이 K가 기소된 이후 학교법인 이사회는 K에 대한 직위해제조치 및 징계절차를 고려해야 하는 상황이었고, 유죄 판결이 확정될 경우 K는 당연퇴직할 수도 있었다.

(④) 그런데 원고들은 2017. 12. 15. 개최된 이사회에서 운영이사회로부터의 총장 후보를 추천받는 절차를 생략하고 K의 총장 사임을 받아들인 뒤 곧바로 K를 제7대 총장으로 선임하는 내용의 의결을 하였다. 원고들은 이와 같은 조처가 종교단체의 학교법인에 대한 부당한 간섭에서 벗어나 사립학교인 M대학교의 독립성을 수호하고자 하는 것이라고 주장한다.

대학교의 총장은 대학을 대표하여 대외적인 활동을 하며 학내의 전반적인 정책을 결정하고 학내 업무 전반을 총괄 관리한다. 총장 선임에 관한 구체적인 절차는 각 학교마다 다르게 정할 수 있겠으나, 이러한 총장의 지위에 비추어 볼 때, 학교 구성원의 의견 수렴절차는 반드시 필요하다고 보이고, 경우에 따라서는(혹은 정관에서 정한 바에 따라) 외부의 의견도 들어 후보자를 추천받아 추천된 후보자에 대한 공정하고 합리적인 기준에 의한 검증을 거친 후 민주적인 절차에 의하여 총장을 선임하는 것이 일반적일 것이다.

M대학교와 종교단체는 그 속성상 밀접한 관계를 맺어왔고, 총장 선임에 있어서도 운영이사회에서 총장 후보를 추천하여 왔다. 학교법인의 정관에는 총장 임명과 관련하여 운영이사회의 총장 후보 추천권에 관하여 정한 바가 없다. 그러나 M대학교가 종교단체에 속한 교회 지도자를 양성함을 목적으로 하여 설립된 점에 비추어 이종교단체의 의사를 전혀 무시할 수 없는 측면이 있고, 또한 운영이사회 구성원에 0종교단체 각 노회가 파송한 이사와 M대학교 총동창회장 등이 포함됨으로써 운영에 있어서 어느 정도의 객관성도 담보하고 있다. 이러한 점에서 의견수렴절차로서의 운영 이사회의 총장 추천권은 존중될 필요가 있다. 그렇다고 하더라도 운영이사회의 총장 후보 추천권이 잘못 행사될 경우 사학의 자율권을 심각하게 침해하는 것임은 다언을 요하지 않는다. 또한 그동안 이종교단체 총회와 M대학교 사이에 크고 작은 갈등이 있었고 이 사건에서 보는 바와 같은 운영이사회의 총장 추천권도 그러한 문제에서 불거진 것이다.1) 이러한 문제를 해결하기 위해서는 M대학교의 설립목적에 부합하는 교권 확립 및 수호라는 가치를 사학의 자율권 보장과 어떻게 조화시킬 것인지가 관건이고, 총장 선출방법 역시 이러한 충돌될 수도 있는 가치들을 어떻게 조화롭게 구현할 것인지에 관한 고민들이 선행되어야 할 것이다. 이를 위해 종교단체 총회를 비롯한 교계는 물론이거니와 학내 구성원들을 포함한 학계 등과의 심도 깊은 논의를 통하여 다양한 의견을 수렴함으로써 변화하는 시대적 요구가 무엇인지 파악하고, 수렴한 의견들을 반영하여 총장 직선제까지 시행되고 있는 다른 대학교들과 비교할 때 폐쇄적이라고 할 수 있는 현재와 같은 총장 선출방식을 좀 더 합리적이고 개방적이며 민주적인 방식으로 개선할 여지는 없는지 살펴볼 필요가 있을 것이다.

