2009누6100 조합설립무효등

1. 갑◎◎

부산 - - - - -

2. 을이

부산 - - - -

원고들 소송대리인 변호사 - - -

부산광역시 □□구청장

소송수행자 - - -, - - -, - - -, - - -

부산지방법원 동부지원 2009. 7. 2. 선고 2009가합1039 판결

2010. 4. 21 .

2010. 5. 19 .

1. 피고가 오호0구역주택재개발정비사업 조합설립추진위원회에 대하여 2007. 00. 00. 에한 주택재개발정비사업 조합설립인가처분은 무효임을 확인한다 .

2. 변경된 청구로 인한 소송비용은 피고가 부담한다 .

주문과 같다. ( 원고들은 80구역주택재개발정비사업조합을 상대로 부산지방법원 동부

지원에 조합설립무효 확인소송을 제기하였고, 위 법원은 변론을 거쳐 원고들의 청구를

인용하는 판결을 선고하였다. 이에 대하여 호호0구역주택재개발정비사업조합이 항소를

제기하여 이 법원에 소송이 계속되던 중 원고들의 신청에 따라 피고가 부산광역시 미

□구청장으로 변경되었고 청구취지도 피고의 0구역주택재개발정비사업조합 추진위

원회에 대한 주택재개발정비사업조합 설립인가처분의 무효확인을 구하는 내용으로 변

경되었다. 이에 따라 원고들이 20구역주택재개발정비사업조합을 상대로 제기한 조

합설립무효 확인소송은 취하되었고, 당심에서 원고들과 피고 사이의 소송이 새로 제기

되어 계속되었다 )

1. 처분의 경위

가. 부산광역시장은 2006. 00. 00. 부산광역시 고시 제2006 - 172호로 《 2010년 부산광역시 도시 및 주거환경정비 기본계획 》 을 변경하면서 부산 □□구 호동 000 일원 132, 100㎡를 20 주택재개발 정비예정구역으로 신규 지정하였다 .

나. 피고는 2006. 00, 00. 호호0구역 재개발 정비예정구역에서 활동하던 재개발정비사 업조합 설립추진위원회의 신청을 받아 그 구성을 승인하였다 .

다. 부산광역시장은 2007. 00. 00. 위와 같은 2010년 부산광역시 도시 및 주거환경정비 기본계획에 의거하여 부산 □□구 호동 000 일원 135, 040m를 20주택재개발 정비구역으로 지정하였다 .

라. 피고는 2007. 00, 00. 위 추진위원회로부터 조합설립인가 신청을 받고 조합설립인가 요건이 갖추어졌다는 사유로 조합설립을 인가하는 이 사건 처분을 하였다 .

마. 원고들은 위 정비구역 내에 있는 부산 □□구 호동 000 대 191. 7㎡, 같은 동000 대 156. 7㎡, 같은 동 000 대 124. 7㎡ 등을 소유하고 있는 토지등소유자이다 .

[ 인정근거 : 갑 제1, 2호증, 을 제6호증 ( 가지번호 포함 ) 의 각 기재, 변론 전체의 취지 ] 2. 처분의 무효 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 30구역주택재개발정비사업 조합설립추진위원회에 대한 피고의 조합설립인가처분을 무효라고 주장하며 그 근거로 다음과 같은 점을 내세운다 . 1 ) 토지등소유자들의 동의서가 존재하지만 그 동의서가 작성되고 건네질 당시에는 정비구역이 지정되지도 않았고, 동의서 항목 중 ' 신축건축물의 설계개요 ' 및 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 등이 전혀 기재되어 있지도 않았다. 그런데 위와 같은 동의서를 가지고 있던 추진위원회 측이 토지등소유자들로부터 공란 보충권한을 위임받지도 않은 채 이 부분을 일괄적으로 스탬프로 찍는 방식으로 기재한 후 이를 피고에게 제출하였다 .

2 ) 도시 및 주거환경정비법 ( 2007. 12. 21. 법률 제8785호로 개정되기 전의 것, 이하 도시정비법이라고 하다 ) 상 추진위원회는 정비구역 지정 이후에야 구성되어 승인받을 수 있는데, 위 추진위원회는 그 이전에 구성되고 승인되었다 . 3 ) 피고에게 제출되었던 동의서에는 ' 신축건축물의 설계개요 ' 및 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 란이나 비용분담사항이 기재되어 있지만, 그 내용은 지나치게 추상적이고 일반적인 원칙에 불과한 것이므로, 재개발사업의 실행단계에서 다시 비용분담에 관한 합의를 하지 않아도 될 정도로 그 비용분담액 또는 산출기준이 구체적으로 정해졌다고 볼 수 없다 .

