2017구합107734 임시이사선임처분취소

1. A

2. B

교육부장관

2018. 5. 24.

2018. 6. 28.

1. 원고들의 주위적 청구 및 예비적 청구를 모두 기각한다.

2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

○ 주위적 청구취지 : 피고가 학교법인 C에 대하여 2017. 12. 13. D, E, F, G, H을, 2018. 1. 18. 1. J를 각 임시이사로 선임한 처분은 무효임을 확인한다.

○ 예비적 청구취지 : 위 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 학교법인 C(이하 '이 사건 학교법인'이라 한다)는 고등교육 및 중등교육 실시를 목적으로 사립학교법에 따라 설립되어 K대학교 등을 유지, 경영하고 있는 학교법인이다.

나. 원고들은 2014. 1. 22. 이 사건 학교법인 이사회에서 임기 3년의 이사로 선임된 후 2014. 2. 26. 교육부의 승인을 얻어 2017. 2. 25.까지 재임하였고, 그 후 임기만료 이사의 긴급처리권에 기하여 위 학교법인의 이사 업무를 수행하였다.

다. 개방이사 L가 2016. 3. 28. 사임하였고, 개방이사인 원고 B과 M가 2017. 2. 25. 임기만료를 앞두고 있어 3명의 개방이사 결원이 발생하게 되자, 이 사건 학교법인 이사회는 2017. 1. 5. 정관 제24조의4 제2항 제4호에 따라 K대학교 대학평의원회(이하 '대학평의원회'라 한다)에 둘 개방이사추천위원회(이하 '추천위원회'라 한다) 위원 정수 11인 중 위 학교법인에서 추천할 5인을 선정하는 결의를 하고, 2017. 1. 6. 대학평의원회에 위와 같이 이사회 의결로 추천위원회 위원 5인을 선정한 사실을 통보하면서 관련 규정에 따라 개방이사 선임 대상인원(3명)의 2배수(6명)를 추천해 줄 것을 요청하였다.

라. 대학평의원회는 2017. 1. 13. 이 사건 학교법인에게 추천위원회 위원 5인을 중립적인 인사로 재추천할 것을 요청하였는데, 위 학교법인이 2017. 1. 25. 추천위원회 위원을 재추천하지 않고 개방이사 후보 추천을 재차 촉구하자, 대학평의원회는 2017. 2. 1. 정관에서 정한 추천위원회 위원 5인에 대한 법인의 추천권한을 학교 구성원에게 위 임할 것을 요구하였다.

마. 이 사건 학교법인은 개방이사 후보 추천을 재차 촉구하였음에도 대학평의원회가 후보 추천을 하지 아니하자, 2017. 4. 20.자 이사회 결의에 따라 2017. 4. 21. 관할청인 피고에게 3명의 개방이사 후보 추천을 요청하였다.

바. 피고는 2017. 4. 26. 학교구성원에게 학교운영에 참여할 기회를 부여하기 위한 개방이 사제의 취지를 고려하여 대학평의원회에게 개방이사추천위원회를 구성하여 2017. 5. 12.까지 개방이사 후보 6명을 추천하도록 통보하였는데, 대학평의원회는 추천위원회를 구성하거나 개방이사 후보를 추천하지 아니하였다.

사. 이 사건 학교법인은 2017. 9. 19. 피고에게 재차 개방이사 후보 추천을 요청하였고, 2017. 9. 22. 피고를 상대로 개방이사선임 대상자추천 부작위위법확인청구의 소를 제기하였다.

아. 피고는 2017. 8. 28., 2017. 9. 25., 2017. 10. 30., 및 2017. 11. 27. 각 사학분쟁조정위원회 심의를 거쳐 2017. 12. 13. D, E, F, G, H을 임기 2년의 임시이사로 선임하였고, 2017. 12. 18. 다시 사학분쟁조정위원회 심의를 거쳐 2018. 1. 18, I, J를 임시이 사로 선임(임기 2019. 12, 13.까지)하였다(이하 위 각 임시이사 선임처분을 '이 사건 각 처분'이라 한다).

자. 이 사건 학교법인의 정관 중 관련 규정의 내용은 다음과 같다.

[인정근거 : 일부 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 4, 11호증(가지번호 있는 것은 각 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 5호증의 각 기재]

2. 당사자들의 주장 요지

가. 원고들의 주장 요지

이 사건 학교법인 이사인 원고들에게는 후임 이사를 선임하여 차기 이사회를 구성할 권한이 있는바, 피고가 사립학교법에 따라 개방이사 후보를 추천하여야 할 의무가 있음에도 이를 추천하지 아니하고 임시이사를 선임한 것은 기존 이사들의 후임 이사 선임권한과 헌법상 보장된 대학의 자유와 사학의 자유를 침해하는 것으로서 위법하다.