이러한 점에서 원고들이 사학의 자율성을 지키기 위하여 운영이사회의 총장 추천권을 거부하고 독자적으로 총장을 선임하기 위해서는 운영이사회의 추천권에 대응할만한 공정하고 합리적인 의견수렴절차를 거쳤어야 한다. 그런데도 원고들은 2018. 12. 15. 바로 다음날이면 임기가 만료되는 K에 대하여 당시 그에 대한 배임증재죄에 대한 형사재판이 진행 중이었음에도 불구하고 어떠한 합리적인 이유나 학내·외의 의견수렴절차도 전혀 거치지 않은 채 K를 차기 총장으로 선임하는 의결을 하였다. 더군다나 K가 당초 M대학교의 제6대 총장으로 선임된 것은 종교단체 총회와의 합의하에 M대학교의 종교단체 총회와의 화합과 M대학교의 정상화를 위하여 전 총장의 잔여임기를 임기로 하여 운영이사회에서 추천된 것이었다. 이사회 구성원인 원고들 역시 그러한 사정을 잘 알고서 운영이사회의 추천을 받아 K를 제6대 총장으로 선임하는 결의를 한 것이다.

위와 같이 원고들이 실질적으로 정당한 절차를 거쳤다고 할 수 없는 결의를 통하여 K를 제7대 총장으로 선임함에 따라 K의 퇴진을 요구하는 학내 갈등이 격화되었고, 그로 말미암아 학사 행정의 심각한 지장 및 학교 구성원 간의 분열을 초래하게 되었다.

위에서 살핀 K가 제6대 총장으로 선임된 경위와 목적, 그 이후 K를 다시 제7대 총장으로 선임하게 된 경위와 그 과정, 당시 K에 대한 형사재판이 진행 중이었고, 이후 징역형이 선고되어 확정된 점, 원고들의 지위와 그와 같은 점들에 대한 인식 및 그에 따른 책임, K를 총장으로 재선임함으로 인하여 초래된 학내 갈등의 격화 등 그 이후의 사정들을 모두 종합하여 볼 때, 이러한 원고들의 행위는 사립학교법 제20조의2 제1항 제2호에 해당한다.

라. 직위해제 조항 등 정관 변경 부당

1) 이 부분 처분사유는 다음과 같다.

2) 원고들의 주장

개정 전 학교법인 정관 제45조 제1항은 교원이 형사사건으로 기소된 경우 필요적으로 직위를 해제하도록 정하고 있었는데, 이는 헌법 및 형사사건으로 기소된 자에 대하여 임의적으로 직위를 해제하도록 정한 사립학교법 제58조의2 제1항 단서에 반한다.

원고들은 위와 같이 위헌·위법한 학교법인 정관을 현행 사립학교법 제58조의 2 제1항에 부합하도록 개정한 것이고, 학교법인이 그와 같은 정관개정 사실을 피고에게 보고하였으나 시정명령이 내려진 바도 없으므로, 위와 같은 정관개정은 정당하다.

3) 인정사실

을 29호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

① 학교법인 이사회는 2017. 9. 15. 이사회를 개최하여 아래와 같은 교원의 직위해제조항을 포함한 학교법인의 정관을 개정하는 내용의 결의를 하였다.

② 사립학교법 제58조의2 제1항은 "사립학교 교원이 다음 각호의 1에 해당할 때에는 당해 교원의 임용권자는 직위를 부여하지 아니할 수 있다"고 정하고 있다. 종래 구 사립학교법(1997. 1. 13. 법률 제5274호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 사립학교법'이라 한다) 제58조의2 제1항 단서는 형사사건으로 기소된 자에 대하여 필요적으로 직위해제를 하도록 규정하였는데, 위와 같이 필요적으로 직위해제처분을 하도록 규정한 부분이 위헌이라는 취지의 헌법재판소 결정[헌법재판소 1994. 7. 29. 선고 93헌가3, 7(병합) 전원재판부 결정]이 있었고, 이후 위와 같이 개정되었다.

③ 학교법인은 2017. 9. 15. 정관을 개정한 뒤 이를 피고에게 보고하였으나, 피고가 그로부터 30일 이내에 시정 또는 변경명령을 하지는 아니 하였다.

4) 판단

가) 헌법재판소는 앞서 살핀 바와 같이 형사사건으로 기소된 교원에 대하여 필요적으로 직위해제처분을 하도록 한 구 사립학교법 제58조의2 제1항 단서 규정에 대하여, 제소된 사안의 심각한 정도, 증거의 확실성 여부 및 예상되는 판결의 내용 등을 고려하지 아니하고 약식명령을 청구한 사건 이외의 형사사건으로서 공소가 제기된 경우, 당해 교원이 자기에게 유리한 사실의 진술이나 증거를 제출할 방법조차 없이 일률적으로 판결의 확정시까지 직위해제처분을 하는 것은 징계절차에서도 청문의 기회가 보장되고 정직 처분도 3월 이하만 가능한 사정 등과 비교하면 방법의 적정성 · 피해의 최소성 · 법익의 균형성을 갖추지 못하였다고 할 것이므로, 헌법 제15조, 제27조 제4항 및 제37조 제2항에 위반되어 위헌이라고 판시한 바 있다.

