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사건
2011구합2434 행정처분등취소
원고
한국철도공사
피고
중부지방고용노동청 고양지청장
변론종결
2011. 12. 6.
판결선고
2012. 1. 17.
주문
1. 피고가 2011. 3. 24. 원고에 대하여 한 64,636,290원의 지원금 반환명령을 취소한다. 2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 훈련과정의 인정 및 훈련비용의 지급
(1) 원고는 2008. 2. 4. 중부지방고용노동청 경기지청장(이하 '경기노동지청장'이라 한다)으로부터 그 산하의 수도권남부지사에서 철도안전 전문인력을 양성할 목적으로 소속 근로자 중 관련 업무를 담당하는 자를 대상으로 실시하고자 하는 'A 훈련과정'(이하 '이 사건 훈련과정'이라 한다)을 '구 근로자직업능력 개발법 (2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 능력개발법'이라 한다) 제24조의 규정에 따라 직업능력개발 훈련과정으로 인정받았다.
(2) 원고는 2008. 2. 14.부터 2008. 2. 26.까지 직원 34명을 대상으로 이 사건 훈련 과정을 실시한 후 2008. 3. 18. 경기노동지청장에게 이 사건 훈련과정을 포함하여 A훈련과정 전체에 대한 훈련비용의 지원을 신청하였고, 이에 경기노동지청장은 2008. 3. 21. 원고에게 훈련비용으로 합계 금 14,364,600원을 지급하였는데, 위 훈련비용 중 이 사건 훈련과정의 훈련비용은 금 4,933,298원이고 그 중에는 원고의 직원으로 당시 B사 업소장(전기통신 3급)인 훈련생 C에 대한 훈련비용 금 145,097원이 포함되어 있었다. 나. 경기노동지청장의 원고에 대한 선행처분
(1) 감사원 및 고용노동부는 2010. 8.경 경기노동지청장에게 직업능력개발 훈련기간 중 해외로 출입국한 훈련생의 명단을 통보하면서 부정 출결관리 여부에 대한 조사를 요청하였고, 이에 경기노동지청장이 부정출결관리 여부를 조사한 결과 원고의 직원인 C이 2008. 2, 15.부터 2008. 2. 26.까지 해외로 출국하여 이 사건 훈련과정에 참석한 바 없음에도 위 훈련과정 실시일인 2008. 2. 14., 같은 달 15., 같은 달 20., 같은 달 21. 총 4일간 출석한 것으로 처리된 사실을 확인하였다. 경기노동지청장은 2011. 3. 21., 2011. 3. 22. 원고에 대하여 '출결관리 부정, 훈련에 참여하지 않은 훈련생에 대해 정상수료 보고하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비를 지원받은 사실'을 이유로 구 능력개발법 제25조, 고용보험법(2008. 12. 31 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 고용보험법'이라 한다) 제35조를 적용하여 다음과 같은 처분(이하 통틀어 '이 사건 선행처분'이라 한다)을 하였다.
다. 피고의 원고에 대한 처분피고는 2011. 3. 24. 원고에 대하여 경기노동지청장의 선행처분 중 순번 4기재 처분 중 지급제한 처분에 따라 피고가 지급제한기간(2008. 3. 24.부터 2009. 3. 23.까지) 동안 원고에게 지급하였던 훈련비 64,636,290원의 반환을 명하였다(이하 '이 사건 처분이라 한다).
[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제2 내지 5호증, 을 제1, 3호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
(1) C이 훈련비용 신청대상자에 포함된 것은 당시 관련 업무를 처음 담당한 D의 업무 미숙으로 인한 행정상 착오에 불과할 뿐 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받기 위한 것이 아니었으므로 이를 전제로 한 이 사건 처분은 위법하다.
(2) 이 사건 처분의 근거가 된 구 고용보험법 시행령(2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정되기 전의 것) 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 규정'이라 한다)은 고용보험법 제35조 제1항의 위임의 한계를 벗어나거나 원고의 재산권을 과도하게 침해하여 헌법에 위반되어 무효이다.
나. 관계 법령
별지 관계 법령의 기재와 같다.
다. 인정사실
(1) 이 사건 훈련과정은 사업주인 원고 산하 수도권남부지사에서 자체적으로 실시한 훈련이다.
(2) 원고 산하 수도권남부지사 인사노무팀의 D은 2008. 1. 14.부터 이 사건 훈련과정을 비롯한 직업능력개발 훈련과정 업무를 담당하게 되었다.
(3) 이 사건 훈련과정의 훈련생 명단에 포함된 C은 2008. 2. 15.부터 2008. 2. 26.까지 연차유급휴가를 사용하여 해외로 여행을 다녀왔는데, C과 함께 위 훈련과정의 훈련생으로 된 E은 출석부(갑 제6호증)에 훈련시간 5일 중 2008. 2. 14., 같은 달 15., 같은 달 20., 같은 달 21. 총 4일간 C이 출석한 것처럼 C의 서명을 대신 기재하였다. (4) 이 사건 훈련과정을 포함한 A(14-07, 제1기) 과정의 훈련생은 총 102명이었는데 그 중 C을 비롯하여 5일 미만으로 출석한 4인은 출석부상 '미수료' 내지 '미이수'로 처리되었다.