위와 같은 하자는 중대하고 명백하므로 이 사건 각 처분은 당연 무효이고, 설령 그렇다 하지 않더라도 위법하므로 취소되어야 한다.

나, 피고의 주장 요지

임시이사 선임처분 자체는 적법하고, 개방이사추천부작위가 위법하다 하더라도 그 하자가 후행처분인 임시이사 선임 처분에 승계된다고 볼 수 없다.

개방이사 추천은 피고의 재량행위로서, 당시 개방이사를 추천할 경우 이 사건 학교법인과 K대학교 구성원들간 갈등이 커질 개연성이 상당하였고, 2017. 10. 이후 긴급처리권을 행사하던 종전 이사 3인(M, B, N)이 그 권한을 포기하여 위 학교법인이 개방이 사를 선임할 수도 없는 상황이었으므로, 개방이사 추천을 하지 아니한 것이 위법하다.고 볼 수도 없다.

3. 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다.

4. 이 사건 소의 적법 여부에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변의 요지

(1) 원고들은 이 사건 처분의 상대방이 아니고, 원고들을 이 사건 학교법인의 2기 정이사로 선임한 1기 정이사들의 선임에 무효인 하자가 있어 원고들의 선임 또한 무효이므로, 이 사건 처분에 법률상 이해관계가 있는 자가 아니어서 원고적격이 없다.

(2) 선행처분인 개방이사 추천 부작위에 대한 불복기간이 도과하였으므로 이 사건 소는 부적법하다.

나. 판단

(1) 원고적격 관련 주장에 대한 판단

가 학교법인의 이사 전원 또는 그 일부의 임기가 만료되었다고 하더라도, 그 후임이 사를 선임하지 않았거나 또는 그 후임이사를 선임하였다고 하더라도 그 선임결의가 무효이고 임기가 만료되지 아니한 다른 이사만으로는 정상적인 학교법인의 활동을 할 수 없는 경우, 임기가 만료된 구 이사로 하여금 학교법인의 업무를 수행케 함이 부적당하다고 인정할 만한 특별한 사정이 없는 한, 민법 제691조를 유추하여 구 이사에게는 후 임이사가 선임될 때까지 종전의 직무를 계속하여 수행할 긴급처리 권이 인정된다고 할 것이며, 학교법인의 경우 민법상 재단법인과 마찬가지로 이사를 선임할 수 있는 권한은 이사회에 있으므로, 임기가 만료된 이사들의 참여 없이 후임 정식이사들을 선임할 수 없는 경우 임기가 만료된 이사들로서는 위 긴급처리권에 의하여 후임 정식이사들을 선임할 권한도 보유하게 된다. 비록 학교법인의 정식 이사들에 대하여 원래 정해져 있던 임기가 만료되었다 하더라도, 임시이사들의 지위가 부정되어 직무권한이 상실되면, 그 정식 이사들은 후임이사 선임시까지 민법 제691조의 유추적용에 의하여 직무수행에 관한 긴급처리권을 가지게 되고 이에 터잡아 후임 정식 이사들을 선임할 수 있게 되므로, 위 학교법인의 정식 이사들로서는 임시이사 선임 처분에 대한 취소를 구할 법률상 이익이 있고, 나아가 선행 임시이사 선임처분의 취소를 구하는 소송 도중에 선행 임시 이사가 후행 임시이사로 교체되었다고 하더라도 여전히 선행 임시이사 선임처분의 취소를 구할 법률상 이익이 있다(대법원 2007. 7. 19. 선고 2006두19297 전원합의체 판결 참조).