나) 그런데 개정 전 학교법인 정관은 교원이 형사사건으로 기소된 경우 파면·해임 등의 처분을 받을 고도의 개연성이 있는지, 당사자가 계속 직무를 수행함으로 인하여 공정한 직무집행에 위험을 초래하는지 여부 등 구체적인 사정을 고려할 여지없이 필요적으로 일률적으로 직위를 해제하도록 정하고 있었다.

다) 앞서 인정한 사실에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 위 헌법재판소 결정이 1994. 7. 29. 있었으나 원고들은 2017. 9. 15.에야 정관을 개정한 점, ② 원고들은 K가 형사사건으로 기소되기 직전 위와 같이 정관을 개정하였고, 이에 따라 K가 형사사건으로 기소되었음에도 직위해제조치가 취해지지 아니하였으며, 오히려 총장으로 중임되기에 이른 점 등에 비추어 보면, 원고들이 위와 같이 학교법인 정관을 개정한 것이 오로지 학교법인 정관의 위헌·위법적인 요소를 제거하기 위한 목적에서 비롯된 것인지는 의심스럽다.

그러나 위와 같은 사정에도 불구하고 교원이 형사사건으로 기소된 경우 필요적으로 그 직위를 해제하도록 한 개정 전 학교법인 정관 규정은 헌법 제15조, 제27조 제4항 및 제37조 제2항 및 형사사건으로 기소된 경우 임의적으로 직위를 해제하도록 한 개정 후 현행 사립학교법 제58조의2에 반하여 위헌·위법하므로, 그 개정 경위만을 들어 이를 부당한 정관변경이라고 할 수 없다. 나아가 사립학교법 제45조 제2항 은 학교법인이 정관을 변경하는 경우 피고에게 보고하도록 규정하고 있고, 같은 조 제3항은 제2항에 따라 보고를 받은 피고는 변경된 사항이 법령에 위반된다고 판단하면 30일 이내에 해당 학교법인에 시정 또는 변경을 명할 수 있도록 규정하고 있으나, 피고는 학교법인에 그와 같이 30일 이내에 시정 또는 변경을 명한 바도 없다.

라) 원고들의 정관변경을 부당하다고 할 수 없는 이상 이 부분 처분사유는 이유 없다.

마. 용역업체 동원 학사 간여 부당(원고 A, E, G, I, J)

1) 이 부분 처분사유는 다음과 같다.

2) 원고 A, E, G, I, J(이하 마. 항에서 '원고들'이라 한다)의 주장 0종교단체 총회는 M대학교를 장악하려는 목적에서 학부 총학생회장과 신학대학원 비상대책위원장에게 학교 전산실을 점거하여 학사를 마비시킬 것을 지시 · 선동하고 관련 경비를 지원하였고, 이에 대다수의 학생들과 학부모들이 K 총장에게 이러한 문제를 해결하여 줄 것을 강력히 요청하여 K 총장이 경찰에 도움을 요청하였으나 경찰이 학내 문제임을 이유로 개입을 거절하였다. 이에 K 총장은 헌법상 보장된 학생들의 수업권 보장을 위하여 부득이하게 경비업체 직원들을 불러 전산실, 주요 행정동 사무실 및 강의실에 대한 물리적 점거를 해제하려 하였을 뿐이고, 원고 E, G, I, J은 경비업체와 학생들과의 불미스러운 충돌이 걱정되어 현장으로 갔을 뿐이다.

3) 인정사실

을 1, 2, 20호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면 다음과 같은 사실이 인정된다.

① M대학교 총장이었던 K가 배임증재죄로 기소되었음에도 제7대 총장으로 중임되자 이에 반발한 M대학교 학생들은 수업을 거부하였고, M대학교 캠퍼스 본관 전산실을 점거하거나 종합관을 점거하겠다고 선언하였으며, 총학생회가 대강당에서 학생들에게 사태에 관한 상황 설명회를 개최하는 등 학내 분규와 갈등이 격화되었다.

