2019구합6813 조정금부과처분 취소

1. A

2. B

3.

4. DI

5. E

6. F

7. G.

8. H

9. I

11. J.

12. K

13. L

14. M

15. N

16. 0

17. P.

18. Q.

19. R

21. S

22.

23. U

24. V

25. W

26. X

27. Y

28. Z

29. AA

31. AB

32. AC

33. AD

34. AE

35. AF

36. AG

37. AH

38. AI

39. AJ

41. AK

42. AL

43. AM

44. AN

45. AO

46. AP

47. AQ

48. AR

49. AS

51. AT

52. AU

53. AV

54. AW

55. AX

56. AY

57. AZ

58. BA

59. BB

61. BC

62. BD

63. BE

64. BF

울산광역시 중구청장

소송대리인 법무법인

2020. 6. 18.

2020. 8. 13.

1. 원고 B, C, G, I, BG, N, V, AN, AO, AP, AS, AU, BC, BE의 소를 각 각하한다.

2. 원고 A, D, E, F, H, J, K, L, M, O, P, Q, R, BH, S, T, U, W, X, Y, Z, AA, BI, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, BJ, AK, AL, BK, AQ, AR, BL, AT, AV, AW, AX, AY, AZ, BA, BB, BM, BD, BF의 각 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 반구1지구 지적재조사사업과 관련하여 원고들에게 한 별지 1 기재1)와 같은 조정금 부과처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 울산 중구 반구동 일원의 토지를 소유한 사람들이고, 피고는 구 지적재 조사에 관한 특별법(2020. 4. 7. 법률 제17219호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 지적재 조사법'이라 한다)에 의하여 2016. 3. 3. 울산 중구 반구동 일원, 60,790m에 대하여 반구1지구 지적재조사사업 실시계획을 수립하였으며, 2017. 12. 26. 사업완료 공고 및 지적공부 작성을 완료하였다.

나. 피고는 2018. 11. 27. 지적재조사위원회의 심의를 통하여 조정금 산정기준을 감정평가액으로 결정한 후 개별조정금 조서를 작성하여 2018. 12. 11.경 원고 B, G, I, BG, N, V, AN, AO, AP, AS, AU, BC, BE 등을 포함한 해당 지주들에게 조정금 납부고지를 하였고, 2019. 1. 25.경 원고 C에게 조정금 납부고지를 하였다.다. 이에 대하여 일부 지주들이 이의신청을 하자 피고는 2019. 3. 6. 재감정평가를 의뢰하였고, 2019. 4. 29. 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 2019. 5. 3. 조정금 이의신청 결과통지를 하였으며, 그에 따라 변경된 조정금 납부고지를 2019. 5. 3.부터 2019. 6. 4.경까지 원고 A, D, E, F, H, J, K, L, M, O, P, Q, R, BH, S, T, U, W, X, Y, Z, AA, BI, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, BJ, AK, AL, BK, AQ, AR, BIAT, AV, AW, AX, AY, AZ, BA, BB, BM, BD, BF에 대하여 하였다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다), 을 제1 내지 8호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고 B, C, G, I, BG, N, V, AA, AD, AL, AN, AO, AP, AR, AS, AU, BC, BD, BE의 소의 적법 여부

가. 피고의 본안 전 항변

원고 B, C, G, I, BG, V, AA, AD, AL, AN, AO, AP, AR, AS, AU, BC, BD, BE은 피고가 2018. 12. 11. 발송한 조정금 통지문을 수령하고도 이의신청을 하지 않고 그로부터 90일이 경과한 2019. 7. 25.2)에야 이 사건 소를 제기하였는바, 위 원고들의 소는 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다.

나. 판단

1) 관련 법리

가) 행정소송법 제18조 제1항은 '취소소송은 법령의 규정에 의하여 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있다. 다만, 다른 법률에 당해 처분에 대한 행정심판의 재결을 거치지 아니하면 취소소송을 제기할 수 없다는 규정이 있는 때에는 그러하지 아니하다'라고 규정하고 있고, 같은 법 제20조 제1항은 '취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 한다. 다만, 제18조 제1항 단서에 규정한 경우와 그 밖에 행정심판청구를 할 수 있는 경우 또는 행정청이 행정심판청구를 할 수 있다고 잘못 알린 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산한다'라고 규정하고 있으며, 행정심판법 제27조 제1항은 '행정심판은 처분이 있음을 알게 된 날부터 90일 이내에 청구하여야 한다'라고 규정하고 있다.

나) 위 규정들을 종합하여 보면, ① 행정처분이 있음을 알고 그 처분에 대하여 곧바로 취소소송을 제기하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 하고, ② 행정심판을 청구하는 방법을 선택한 때에는 그 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하고 그 행정심판의 재결서를 송달받은 날부터 90일 내에 취소소송을 제기하여야 한다. 따라서 처분이 있음을 안 날부터 90일 내에 행정심판을 청구하지도 않고 취소소송을 제기하지도 않은 경우에는 그 후 제기된 취소소송은 제소기간을 경과한 것으로서 부적법하다(대법원 2011. 11. 24. 선고 2011두18786 판결 참조).