(5) D은 이 사건 훈련과정 종료 후 직업능력개발정보망 HRD-net 행정지원시스템에 훈련생 C을 포함한 99명의 훈련생(C을 제외한 미수료자 3인은 포함되지 않았다)을 A(14-07, 제1기) 수료자로 입력하고 이에 따라 위 99명에 대한 직업능력개발 훈련비용 지원신청서를 작성하여 경기노동지청장에 제출하였다.
(6) 한편 C은 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 18.까지 실시된 제2기 A 과정에 참여하여 5일간 출석하여 수료하였다.
[인정근거] 갑 제6 내지 13, 16, 19호증, 을 제2 내지 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취라. 판단
(1) '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 지원을 받은 것인지 여부 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 구 고용보험법 제35조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항, 제2항 소정의 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 할 것이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 참조), 그런데 앞서 본 처분의 경위 및 인정사실과 앞서 든 각 증거들에 의하여 인정되는 사정 즉, ① 원고는 이 사건 훈련과정을 실시하는 주체로서 지원금을 신청하기 이전에 훈련생의 출결 여부 등을 최종적으로 확인할 의무를 부담하고 있음에도 이러한 의무를 해태하여 C이 이 사건 훈련과정에 실제로 출석하였는지 여부 등을 제대로 확인하지 않은 채 경기노동지청장에게 C에 대한 훈련비용까지 포함하여 지원금의 지급을 신청한 것으로 보이는 점, ② C은 이 사건 훈련이 시작된 다음날 휴가를 내고 해외로 출국한 상태였고, 이 사건 훈련과정이 단기간(5일간)으로 실시되었을 뿐만 아니라 훈련생도 34명에 불과하여 원고가 조금만 주의를 기울였더라도 C이 이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 충분히 알 수 있었다고 보이는 점, ③ 경기노동지청장으로서는 위와 같이 C이 이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 미리 알았더라면 원고에게 C에 대한 훈련비용을 지급하지 않았을 것임이 명백하므로 원고의 위와 같은 행위는 지원금의 지급에 관한 경기노동지청장의 의사결정에 영향을 미쳤다고 보이는 점, ④ 원고의 직원인 D이 훈련비용 신청 과정에서 수료생 수를 잘못 산정하여 결국 원고가 지원금의 지급을 신청하였고 C이 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 18.까지 실시된 제2기 철도운행안전협의 담당자 과정을 마쳤고 이에 대한 지원금을 신청한 바 없다고 하여도, 이를 두고 제1기 때 미수료한 C이 수료한 것으로 하여 지원금을 신청한 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고가 C에 대한 지원금을 지급받을 자격이 없음에도 '거짓 그 밖의 부정한 방법'으로 그 자격을 가장하여 이를 지급받았다고 봄이 상당하고, 원고가 착오 또는 과실로 인해 C에 대한 지원금을 신청했다는 사정만으로 위 부정행위가 정당화된다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.
(2) 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라 한다)의 위법 여부 구 고용보험법 제35조 제1항과 이 사건 시행령 조항의 규정 형식이나 체제, 문언에 비추어 볼 때 지급제한기간의 설정 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다. 이러한 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 기반하고 있는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수 있다.
그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '피해의 최소성' 내지 '법익의 균형성'이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 모법의 위임취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효로 볼 수밖에 없다.
(가) 이 사건 시행령 조항은 부정수급에 따른 징벌적 제재인 법 제35조 제2항의 추가징수 처분과는 별도로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는데, 이는 위 추가징수 처분의 근거규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격을 가지고 있음에도 위 추가징수 처분의 근거규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다(원고의 경우 부정수급액은 145,097원인데, 반환이 명하여진 지원금 전액은 이 사건 처분 금액을 포함하여 총 4,389,486,560원으로 그 합계액은 위 부정수급액의 약 30,252배에 이르고 있다).
(나) 뿐만 아니라 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없는바, 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화하는 노력을 다하지 못함으로써 '피해의 최소성' 원칙을 준수하지 못하였다고 할 것이다. 더불어 위와 같이 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 규정함으로써 사업주가 다수의 피보험자 등을 대상으로 장기간에 걸쳐 직업능력개발 사업을 하는 경우 신청된 지원금 등의 지급대상자의 수나 지원금 등의 신청시 점 및 지원금 등의 지급시점에 따라 지원금 등의 반환범위에 차이가 발생되는 불합리한 결과가 초래될 수도 있다.
(다) 또한, 이 사건 시행령 조항은 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.
(라) 한편, 구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96두6578 판결 등 참조), 법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 입법목적, 헌법상 과잉금지의 원칙 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과 등의 경중에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 위 위임규정의 입법취지에도 부합한다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니한 관계로 위반행위자의 위반의 정도나 정상에 관계 없이 일률적인 제재처분을 할 수 밖에 없는 결과가 초래되어 모법의 위임취지에도 반한다.
(마) 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항 은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한을 규정하면서도 '다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다'라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 '법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다'라고 규정하는 것으로 개정하였는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다.
(바) 따라서 부정수급자에 대한 징벌적 제재로 추가징수처분을 할 수 있는 구 고용보험법 제35조 제2항 외에 이 사건 시행령 조항을 중복하여 규정함으로써 앞서 본 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령 조항에서 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하지 아니한 채 의무적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 규정한 것은 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.
(3) 소결론
결국 이 사건 처분은 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 것이어서 원고의 나머지 주장에 관하여 살펴볼 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.
3. 결론
그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.
판사
재판장판사김수천
판사나
판사전경훈
별지