나. 관계 법령

별지 기재와 같다 .

다. 인정사실

1 ) 위 추진위원회는 2006년 초부터 건설교통부장관이 고시한 동의서 ( 건설교통부장관 고시 제2006 - 330호 별지 3 - 2 : 주택재개발 / 도시환경정비사업조합설립동의서 ) 양식을 사용하여 부산 □□구 호동 000 일원의 토지등소유자들로부터 조합설립에 관한 동의서를 모으기 시작하였다. 그런데 위 추진위원회가 모은 동의서는 아래와 같이 ' 신축건물의 설계개요 ’ 란과 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ’ 란에 아무런 내용이 기재되어 있지 않았고, 정비구역 명칭 부분은 “ ④ ( ) 구역 ” 이라고 표시되어 있었으며, 비용분담에 관한 사항 등이 기재되어 있었다 .

년월일 2 ) 부산광역시장이 2006. 00. 00. 부산 □□구 동 000 일원 132, 100㎡를 0구역재개발 정비예정구역으로 지정하자 위 추진위원회는 같은 날 조합설립추진위원회 구성을 승인하여 달라고 신청하였고, 이에 피고가 2006. 00. 00. 위 추진위원회의 구성을 승인하였다 .

3 ) 부산광역시장은 2007. 00. 00. 부산 □□구 동 000 - 0 일원 135, 040m를 0주택재개발 정비구역으로 지정하였고, 위 추진위원회는 2007. 00. 00. 조합창립총회를 개최하였다 .

4 ) 위와 같이 개최된 조합창립총회에서 주택재개발정비사업 결의, 추진위원회 결산 및 조합예산안 승인, 외부감사인 및 세무사 선정 추인 등의 안건이 토지등소유자 876 명의 과반수가 넘는 497명 내지 502명의 출석과 출석자 대부분의 찬성으로 의결되었다. 그런데 그 중 제1호 안건인 주택재개발정비사업 결의 내용은 " 20구역 주택재개발정비사업 조합창립총회 회의 자료에 첨부된 내용에 따라 정비구역 지정 및 정비계획 수립에 동의하고, 주택재개발정비사업조합 설립동의서 작성 및 내용에 동의한다 " 는 것이었으며, 이 안건에 대하여는 494명이 찬성하였다 .

5 ) 위 추진위원회는 창립총회를 개최한 후 동의서의 공란 부분인 ' 신축건축물의 설계개요 ' 및 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 란을 스탬프로 찍는 방식으로 기재하였고, 정비구역 명칭 부분에도 " " 라고 스탬프로 찍은 다음 그러한 동의서 1187장을 토지등소유자의 동의 근거로 피고에게 제출하면서 조합설립인가를 신청하였다 . 6 ) 이에 피고는 위와 같은 동의서 등을 검토하여 토지등소유자를 865명 [ 토지등소유자 875명 중 12명을 제외하고 ( 소재가 확인되지 않는 자 ), 2명을 추가하였다 ( 국 · 공유지 관련 ) ] 으로, 동의자를 697명 [ 동의자 704명 중 9명을 제외하고 ( ' 동의 서류 미비 ' 사유 ), 2 명을 추가하였다 ( 국 · 공유지 관련 ) ] 으로 집계하고 동의율을 80. 58 % 로 산정한 후 2007 .

00. 00. 조합설립인가처분을 하였다 .

7 ) 20구역주택재개발정비사업조합은 사업시행계획을 수립한 후 2008. 00. 00. 피고에게 제출하였고, 피고는 2008. 00. 00. 사업시행계획 인가처분을 하였다 .

[ 인정근거 : 갑 제1, 3 내지 7호증, 을 제1, 2, 3, 5, 6, 9호증 ( 가지번호 포함 ) 의 각 기재, 변론 전체의 취지 ]

