가. 공청회와 이주대책이 없는 도시계획수립행위의 위법과 수용재결처분의 취소

나. 소유자의 입회와 서명날인 없이 작성된 토지조서 등에 기하여 행한 중앙토지수용위원회의 이의 재결의 적부(적극)

다. 기준지가공지 일로부터 수용재결 시까지의 지가 변동률을 잘못 산정하고 인근 유사토지의 정상거래가격을 참작하지 않은 감정평가가 위법 하다고 본 사례

가. 도시계획의 수립에 있어서 도시계획법 제16조의2 소정의 공청회를 열지 아니하고 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조 소정의 이주대책을 수립하지 아니하였더라도 이는 절차상의 위법으로서 취소사유에 불과하고 그 하자가 도시계획결정 또는 도시계획사업시행인가를 무효라고 할 수 있을 정도로 중대하고 명백하다고는 할 수 없으므로 이러한 위법을 선행처분인 도시계획결정이나 사업시행인가 단계에서 다투지 아니하였다면 그 쟁소기간이 이미 도과한 후인 수용재결단계에 있어서는 도시계획수립 행위의 위와 같은 위법을 들어 재결처분의 취소를 구할 수는 없다고 할 것이다.

나. 기업자가 토지조서나 물건조서를 작성함에 있어 소유자들의 입회와 서명날인이 있었는지의 여부는 그 기재의 증명력에 관한 문제이어서 입회나 서명날인이 없었다는 사유만으로는 중앙토지수용위원회의 이의재결이 위법하다 하여 그 취소의 사유로 삼을 수는 없다.

다. 기준지가공고일로부터 수용재결시까지의 지가변동률을 잘못 산정하고 인근 유사토지의 정상거래가격을 참작하지 않은 감정평가가 위법하다고 본 사례

가.나. 행정소송법 제19조 가. 도시계획법 제16조의2 , 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제8조 다. 토지수용법 제46조 , 국토이용관리법 제29조 제5항 , 국토이용관리법시행령 제49조 제1항

원고 1 외 27인 원고들 소송대리인 변호사 안병수

중앙토지수용위원회 소송대리인 변호사 임갑인

서울특별시장 소송대리인 변호사 임갑인

서울고등법원 1987.8.28. 선고 84구1145 판결

원심판결 중 원고들 소유의 각 토지에 대한 이의재결의 취소청구를 각 기각한 부분을 파기하여 이 부분 사건을 서울고등법원에 환송한다.

원고들의 나머지 상고를 모두 기각한다.

상고기각된 부분의 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.

1. 원심판결 중 원고 4 소유의 토지 및 건물에 관한 이의재결의 취소청구를 각하한 부분에 대한 같은 원고의 상고에 대하여

원고 4의 상고이유서에는 단지 원심판결 중 같은 원고 소유의 토지 및 건물에 관한 이의재결의 취소청구를 기각한 부분에 대하여서만 그 법령위반이 있음을 탓하는 내용이 기재되어 있을 뿐 같은 원고 소유의 토지 및 건물에 관한 이의재결의 취소청구를 각하한 부분에 대하여는 이유를 기재하지 아니하였고 상고장에도 이 부분에 대한 이유기재가 없으므로 위 청구를 각하한 부분에 대한 상고는 기각을 면할 수 없다.

2. 원고들의 상고이유 제1점에 대하여

(가) 도시계획의 수립에 있어서 도시계획법 제16조의2 소정의 공청회를 열지 아니하고 공공용지의 취득및손실보상에관한특례법 제8조 소정의 이주대책을 수립하지 아니하였다 하더라도 이는 절차상의 위법으로서 취소사유에 불과하고 그 하자가 도시계획결정 또는 도시계획사업시행인가가 무효라고 할 수 있을 정도로 중대하고 명백하다고는 할 수 없으므로 이러한 위법을 선행처분인 도시계획결정이나 사업시행인가 단계에서 다투지 아니하였다면 그 쟁송기간이 이미 도과한 후인 수용재결 단계에 있어서는 위 도시계획수립행위의 위와 같은 위법을 들어 재결처분의 취소를 구할 수는 없다고 할 것이다 ( 당원 1988.12.27. 선고 87누1141 판결 ; 1986.8.19. 선고 86누256 판결 등 참조).