다) 행정심판법은 행정심판 절차를 통하여 행정청의 위법 또는 부당한 처분이나 부작위로 침해된 국민의 권리 또는 이익을 구제하기 위한 법률이다(제1조). 이에 따르면, 행정청의 처분 또는 부작위에 대하여는 다른 법률에 특별한 규정이 있는 경우 외에는 행정심판법에 따라 행정심판을 청구할 수 있으나(제3조 제1항), 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특히 필요한 경우 외에는 행정심판법에 따른 행정심판을 갈음하는 특별한 행정불복절차나 행정심판법에 따른 행정심판 절차에 대한 특례를 다른 법률로 정할 수 없다(제4조 제1항).

라) 한편 구 지적재조사법은 조정금 수령통지 또는 납부고지를 받은 토지소유자가 그 조정금에 이의가 있는 경우 조정금 수령통지 또는 납부고지를 받은 날부터 60일 이내에 지적소관청에 이의신청을 할 수 있는 절차를 두고, 지적소관청으로 하여금 이의청을 받은 날부터 30일 이내에 지적재조사위원회의 심의·의결을 거쳐 이의신청에 대한 결과를 신청인에게 서면으로 알리도록 하고 있으나(제21조의2), 토지소유자는 그 이의신청 여부와 관계없이 행정심판법에 따른 행정심판 또는 행정소송법에 따른 행정소송을 제기할 수 있을 뿐만 아니라, 구 지적재조사법은 토지소유자가 이의신청에 대한 결과를 받은 때로부터 일정 기간 내에 행정소송을 제기할 수 있음을 규정하고 있지도 않다.

마) 이러한 규정 내용에, 구 지적재조사법이 정한 조정금 수령통지 또는 납부고지에 대한 이의신청은 그 절차적 근거만을 두고 있을 뿐 이의신청 판단기관의 독립성과 공정성, 당사자의 절차적 권리 등에 관한 규정을 두고 있지 않은 점까지 더하여 보면, 위 이의신청에 따른 절차는 지적소관청으로 하여금 다시 조정금에 대하여 심사하도록한 절차에 불과하여 행정심판법에서 정한 행정심판과는 그 성질을 달리하고, 사안의 전문성과 특수성을 살리기 위하여 특별한 필요에 따라 마련한 행정심판에 대한 특별

또는 특례 절차로 볼 수 없다. 따라서 구 지적재조사법이 정한 조정금 수령통지 또는 납부고지에 대한 이의신청에 대한 결과를 통지받은 날부터 비로소 행정심판의 청구기간이나 행정소송의 제소기간이 기산된다고 볼 수는 없다(대법원 2012. 11. 15. 선고 2010두8676 판결, 대법원 2014. 4. 24. 선고 2013두26590 판결 등 참조).

2) 구체적인 판단

가) 살피건대, 앞서 든 각 증거에 을 제11, 12호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고가 개별조정금 조서를 작성하여 2018. 12. 11. 원고 B, G, I, BG, N3), V, AN, AO, AP, AS, AU, BC, BE에게 조정금 납부고지를 하여 2018. 12. 17. 및 같은 달 18. 위 고지가 도달한 사실, 피고가 2019. 1. 25. 원고 C에게 조정금 납부고지를 하여 2019. 1. 29. 위 고지가 도달한 사실, 위 원고들은 위 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 지났음이 명백한 2019. 7. 25.에야 이 사건 소를 제기한 사실 등을 인정할 수 있는바, 위 원고들이 제기한 소는 제소기간을 도과한 것으로서 부적법하다.(이하, 원고들 중 위 원고들을 제외한 나머지 원고들에 대한 조정금 납부고지를 '이 사건 처분'이라 한다).

나) 그러나 갑 제2호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하면, 원고 AA에 대한 조정금 납부고지일은 2019. 6. 3.이고, 원고 AD, AL에 대한 조정금 납부고지일은 2019. 6. 5.이며, 원고 AR, BD에 대한 조정금 납부고지일은 2019. 6. 4.인 사실이 인정되는바, 을 제11, 12호증의 각 기재만으로는 위 원고들이 제기한 소가 제소기간을 도과하였다는 점을 인정하기에 부족하고 달리 이를 인정할 증거가 없는바, 위 원고들에 대한 피고의 본안 전 항변은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들(이하 위 제2항에서 소 제기가 부적법하다고 판단한 원고들을 제외한 나머지 원고들을 지칭한다) 주장의 요지

토지소유자협의회의 회의결과 개별공시지가로 조정금을 산정하자는 의견이 있었음에도 불구하고, 피고는 회의록을 위조하여 조정금 산정기준을 감정평가금액으로 결정한 뒤 이 사건 처분을 하였고, 울산광역시 시민신문고 위원회가 지적조사위원회를 다시 개최하여 재심의를 하라는 취지의 의결을 하였음에도 이 사건 처분을 하였는바 이는 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하며, 신뢰보호원칙에 반하는 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 2 기재와 같다.