라. 판단

1 ) 도시정비법상 정비사업 시행절차와 정비사업조합의 설립요건 도시정비법상 정비사업시행절차는 정비기본계획 ( 정비예정구역지정 ) - 정비계획 ( 정비구역지정 ) - 조합설립추진위원회구성승인 - 조합설립인가 - 사업시행인가 - 관리처분계획인가 - 공사착공 - 공사준공 및 이전고시의 차례로 진행되는바, 도시정비법 제16조 제1항은 “ 조합설립추진위원회가 조합을 설립하고자 하는 때에는 토지 등 소유자의 5분의 4 이상의 동의를 얻어 정관 및 건설교통부령이 정하는 서류를 첨부하여 시장 · 군수의 인가를 받아야 한다 ” 고 정하고, 도시정비법 제2조 제9호 가목은 “ 정비사업에 있어서 ' 토지등소유자 ' 라 함은 정비구역 안에 소재한 토지 또는 건축물의 소유자 또는 그 지상권자를 말한다 ” 고 정하고 있으며, 도시정비법 제4조 제1항, 제2항은 “ 시장 · 군수는 정비구역 및 그 면적 등이 포함된 정비계획을 수립하여 시 · 도지사에게 정비구역지정을 신청하고, 시 · 도지사가 정비구역을 지정한다 ” 고 정하고 있으며, 정비구역 내에 있는 토지등소유자의 동의는 1. 건설되는 건축물의 설계의 개요, 2. 건축물의 철거 및 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 3. 제2호의 비용의 분담에 관한 사항 , 4. 사업완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항, 5. 조합정관 등이 기재된 동의서에 토지등소유자가 인감증명서를 첨부하여 인감도장을 날인함으로써 성립하는바 ( 도시정비법 시행령 제26조 제1항, 제28조 제4항 ), 이와 같은 토지등소유자의 동의요건이 충족된 경우 추진위원회는 조합정관, 조합원 명부, 창립총회 회의록 등을 첨부하여 토지등소유자의 조합설립동의서를 관할 행정청에 제출함으로써 조합설립의 인가를 신청할 수 있다 ( 도시정비법 시행규칙 제7조 ) .

이러한 규정을 종합하면, 주택재개발 정비사업조합이 설립되기 위한 가장 기본적이고도 주된 요건은 토지등소유자의 5분의 4 이상의 동의라고 할 것이고, 그 동의는 주택재개발 정비사업의 주요 내용인 건설할 건축물의 설계개요, 건축물의 철거나 신축에 소요되는 비용의 개략적인 금액, 그 비용의 분담에 관한 사항, 사업완료 후의 소유권의 귀속에 관한 사항 등의 법정사항이 명시된 동의서에 의하여야 하며, 이러한 동의가 이루어지기 위하여는 그 전제로 정비구역의 지정과 이에 따른 토지등소유자의 범위가 확정되어 있어야 할 것이다 .

2 ) 동의서 작성 시기와 법정사항 결여 하자

앞서 본 것처럼 위 추진위원회는 2006년 초부터 동의서를 모으기 시작하였고, 위 추진위원회가 토지등소유자 5분의 4 이상의 동의 근거로 제출한 동의서 대부분은 2006년 초에 수집된 것이며, 위 추진위원회가 수집한 동의서 전부는 ‘ 구역명칭 ' 과 ' 신축건물의 설계개요 ' 란과 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 이 공란이었다. 이는 2006 .

00. 00. 에 부산 □□구 동 000 - 0 일원이 정비예정구역으로 지정되었고, 2007 .

00. 00. 에 가서야 위 토지 일원이 정비구역으로 지정되었던 관계로 2006년 초에는 위 토지 일원이 정비예정구역으로조차도 지정되기 이전이어서 정비구역 지정을 전제로 하는 토지등소유자의 범위 자체가 확정되지도 않은 상태였고, 개략적인 정비사업의 계획도 수립할 수 없는 시기였으므로, 토지등소유자의 동의서에 ‘ 구역명칭 ' 과 ' 신축건물의 설계개요 ' 란, ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 을 기재할 수가 없었기 때문이다 .

그러므로 위와 같이 수집된 동의서의 대부분이 동의서가 작성될 수 없었던 시기에 , 법정사항이 결여된 채 작성된 것이므로, 적법한 토지등소유자의 동의가 있었던 것으로 볼 수 없다 .

3 ) 사후보충에 따른 하자 보완 여부

한편 " 200구역 주택재개발정비사업 조합창립총회 회의 자료에 첨부된 내용에 따라 정비구역 지정 및 정비계획수립에 동의하고, 주택재개발정비사업조합 설립동의서 작성 및 내용에 동의한다 " 는 내용의 결의가 조합창립총회에서 의결되었고 위 추진위원회는 이를 근거로 위와 같은 공란에 구역명칭, 신축할 건축물의 규모 등을 스탬프로 찍는 방식으로 기재하였는바, 이와 같은 추진위원회의 보충행위가 적법한 것이라면 위와 같은 동의의 하자가 보완된다고 볼 수 있으므로 그 적법 여부에 관하여 본다 .

살피건대, 조합설립동의서는 주택재개발사업에 참여하겠다는 토지등소유자의 개별적 의사가 표시된 문서이기 때문에 동의서의 공란에 대한 보충권한 역시 해당 토지등소유자 각각으로부터 개별적으로 받아야 하는 것이다. 그러므로 위와 같은 조합결의가 성립되었다고 하더라도 공란 상태로 작성되었던 동의서 전부에 대한 공란보충 권한이 발생한다고 볼 수는 없다 .

