2011구합7670 공사계획 인가처분취소

별지 원고들 목록 기재와 같다.

지식경제부장관

한국전력공사

2011. 9. 8.

2011. 10. 13.

1. 원고들의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 보조참가로 인한 부분을 포함하여 모두 원고들이 부담한다.

피고가 2010. 12. 31. 피고보조참가인(이하 '참가인'이라고 한다)에 대하여 한 공사계획 인가처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 2010. 12, 31. 참가인에 대하여 아래와 같은 내용의 A 산업단지 전력공급을 위한 345kV B ~ A T/L(송전선로) 건설공사(이하 '이 사건 사업'이라고 한다)의 공사계획인가처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라고 한다).

나. 원고들은 이 사건 사업의 환경영향평가 대상지역인 사업구역 또는 그 인근지역에 거주하고 있는 주민들이다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증(가지번호 포함)의 기재, 변론 전체의 취지 2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

1) 환경영향평가 관련 절차상 하자

피고(이하 피고와 관계 행정청인 B시장 및 사업시행자인 참가인을 통칭하여 '피고측'이라고 한다)는 주민들에게 구체적인 정보나 자료를 제공하지 않고 형식적인 환경영향평가(초안)에 대한 주민설명회를 개최하고, 주민들이 이에 반발하여 주민설명회에 불참 하자 주민설명회 생략공고를 함으로써, 주민들의 알권리와 의견진술권 등을 침해하였고, 전주지방환경청장의 'A의 국제명소화를 위한 지중화계획 명시' 등의 협의요청에 대한 보완이 이루어지지 않았음에도 이 사건 사업의 공사계획을 인가하는 이 사건 처분을 하였다.

2) 경과지 및 송전방식 결정 관련 재량권의 일탈·남용

경과지를 B변전소와 A변전소를 직선으로 연결하는 노선으로 결정하고 그 중 국도 제21호선 자동차전용도로 부지 노선에 지중선로를 설치하고 그 나머지 노선에 가공선로를 설치하는 방법 또는 한국철도시설공단이 실시예정인 C국가산업단지 인입철도 건설예정부지와 국도 제21호선 자동차전용도로 부지 사이의 100m 정도 이격된 부분에 가공선로를 설치하는 방법을 선택하게 되면 피고측이 결정한 경과지보다 주민들의 피해가 적을 뿐만 아니라 사업구간거리의 단축으로 공사비가 절감되는 점, 피고측은 이 사건 사업의 경우 위와 같이 경과지를 직선 노선으로 함이 합리적임에도 불구하고 B시의 A배후도시건설 계획만을 이유로 그 배후도시건설 예정부지를 우회하는 노선을 결정하고 위 배후도시건설계획의 취소가 예정되어 있음을 알거나 알 수 있었음에도 이와 같은 사정변경을 고려하지 아니하고 이 사건 처분을 하였던 점, 지중선로 방식이 현재의 추세일 뿐만 아니라 주민들의 건강권, 환경권, 생활권을 보호하는데 적합함에도 불구하고 지중선로 방식이 가능한 부분에 대하여까지 가공선로방식으로 건설하는 것은 피해의 최소성 원칙을 위반하는 것인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 처분은 재량권을 일탈·남용한 것이다.

나. 관계 규정

별지 관계 규정 기재와 같다.

다. 인정사실

1) B지역 전력공급 계통 및 이 사건 사업의 필요성

가) 참가인은 D면에 위치한 B전력소에서 인출되는 154kV E송전선로(B~F변전소), G송전선로(B~H변전소) 2개 선로를 이용하여 B지역 전역에 전력을 공급하고 있다(참가인은 통상 송전선로를 2회선으로 구성하고 있는데, 이는 1개 회선이 고장 또는 유지보수로 전력공급이 중단되는 경우 다른 1개 회선으로 전력을 공급하기 위한 것이다). 나) 위 선로 중 B복합화력발전소 ~ E변전소간 송전선로는 산업단지 내 전력소비 급증으로 평상시에도 2개 회선 모두 공급가능량의 75% 이상으로 전력을 공급하고 있는데, 이는 1개 회선의 전력공급 중단의 문제가 발생할 경우 일부지역에 전력공급을 중

단할 수밖에 없는 정도에 해당한다.

다) B시장은 2009. 12.경 향후 B산업단지 입주예정기업의 공장가동이 본격화되고 A산업단지에도 기업이 입주하게 되면 현 설비만으로는 필요한 전력을 공급할 수 없는 상황에 이르러 B지역과 A지구의 안정적인 전력공급을 위하여 이 사건 사업과 관련한 도시관리계획시설 결정을 하였다.

2) 환경영향평가 관련 주민설명회의 개최 및 생략 공고

가) B시장은 2010. 1. 20. 환경영향평가법 제14조 등 관계규정에 기하여 주민의견을 수렴하기 위하여 환경영향평가서 초안을 작성한 후 아래와 같은 내용의 공람 및 주민설명회 개최 공고를 하였다.

나) B시장은 위 공고의 주민설명회 개최 일정과 같이 주민설명회를 개최하였는데, 당시 참석자는 아래 표와 같다.

다) B시장은 위와 같이 L면과 M읍의 주민설명회에 지역주민이 불참하여 주민설명회가 원활히 이루어지지 않았음을 이유로 2010. 2. 9. 공람기간(의견제출기한) 연장 및 주민설명회 재개최공고를 하였는데, 그 주요내용은 아래와 같다.

라) B시장은 위 재개최공고의 주민설명회 개최 일정과 같이 주민설명회를 개최하였는데, 당시 참석자수는 아래 표와 같다.