내 앞서 인정한 사실을 위 법리에 비추어 살피건대, 원고들은 2014. 1. 22. 이 사건 학교법인 이사회에서 이사로 선임된 후 2014. 2. 26. 교육부의 승인을 얻어 2017. 2. 25.까지 재임한 사실은 앞서 본 바와 같고, 원고들을 선임한 이 사건 학교법인의 1기

이사 선임이 무효라고 인정할 아무런 증거가 없으므로, 원고들은 이 사건 학교법인의 적법한 이사로서 임기만료일인 2017. 2. 25. 이후부터 후임이사가 선임될 때까지 종전의 직무를 계속하여 수행할 긴급처리권이 인정된다고 할 것이고, 이 사건 각 처분이 무효로 확인되거나 취소되어 위 각 처분으로 선임된 임시이사들의 지위가 상실되면 원고들은 위 긴급처리권에 터잡아 후임 정식이사들을 선임할 수 있게 되므로, 원고들에게는 이 사건 각 처분에 대한 취소를 구할 법률상 이익이 있다고 보아야 한다. 따라서 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(2) 불복기간 도과 관련 주장에 대한 판단

살피건대, 관할청인 피고가 이 사건 학교법인으로부터 개방이사 후보 추천 요청을 받았음에도 이를 추천하지 않고 있던 중 임시이사를 선임하는 이 사건 각 처분을 한 사실은 앞서 본 바와 같고, 개방이사 추천과 임시이사 선임은 학교법인 이사의 결원상태를 해소하는 것이라는 점에서 유사한 기능을 한다고 볼 수 있으나, 양자는 그 요건과 효과를 달리하는 별개의 처분으로서 임시이사를 선임하는 이 사건 각 처분이 개방 이사 추천 거부 또는 부작위를 전제한다거나 논리적인 선후관계에 있다고 보기 어려우므로, 개방이사 추천 부작위가 이 사건 각 처분의 선행하는 처분임을 전제로 한 피고의 이 부분 주장은 이유 없다.

5. 이 사건 각 처분의 위법 여부에 대한 판단

가. 인정사실

앞서 든 증거들 및 갑 제10호증, 을 제7호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하면 다음의 각 사실이 인정된다.

(1) 이 사건 학교법인은 정식 이사 사임에 따른 후임 이사 선임에 대한 이견으로 임원 간 갈등이 발생하여 2013. 1.경부터 장기간 임기 만료한 이사들의 긴급처리권으로 이사회가 운영되었다가, 2013. 12. 31.경 피고가 후임 이사를 선임하지 아니할 경우 임시이사를 선임할 예정임을 계고하자 2014. 1. 22.경 비로소 종전 이사와 학내 구성원의 타협을 통하여 원고들을 포함한 이사 8인(이사 정수 9인 중 선임이 보류된 이사 0 제외)을 선임하였다.

(2) 또한 2016. 4. 28. 개방이사 L의 사임으로 결원이 발생하였음에도 이 사건 학교법인이 후임 개방이사를 선임하지 아니하자, 피고는 이 사건 학교법인에 대하여 2016. 7. 15.부터 2017. 4. 1.까지 수차례에 걸쳐 결원임원(사임한 이사 및 개방이사 각 1인과 임기만료 예정인 나머지 이사 7인)을 선임할 것을 촉구하고 미이행시 위 임기만료 예정인 이사 7인에 대한 임원취임승인을 취소할 예정임을 계고하였다.

(3) 피고는 2017. 4, 26. 대학평의원회에 개방이사추천위원회를 구성하여 2017. 5. 12.까지 개방이사 후보 6명을 추천하도록 통보하였으나 대학평의원회가 2017. 5. 11. 개방이사 추천이 불가하다는 회신을 하자, 2017. 7. 28.경 이 사건 학교법인 이사 및 K대학교 학내 구성원들로부터 의견을 수렴하였는데, 당시 위 학교법인은 우선적으로 관할청의 추천에 따라 개방이사를 선임해야 한다는 의견을, 교수평의회, 직원노조, 총학생회, 총동창회로 구성된 대학자치운영협의회는 현 이사들이 결원이사 미충원의 책임을 지고 퇴진하고 임시이사를 선임해야 한다는 의견을 각각 제시하였다. 피고는 2017. 8. 28. 사학분쟁조정위원회에 위와 같은 의견이 포함된 이 사건 학교법인의 이사결원 상황을 보고하였다.

(3) 이 사건 학교법인 이사 N, M와 원고 B은 2017. 9. 및 2017. 10.경 K대학교 교내 홈페이지에 이사의 긴급처리권을 포기하겠다는 글을 게시하였고, 그 무렵 피고에게도 위와 같은 의사를 표명하였다.

(4) 사학분쟁조정위원회는 피고로부터 이 사건 학교법인에 개방이사 후보를 추천하지 못하는 사유에 관한 서면을 제출받은 다음 2017. 10. 30. 심의 결과 위 학교법인에 대하여 임시이사 선임 필요성을 인정하는 것으로 의결하고, 2017. 11. 27. 임시이사 6인을, 2017. 12. 18. 임시이사 3인을 각 선임하는 것으로 의결하였다.