② 학생들은 K 총장 측에 자신들의 요구사항을 전달하고자 면담을 요청하였으나 K 총장과 원고들은 이에 응하지 아니하였고, 교직원들은 학사 일정을 조정하여 학생들에게 공지하였을 뿐이다.

③ K는 M대학교 종합관에서 벌어지고 있는 학생들의 농성에 대응하기 위하여 경찰에 도움을 요청하였으나 경찰이 이를 거부하자 학생들의 농성장에 용역업체를 동원하여 농성을 진압하려 하면서 학생들과 물리적으로 충돌하게 되었다. 원고 E은 노루발못뽑이로 문을 파손하고 원고 G은 해머로 문을 파손하는 등 원고 E, G, I, J은 위와 같은 물리적인 충돌 현장에서 적극적으로 용역업체 직원들의 농성장 진입 및 강제 진압에 가담하였고, 이사장인 원고 A은 위와 같은 용역업체 동원 사태를 알면서도 이를 묵인하였다.

4) 판단

위 인정사실 및 변론 전체의 취지를 종합하여 보면, M대학교의 학내분규 발생의 주된 원인은 총장인 K가 배임증재 혐의로 기소되었음에도 원고들을 비롯한 이사들에 의해 임기 만료 전 다시 총장으로 선임되어 M대학교를 운영하려 하고, 그에 관하여 각종 의혹이 불거지는 과정에서 비롯된 것으로 보인다. K는 학생들이 자신들의 요구사항을 전달하며 면담을 요청하였음에도 학생들을 만나 적극적으로 해명하거나 대화를 하려는 등의 노력을 기울이지 아니한 채 이사인 원고들에게 용역을 동원해 줄 것을 협조 요청하였고, 이에 원고들은 이사회의 결의를 거치는 등의 절차를 거침이 없이 용역업체 동원을 지시하면서 폭력적인 방법으로 농성장 진입에 적극 가담하기도 하였다.

이로써 M대학교의 학내 분규는 학생들의 불신과 반발을 초래하여 더욱 격화된 것으로 보일 뿐이고, 위 원고들의 주장과 같이 용역업체 동원이나 학생들과의 물리적 충돌이 학사가 정상화되는 계기가 되었다고 볼 근거도 없다.

따라서 이 부분 처분사유는 인정되고, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

6. 재량권 일탈·남용 여부

가. 원고들의 주장

임원취임승인 취소처분은 재량행위에 해당하고, 피고는 각 원고별로 경중을 따지지도 않고 일괄적으로 동일한 처분을 함으로써 비례의 원칙을 위반하였다. 또한 피고의 이 사건 처분으로 인하여 원고들이 임원으로서의 역할을 정상적으로 수행하지 못함으로써 학교법인의 정상적인 운영이 저해되었다. 따라서 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용하여 위법하다.

나, 판단

1) 사립학교법 제20조의2 소정의 임원취임승인 취소처분은 제재적 행정처분에 해당하는바, 제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익 침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 한다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 등 참조).

2) 이 사건 처분의 처분사유 중 '직위해제 조항 등 정관 변경 부당' 사유가 인정되지 아니함은 앞서 본 바와 같으나, 인정되는 나머지 처분사유를 기준으로 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용한 것인지 보건대, 위 인정사실에 의하여 알 수 있는 다음의 사정들을 종합하여 보면, 비록 사립학교 운영의 자율성이 존중된다는 점을 고려하더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다.

① M대학교와 학교법인은 사립학교와 이를 설치 · 경영할 목적으로 설립된 법인으로서 사립학교법의 적용을 받는다. 사립학교법은 사립학교의 특수성에 비추어 자주성을 확보하고 공공성을 양양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모하는데 그 목적이 있다(제1조), 즉 M대학교와 학교법인 역시 그 운영에 있어 자주성이 확보될 필요성이 있지만, 신학대학교로서 종교단체 총회의 성경과 개혁신학에 입각하여 교회 지도자를 양성함을 주된 목적으로 하는 특수성에 비추어 그 공공성 또한 강하게 요구된다.