같은 취지에서 원심이 원고들 주장의 위 법조위반만으로는 이 사건 도시계획 및 그 시행인가가 무효라고는 할 수 없으므로 피고가 그 도시계획시행을 위하여 한 이 사건 이의재결처분의 취소를 구하는 원고들의 주장은 더 나아가 판단할 필요없이 이유없다고 판시한 것은 그 표현에 다소 미흡한 점이 있으나 정당하고 거기에 소론 주장과 같은 법리오해의 위법이 없다.

(나) 원심판결 이유에 의하면, 원심은 토지수용법 제23조 에 의하면 기업자는 사업인정의 고시가 있은 후 토지조서 및 물건조서를 작성하여 이에 서명날인하고 토지소유자와 관계인을 입회시켜 이에 서명날인하게 하여야 하는데 이 사건 기업자인 피고보조참가인은 위와 같은 절차를 밟지 아니하여 이 사건 도시계획의 시행은 위법하므로 이를 기초로 한 이 사건 이의재결도 위법하다는 원고의 주장에 대하여, 원고들 주장의 위 법조위반만으로는 이 사건 도시계획 및 그 시행인가가 무효라고는 할 수 없으므로 피고가 그 도시계획시행을 위하여 한 이 사건 이의재결처분은 적법하고 따라서 이에 대한 위 원고들의 주장은 더 나아가 판단할 필요없이 이유없다고 판단하였다.

그러나 기록(708면 이하 관보사본 참조)에 의하면, 이 사건에서는 토지조서 및 물건조서가 작성된 사실자체는 이를 인정할 수 있고, 단지 그 토지조서나 물건조서를 작성함에 있어 원고들의 입회와 서명날인이 있었는지의 여부만이 문제될 수 있다 하겠는데 위와 같은 소유자의 입회나 서명날인이 있는 여부는 그 기재의 증명력에 관한 문제이어서 입회나 서명날인이 없었다는 사유만으로는 피고의 이의재결의 위법하다 하여 그 취소의 사유로 삼을 수는 없다 할 것 이므로( 당원 1986.8.19. 선고 86누256 판결 참조), 원심이 이 점에 대해 명확히 판시하지 않은 것은 잘못이나 원심의 결론은 결과에 있어서 정당하고 따라서 이 점을 지적하는 논지는 이유없음에 돌아간다.

3. 상고이유는 제2점에 대하여

(가) 원심판결 이유에 의하면 원심은, 피고로부터 이 사건 토지에 대한 감정의뢰를 받은 선진 및 삼창토지평가사합동사무소(이하 선진 또는 삼창이라 한다)의 각 감정평가 가운데 이 사건 토지에 대한 기준지가공고일부터 수용재결시까지의 지가변동률이 260.0퍼센트인데도 240퍼센트로 적용한 것은 잘못이지만 원심감정인 소외인의 감정결과에 비추어 볼 때 그 감정평가 결과에 있어서는 이 사건 원고들 소유토지들에 대하여 그로 인하여 부당한 결과에 이르지 않았다는 이유로 각 그 이의재결의 취소를 구할 수 없다고 판단하였다.

그런데 기록에 의하면 1983.10.1.부터 1984.9.30.까지 사이의 지목이 대인토지에 대한 지가변동률은 23.5퍼센트인 사실이 인정되므로 1983.10.1.부터 수용재결시인 1984.4.17.까지 사이의 지목 대인 토지의 지가변동률은 다른 특별한 사정이 없는 한 위 수치를 일수에 따라 비례 계산한 수치인 12.78퍼센트(23.5 x 366분의 199)라고 봄이 상당하다 할 것이고 그에 따라 이 사건 기준지가대상지역 공고당시인 1978.8.21.부터 수용재결시인 1984.4.17.까지의 지목대인 토지의 지가변동률은 264.48퍼센트(1.1056 x 1.0637 x 1.135 x 1.0278 x 1.086 x 1.574 x 1.1278 x 100, 즉164.48퍼센트 상승)라고 할 것임에도 불구하고 이 사건 이의재결의 기초가 된 선진 및 삼창의 각 감정평가에서 다른 특별한 이유나 자료를 제시하지 아니하고 위와 같이 일수에 따라 비례 계산한 상승률 보다 현저히 낮은 3퍼센트의 상승이 추정된다하여 이를 토대로 이 사건 토지들에 대한 기준지가 공고 일부터 이의재결시까지의 지가변동률을 240퍼센트로 산정 적용한 것은 잘못이라 할 것이다.