다. 판단

1) 재량권 일탈·남용 여부

살피건대, 앞서 든 각 증거에 갑 제3호증, 을 제13, 14호증의 각 기재 및 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 아래와 같은 사정에 의하면, 피고가 토지소유자협의회 회의록을 위조하였다거나 이 사건 처분이 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다. 따라서 원고들의 주장은 이유 없다.

① 구 지적재조사법 제3항은 '조정금은 제18조에 따라 경계가 확정된 시점을 기준으로 「감정평가 및 감정평가사에 관한 법률」에 따른 감정평가업자가 평가한 감정평가액으로 산정한다. 다만, 토지소유자협의회가 요청하는 경우에는 제30조에 따른 시·군·구 지적재조사위원회의 심의를 거쳐 「부동산 가격공시에 관한 법률」에 따른 개별 공시지가로 산정할 수 있다.'라고 규정하고 있다.

② 피고는 위 조항에 따라 조정금 산정에 대한 의견을 토지소유자협의회에 요청하여 토지소유자협의회의 회의 결과가 5(개별공시지가) : 3(감정평가액)으로 나와 위 협의회는 조정금 산정기준을 개별공시지가로 하자는 의견을 2018. 2. 9. 피고에게 제출하였다.4) 그러나 피고는 2018. 3. 6. 지적재조사위원회를 개최하여 '토지소유자간 의견대립으로 갈등의 양상이 크고 조정금 산정의 우선순위를 감정평가액으로 선정한 법 개정 취지를 고려하여 조정금 산정기준을 감정평가액으로 한다'는 취지의 의결을 하였다.

③ 이후 2018. 3. 29. 조정금 산정기준 재결정을 요구하는 민원이 제기되었으나, 울산광역시는 2018. 5. 9. 국토교통부로부터 토지소유자협의회에서 조정금 산정기준을 개별공시지가로 요청하더라도 지적재조사위원회 심의를 통해 산정기준을 감정평가액으로 결정할 수 있다는 취지의 조정금 산정 관련 질의 회신을 받았다.

④ 이에 일부 원고 등이 울산광역시 시민신문고 위원회에 민원을 제기한 결과, 피고는 조정금 산정기준을 재심의하라는 취지의 권고를 받았고, 그에 따라 2018. 11. 27. 지적재조사위원회에서 재심의를 하였으나, 조정금 산정기준은 감정평가액으로 한다.는 결정을 하였다.

⑤ 조정금 산정기준을 어떻게 정하느냐에 따라 조정금을 납부하게 되는 면적 증가 지주와 조정금을 수령하게 되는 면적 감소 지주의 이해득실에 충돌이 있게 되는바, 위와 같은 경우 행정청으로서는 합리적인 조정금 산정기준을 채택할 수 있는 재량을 가지고 있다고 봄이 상당하다.

2) 신뢰보호원칙 위배 여부

행정청의 행위에 대하여 신뢰보호의 원칙이 적용되기 위해서는 행정청이 개인에 대하여 신뢰의 대상이 되는 공적인 견해표명을 하였어야 한다. 그러나 피고 소속 담당 공무원들이 토지소유자협의회의 회의에 참석하여 지적재조사위원회에서도 조정금 산정 기준이 개별공시지가로 결정될 것이라고 견해표명을 하였다는 점을 인정할 아무런 증거가 없고, 2016년 피고가 울산 중구 태화동 및 학성동에 대한 지적재조사를 실시하면서 조정금 산정기준을 개별공시지가로 정하였다고 하더라도 이는 토지소유자협의회가 조정금 산정기준을 결정하는 것이 아니라 조정금 산정기준에 대한 의견을 제출하는 것으로 개정된 구 지적재조사법이 시행되기 이전의 사례인바, 피고가 공적인 견해표명을 한 것이라고 볼 수 없다. 따라서 이 사건 처분은 신뢰보호원칙에 위배된다고 볼 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고 B, C, G, I, BG, N, V, AN, AO, AP, AS, AU, BC, BE의 소는 부적법하여 이를 각 각하하고, 원고 A, D, E, F, H, J. K, L, M, O, P, Q, R, BH, S, T, U, W, X, Y, Z, AA, BI, AB, AC, AD, AE, AF, AG, AH, AI, AJ, BJ, AK, AL, BK, AQ, AR, BL, AT, AV, AW, AX, AY, AZ, BA, BB, BM, BD, BF의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사정재우

판사김정성

판사노민식

1) 원고들이 제출한 2019. 7. 25.자 소장에는 처분일이 2019. 5. 13.으로 기재되어 있으나, 처분일은 별지 1의 납부고지일로 봄이

타당하고, 위 기재는 오기로 보인다.

2) 피고는 2019. 9. 16.자 답변서에 이 사건 소 제기일을 2019. 7. 30.이라고 기재하였으나 이는 오기로 보인다.

3) 피고는 원고 N에 대하여는 본안 전 항변을 하지 아니하였으나, 직권으로 살핀다.

4) 위 토지소유자협의회 회의에 참석하지 않았던 위원 2인은 위 회의 후 조정금 산정기준을 감정평가액으로 하자는 의견을 피고

에게 밝혔다.