다만 창립총회에 출석하여 위와 같은 조합결의에 찬성한 토지등소유자의 경우에는 , 그와 같은 보충권한을 조합 측에 부여한 것으로 볼 수 있는바, 앞서 본 것처럼, 토지등소유자 494명이 위 안건에 관하여 찬성하였으므로 494명의 동의서에 관한 보충행위는 적법한 보충권한에 의한 것이므로 이들의 동의서의 하자는 보완된 것으로 볼 수 있그러나 피고의 조합설립인가 단계에서 적법한 동의자로 볼 수 있는 토지등소유자의 수는 496명 ( 위 조합결의에 찬성한 494명 모두를 위와 같은 동의서 제출자로 보고, 국공유지 관련 동의자 수 2명을 추가하면, 동의자 최대숫자는 496명이 된다 ) 이므로 동의율은 57 % ( 동의자 496명 / 토지등소유자 865명 ) 라고 할 것이다 . 4 ) 조합설립인가처분의 무효 여부가 ) 행정처분의 무효 판단에 관한 법리

행정처분을 당연무효라고 하기 위하여는 처분에 위법사유가 있다는 것만으로는 부족하고 그 하자가 법규의 중요한 부분을 위반한 중대한 것으로서 객관적으로 명백한 것이어야 하며, 하자가 중대하고 명백한 것인지 여부를 판별함에 있어서는 그 법규의 목적, 의미, 기능 등을 목적론적으로 고찰함과 동시에 구체적 사안 자체의 특수성에 관하여도 합리적으로 고찰하여야 한다 ( 대법원 2006. 6. 30. 선고 2005두14363 판결 ) .나 ) 이 사건 조합설립인가처분의 무효 여부 검토

① 위 추진위원회는 2006년 초부터 동의서를 모으기 시작하였던 관계로, 위 추진위원회가 토지등소유자의 동의 근거로 제출한 동의서 대부분은 적법한 동의서가 작성될 수 있었던 시점이 아닌 정비구역 지정일 2007. 00. 00. 이전에 작성되었던 점 , ② 위 추진위원회가 토지등소유자로부터 수집한 동의서는 전부 ' 신축건물의 설계개요 ' 와 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 부분에 아무런 기재가 없었는데, 위와 같이 누락된 ' 신축건물의 설계개요 ' 란과 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 부분은 동의서에 기재할 법정사항으로서 주택재개발 정비사업 내용의 핵심적인 내용이라 할 수 있는 점, ③ 조합창립총회에서 동의서 보충권한을 조합에 위임한 토지등소유자 494명 전부를 동의서를 제출한 토지등소유자로 본다고 하더라도 적법하게 동의한 토지등소유자의 수는 국공유지 관련으로 2명을 추가하여 496명이고 동의율은 57 % ( 496 / 876 ) 에 그쳐 조합설립인가를 위한 법정동의율인 80 % 에는 크게 미치지 못하는 점, ④ 동의서에 첨부된 인감증명서는 거의 대부분 80 주택재개발정비구역 지정일인 2007. 00. 00. 보다 훨씬 이전인 2006년 초경 발급된 것이었고, ' 신축건물의 설계개요 ' 및 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 란과 ' 구역명칭 ' 란이 스탬프로 찍혀있었는바, 어떤 서류에 첨부한 인감증명서는 일반적으로 그 서류의 작성 즈음에 발급되는 점에 비추어 보면, 조합설립요건의 충족 여부를 심사하는 피고로서는 피고에게 제출된 동의서 대부분이 정비구역 지정일 이전인 2006년 초경에 작성되었음과 2006년 초경 당시에는 정비예정구역의 지정조차도 이루어지지 아니하여 정비구역의 범위나 토지등소유자의 범위가 정해지지도 않았기 때문에 동의서의 법정기재 사항인 ' 신축건물의 설계개요 ' 및 ' 건축물철거 및 신축비용 개산액 ' 등을 기재할 수도 없어 위 동의서 작성 당시 ' 신축건물의 설계개요 ' 등의 난이 각 공란상태였음을 능히 추단할 수 있었을 것이어서, 조합설립요건의 하자를 어렵지 않게 밝힐 수 있었던 점 등을 아울러 고려해보면, 피고의 이 사건 조합설립인가처분에 관련된 위와 같은 하자는 중대하고도 명백하다고 봄이 상당하다 .

다 ) 소결

따라서 피고의 위 추진위원회에 대한 조합설립인가처분은 무효라고 볼 것이다 .

4. 결 론

그렇다면, 원고들의 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

재판장 판사 이정미

판사 성익경

판사권기철