② 사립학교법은 이사회를 통하여 학교법인의 주요한 의사결정이 이루어지는 등으로 학교법인이 적정하게 운영될 것을 예정하고 있다(제19조 제3항). 그런데 원고 C은 학교법인의 결원이사 및 감사를 적시에 충원하지 아니하여 장기간 결원이 유지되게 함으로써 이사회의 기능이 적절히 운용되지 못하게 하였고, 그 결과 이사회의 심의·의결 사항인 임원의 임명, 학교법인의 예산·결산 및 K에 대한 징계 요구 등 학교법인의 중요한 업무가 제대로 처리되지 못하였다.

또한 사립학교법의 감사는 학교법인의 재산상황과 회계, 이사회의 운영과 그 업무에 관한 사항을 감사하고, 부정 또는 불비한 점이 있음을 발견한 때 이를 이사회와 관할청에 보고하는 직무를 수행하나(사립학교법 제19조 제4항), 학교법인은 2009. 12. 19. 임기 만료된 감사의 결원에 대한 보충 없이 2018년 3월경까지 73회에 걸쳐 이 사회를 개최하였고, 이에 따라 감사가 제대로 이루어지지 아니하여 학교법인과 이사회 운영에 부정 또는 불비한 점이 있는 때에도 이사회와 관할청에 적시에 보고되지 못하였다.

③ 원고들은 K가 형사기소되었음에도 불구하고 K에 대한 어떠한 진상조사에도 착수하지 아니하였고, K에 대한 직위해제조치를 취하지 아니한 채 오히려 학교법인의 정관을 변경한 뒤 전임 총장의 잔여임기 동안만을 임기로 하였던 K에 대하여 당시 형사사건이 계속 중이었음에도 불구하고 총장으로 중임하는 내용의 결의를 하였다. 이와 같은 이사회 결의 과정에 학교법인이나 M대학교 구성원들의 의견수렴절차를 거쳤다는 사정은 전혀 엿보이지 않는다. 이러한 과정에서 학내 구성원들은 K가 M대학교를 사유화하려 한다는 의혹을 제기하며 격렬히 반발하게 되었다. K 및 이사인 원고들은 학내 구성원들의 신망을 잃었고, 학내 분규가 더욱 격화되기에 이르렀다. 비록 원고들이 사학의 자율성을 확보하기 위하여 그와 같이 K를 총장으로 선임하였다고 하더라도 그 구체적인 선임절차에 비추어 원고들의 행위는 비난가능성이 크다.

④ 이같이 원고들이 이사로서의 역할을 제대로 수행하지 아니하여 학내 갈등이 격화되고 학사 행정이 마비되었음에도, 원고들은 피고의 시정요구에 응하거나 학내 구성원들에게 진정한 해명의 기회를 가지는 등 신뢰를 회복할 수 있는 방안을 모색하기보다는 오히려 폭력적인 방법으로 해결하려 함으로써 사태를 더 악화시켰다. 원고 E, G, I, J은 학생들의 농성장에 용역업체를 동원하는 데 가담하여 스스로 유리창을 깨고 강제로 현장에 진입하였고, 이사장 원고 A은 용역업체 동원 사실을 인지하고도 해결을 위한 노력을 하지 않았다.

(6) 원고들이 이 사건 처분으로 향후 5년 간 학교법인의 임원으로 선임될 수 없게 된다고 하여도 이러한 원고들의 불이익보다는 학교법인 및 M대학교 운영의 정상화 및 유사한 사태의 재발을 방지해야 할 공익상의 필요가 더 크다.

6. 결론

원고들의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사조미연

판사한현희

판사박영순

1) 원고들이 속한 종교단체 총회(T측)의 교인수는 2016년 2,764,428명에서 2017년 2,688,858명(-75,570명), 2018년 다시 2,656,766명으로 2년 연속 감소했다(U 2019. 9. 23.자 기사 참조). 중복 등록한 교인수를 감안하면 실질적인 교인 감소는 더 심각할 수 있다. 이 사건을 비롯한 교계 내 갈등이 해소되지 않는 한 이러한 교인 감소는 피할 수 없을 것이고, 원고들을 비롯한 종교단체 총회 측 역시 그러한 책임에서 자유로울 수 없을 것이다.