나. 관련 규정 및 법리

사립학교법 제14조 제1항은 학교법인에는 임원으로서 7인 이상의 이사를 두어야 한다고 규정하고, 같은 조 제3항은 학교법인은 이사정수의 4분의1(단, 소수점 이하는 올림한다)에 해당하는 이사(이하 '개방이사'라 한다)를 추천위원회에서 2배수 추천한 인사 중에서 선임하여야 한다고 규정하며, 같은 조 제4항은 추천위원회는 제26조의2에 따른 대학평의원회 또는 초·중등교육법 제31조에 따른 학교운영위원회에 두고 그 조직과 운영 및 구성은 정관으로 정하되, 위원 정수는 5인 이상 홀수로 하고 대학평의원회 또는 학교운영위원회에서 추천위원회 위원의 2분의 1을 추천하도록 한다고 규정하고, 같은 조 제5항은 제3항에 따라 추천위원회가 개방이사를 추천하는 경우에는 30일 이내에 완료하여야 하며, 이 기간 내에 추천하지 못하는 때에는 관할청이 추천한다고 규정하고 있다. 그리고 사립학교법 시행령 제7조의2 제1항은 법 제14조 제3항에 따라 개방 이사를 학교법인이 선임하고자 하는 때에는 선임사유가 발생한 날부터 15일(재적이사, 의 경우 임기만료 전 3개월) 안에 이사장이 법 제14조 제4항에 따른 추천위원회에 추천을 요청하여야 한다고 규정하고 있다.

이러한 개방이사제도는 학교법인의 이사 정수 중 4분의 1 이상을 이사회 외부에서 추천한 인사 중에서 선임하도록 하여 사립학교운영의 투명성과 공정성을 제고하고, 추천위원회에 다양한 학교구성원들이 참여하도록 함으로써 이들에게 학교운영에 참여할 기회를 부여하는 데 그 입법취지가 있다(헌법재판소 2013. 11. 28. 선고 2007헌마1189,1190(병합) 전원재판부 결정 등 참조).

한편 사립학교법 제25조 제1항은 관할청은 다음 각 호의 어느 하나에 해당되는 경우에는 이해관계인의 청구 또는 직권으로 사학분쟁조정위원회(이하 '조정위원회'라고 한다)의 심의를 거쳐 임시이사를 선임하여야 한다고 규정하면서, 각 호에서 학교법인이 이사의 결원보충을 하지 아니하여 학교법인의 정상적인 운영이 어렵다고 판단될 때(제1호), 제20조의2에 따라 학교법인의 임원취임 승인을 취소한 때(제2호, 다만 제18조 제1항에 따른 이사회 의결정족수를 초과하는 이사에 대하여 임원취임 승인이 취소된 때에 한함), 제25조의2의 규정에 의하여 임시이사를 해임한 때(제3호)를 들고 있다. 그리고 사립학교법 제25조의3은 임시이사가 선임된 학교법인의 정상화절차에 관하여, 임시 이사가 선임된 학교법인은 매년 1회 이상 조정위원회에 정상화 추진실적을 보고하고 (제2항), 조정위원회는 그 추진실적을 평가하여 해당 학교법인의 임시이사 해임 및 정상화 여부에 관한 사항을 관할청에 통보하며(제3항), 관할칭이 임시이사의 선임사유가 해소되었다고 인정한 때에는 조정위원회의 심의를 거쳐 지체 없이 임시이사를 해임하고 이사(이하 '정식이사'라고 한다)를 선임하도록(제1항) 규정하고 있다.

학교법인의 이사회가 수행하는 기능과 업무의 내용은 교육을 제공하는 물적·인적 기반을 형성 유지하는 데 있어 가장 중요한 사항들로서(사립학교법 제16조 제1항), 이사의 결원 등으로 이러한 사항들에 대하여 이사회가 제 기능을 수행하지 못하게 되는 경우에도 본질적으로 재단법인의 일종인 학교법인으로서는 구성원이 존재하지 않는다는 법적인 특성상 스스로 기능을 회복하는 것을 기대하기 어려운 반면, 그로 인한 피해는 학교법인 내부의 영역에 머무르지 않고 학생, 교직원, 학부모 등 학교의 구성원 모두에게 돌아가게 되고 궁극적으로는 학생들의 교육받을 권리를 침해하는 결과가 되므로, 임시이사제도는 이와 같이 위기사태에 빠진 학교법인을 조속한 시일 내에 정상화시킴으로써 학생들의 교육받을 권리가 침해되는 것을 방지하려는 데 그 제도적 취지가 있다(대법원 2015. 7. 23. 선고 2012두19496,19502 판결, 헌법재판소 2009. 4. 30. 선고 2005헌바101 전원재판부 결정 등 참조).