원심은 감정인 소외인의 감정결과에 비추어 원고들 토지에 관한 한 이의재결 결과가 부당한 결과에 이르지 아니한 것으로 판단하였으나, 위 소외인의 감정결과가 과연 적법 타당한지의 여부에 대하여 볼 때, 우선 국토이용관리법시행령 제49조 제1항 에 의하여 이 사건에 적용될 지가변동률이 앞서 본 바와 같이 264.48퍼센트인데도 이를 260퍼센트로 적용한 잘못이 있을 뿐 아니라 위 시행령의 같은 조항에 의하면 인근 유사토지의 정상거래가격을 참작하도록 되어 있음에도 불구하고 감정서, 보충서 및 보충설명을 모두 살펴보아도 감정의 가격산출근거로서 위 지역내의 표준지의 기준지가, 기준지가공고후 이의재결시까지의 지가상승률, 도매물가상승률 및 개별요인만을 들고 있을 뿐 인근유사토지의 정상거래가격을 참작한 것으로 보여지지 아니한다(감정서보충설명에서 예시하고 있는 가격산정방법을 보더라도 인근 유사토지의 정상거래가격을 참작하지 않았음은 물론 위 감정인이 위 감정결과와는 별도로 일반시가에 의한 감정이란 명칭 아래 주로 감정원의 자료를 토대로 평가하여 위 감정평가결과와 함께 제시한 토지가격마저도 거의 참작하지 않았음을 알 수 있다).

그렇다면 위 감정평가가 적법하게 이루어졌다고 단정하기 어렵다 할 것인데도 원심이 이를 기준으로 하여 이 사건 이의재결이 결과에 있어서 정당하다고 본 것은 심리미진이나 채증법칙위반의 위법이 있어 판결결과에 영향을 미치게 하였다 할 것이며 이 점을 지적하는 논지는 이유있다.

(나) 다음에 물건과 영업권에 대한 이의재결에 관한 원고들의 주장에 관하여 보건대, 우선 원고들은 이 사건 청구취지에서 원고들 소유의 토지 및 건물에 관하여 한 이의재결에 대해서만 취소를 구하고 있을 뿐이지 영업권 부분에 관하여 한 이의재결에 대해서는 취소를 구하고 있지 아니하므로 영업권 부분에 관한 주장에 대해서는 더 나아가 살펴 볼 필요없이 이유없다 하겠고 한편 기록에 의하면 선진과 삼창이 모두 건물의 구조, 용재, 시공, 관리상태 및 내구연한 등을 종합 검토하여 이전가능성 및 난이도 등을 감안하여 이전비를 평가하고 이전이 곤란한 것은 취득가격을 이전비로 보아 평가한 데에 잘못이 있다고 보여지지 아니하고 다만 기록에 의하면 위 삼창의 평가서에 건물의 철거 등으로 현황확인이 불가능한 것은 평가액에서 제외하였다는 기재부분이 있으나 그 감정평가 결과에 원고들 소유의 각 건물에 대하여 그 철거를 이유로 평가에서 제외한 것은 없고 다만 영업권 평가에 있어서만 철거로 인하여 평가에서 제외한 것들이 있을 뿐이므로 원심이 피고의 이의재결의 기초가 된 선진 및 삼창의 감정평가 중 건물에 대한 것은 토지수용법 제49조 , 제50조 의 규정에 따른 것으로서 적법하다고 판단한 것은 옳고 거기에 원고들이 주장하는 바와 같은 법리오해의 위법이 없다.

4. 그러므로 원심판결 중 원고들 소유의 각 토지에 대한 각 이의재결의 취소청구를 기각한 부분을 파기하여 이 부분 사건을 원심법원에 환송하기로 하고, 원고들의 나머지 상고를 모두 기각하며 상고 기각된 부분의 상고비용은 각 패소자의 부담으로 하기로 하여 관여 법관의 일치된 의견으로 주문과 같이 판결한다.