위와 같은 관련 법령의 문언·취지·체계에 비추어 보면, 사립학교법 제14조 제5항 이 정한 관할철의 개방이사 후보 추천제도는 추천위원회가 법령이 정한 기간 내에 개방이사 후보를 추천하지 못하여 개방이사의 결원 사태가 지속되는 것을 방지하기 위하여 관할청이 공익적 견지에서 후견적으로 개방이사 후보를 추천하도록 함으로써, 학교법인이 추천받은 개방이사 후보에 대한 선임절차를 계속할 수 있도록 하는 제도인 반면, 사립학교법이 정한 임시이사제도는 '학교법인이 이사의 결원보충을 하지 아니하여 학교법인의 정상적인 운영이 어렵다고 판단될 때' 등 학교법인의 자율적인 이사회 구성 등의 기능이 정상적으로 작동하기 어려운 상황에서 관할청이 스스로 이사를 선임하는 제도로서, 그 요건과 효과가 상이할 뿐만 아니라 임시이사제도가 관할청의 개방이 사 후보 추천 제도에 비하여 학교법인의 자율적인 운영에 대한 제약의 정도가 더 크다.

고, 보아야 한다.

따라서 추천위원회가 학교법인 이사장으로부터 개방이사 후보 추천 요청을 받았음에도 30일 이내에 추천하지 못하여 사립학교법 제14조 제5항에 따라 학교법인이 관할청에게 개방이사 후보 추천 요청을 한 경우, 관할청으로서는 우선적으로 개방이사 후보를 추천해야 한다고 보아야 할 것이나, 당시 이사회의 구성, 이사회의 결원이 지속된 기간, 그 기간 동안 후임 이사가 선임되지 못한 원인 등을 종합적으로 고려하여, 관할청이 개방이사 후보를 추천하더라도 정상적인 이사 선임이 이루어질 것으로 보기 어렵고, 이로 인한 이사의 결원으로 학교법인의 정상적인 운영이 어렵다고 판단될 경우에는 개방이사 후보를 추천함이 없이 임시이사를 선임할 수 있다고 보아야 한다.

다. 구체적인 판단

앞서 인정한 사실을 위 법리에 비추어 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 이 사건 학교법인은 원고들이 이사로 선임되기 이전에도 학내 분규로 장기간 이사 결원상태가 방치되었던 사실이 있었고, 2016. 3. 28. 개방이사 결원이 발생하였음에도 원고들을 비롯한 기존 이사의 임기만료일인 2017. 2. 25. 이후까지 대학평의원회와의 추천위원회구성에 관한 이견으로 개방이사가 선임되지 아니하였던 점, ② 이 사건 학교법인 이사정수 9인 중 선임이 보류된 이사 0과 2016년 사임한 L 이외의 나머지 이사 7인 전원의 임기가 만료되었고, 그 중 N, B, M는 긴급처리권을 행사하지 아니할 의사를 밝힘으로써, 긴급처리권을 행사할 의향이 있는 잔여 이사 4명만으로는 의결정족수를 채우지 못하여 피고가 개방이사를 추천하더라도 정상적인 이사 선임결의가 불가능하였을 것으로 보이는 점, ③ 피고는 이 사건 학교법인에 대하여 후임 이사 선임을 촉구하였음에도 이사 결원상태가 해소되지 아니하였으므로, 사립학교법 제20조의2 제1항 제1호에 따라 이사 7인에 대하여 임원취임승인 취소사유가 발생한 점 등을 종합하면, 이 사건 학교법인은 피고가 개방이사 후보를 추천하더라도 개방이사를 제외한 나머지 이사의 결원보충을 기대하기 어려워서 학교법인의 정상적인 운영이 어렵다고 판단될 경우에 해당한다고 보아야 한다. 따라서 피고가 이 사건 학교법인에 대하여 개방이사 후보를 추천함이 없이 임시이사를 선임한 이 사건 각 처분이 위법하다고 볼 수 없고, 원고들의 위 주장은 이유 없다.

6. 결론

그렇다면 원고들의 주위적 청구 및 예비적 청구는 모두 이유 없으므로 이를 각 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사민성철

판사박지은

판사윤성진