마) B시장은 2010. 2. 22, M읍에서 2차에 걸쳐 개최한 주민설명회가 주민불참으로 원활히 이루어지지 않았다는 이유로 환경영향평가법 제14조 2항 및 같은 법 시행령 제19조 2항에 기하여 주민설명회 생략 공고를 하면서 기타사항으로 환경영향평가서(초 안)에 대한 의견이 있을시 2010. 3. 2.까지 B시청 도시계획과 및 M읍사무소로 제출하라는 사항을 기재하였다.

3) 전주지방환경청장 등 관계기관과의 협의

가) 참가인은 2010. 8.경 주민설명회 등에서 제출된 의견을 반영한 환경영향평가서를 작성하고, 이후 전주지방환경청장 등 관계기관과의 협의 후 2010. 11.경 송전선로 주변이 도심지역으로 개발되어 시민의 생활 및 도심지역의 개발에 지장이 우려되는 경우 지중화를 검토 후 시행할 계획이고 A지역의 개발상황에 따라 지중화시기를 결정하겠다는 내용을 보완하여 환경영향평가보완서를 작성하였다.

나) 전주지방환경청장은 위와 같은 협의를 거친 후 2010. 12. 24. 지식경제부장관에게 "A개발 예상지역, 송전선로 통과 인근 주거지역 및 생태자연도 1등급지역의 경우 경관, 전자파, 철새에 미치는 영향 등을 감안하면 지중화방안이 바람직하나 공사기간의 장기화, 경제성 등으로 불가피하게 가공송전방식을 채택할 경우 그에 따른 영향이 없도록 철처한 대책을 수립한 후 시행하여야 하고, A마스터플랜에 따라 내부개발이 이루어질 경우 국제적인 명소로 개발되도록 위 마스터플랜과 연계하여 지중화로 전환하는 등 장기적인 계획을 수립하여야 한다."라는 취지의 협의내용을 통보하였다.

다) 피고는 이 사건 처분 당시 참가인이 작성한 위 환경영향평가서 및 환경영향평가 보완서를 검토한 후 전주지방환경청장의 의견이 반영되었다고 보아 이 사건 처분을 하였다.

4) 참가인의 송전방식 및 경과노선의 결정

가) 송전방식의 결정

참가인은 ① 이 사건 사업은 인구 밀집 상업지역 등 지중선로 방식의 적용조건에 해당하는 지역에서 실시하는 사업이 아닌 점, ② 가공선로방식이 지중선로방식에 비하여 비상사고 발생의 경우 신속한 복구로 정전시간을 최소화할 수 있는 안정적인 전력공급 방법인 점, ③ 가공선로방식은 건설비용이 1km당 30억 원 가량일 뿐만 아니라 그 공사기간도 24개월 정도에 불과하여 건설비용이 1km당 200억원 내지 240억 원 가량이 소요되고 공사기간도 훨씬 장기인 지중선로 방식에 비하여 경제적인 점, ④ 지중선로방식이 경관 및 생활환경에 대한 영향에 있어서는 가공선로 방식에 비하여 우월하나 대규모 토공작업으로 인한 토양환경의 변화가 예상되고, 지하전력구 공사시 훼손되는 면적이 넓으며, 사토발생량이 많이 발생할 뿐만 아니라 이를 처리하기 위한 별도의 사토장 이 요구되는 문제점이 발생한다는 사정을 고려하여 가공선로방식이 적합한 것으로 판단하여 송전방식을 가공선로방식으로 결정하였다.

나) 경과노선의 결정

(1) 참가인은 철탑 건설에 따른 경관 영향 및 공사비 등을 감안하면 최단거리로 노선안을 선정하는 것이 최선이기는 하나, 노선 경과지 주변의 주거시설물, 선하지의 지장물, 주변 환경 등을 감안하여 집단주거시설의 우회, 주민생활환경 및 자연생태계에 미치는 영향의 최소화를 위하여 서해안고속도로를 기준으로 전체 경과지를 345kV B변 전소 인·출입부(I 구간)와 이후 구간(II 구간)으로 구분하여 후보경과지를 선정하였다. (2) 참가인은 1구간의 경우 제1후보경과지{B변전소 북쪽 공원묘지와 W마을 남단을 경유하여 서해안고속도로를 횡단하는 경과지로 철탑수 12기, 선로길이 약 4.4km, 경과지 좌·우 100m 이내에 분포하는 마을수(이하 '100m 마을수'라고 한다) 1개이다}, 제2후보경과지(X 남단 구릉지 사면을 경유하여 서해안고속도로를 횡단하는 경과지로 철탑수 14기, 선로길이 약 3.9km, 100m 마을수 9개이다), 제3후보경과지(Y마을 남측구릉지 사면을 경유하여 서해안고속도로를 횡단하는 경과지로 철탑수 14기, 선로길이 약 3.8km, 100m 마을수 1개이다), 제4후보경과지(B변전소 남측 구릉지 사면, 공창제를 경유하여 서해안고속도로를 횡단하는 경과지로 철탑수 15기, 선로길이 약 4.5km, 100m 마을수 1개이며, 그 외 경과지 좌·우 100m 이내에 분포하는 독립가옥 및 축사 수(이하 '100m 가옥 등'이라고 한다) 2개이다} 중 제2후보경과지를 공원묘지, 종중선산 등을 횡단하게 되어 민원발생이 우려되거나 마을수가 많은 다른 후보지에 비하여 우월하다고 판단하여 경과지로 선정하였다.

(3) 참가인은 Ⅱ구간의 경우 제1후보경과지(Z면 집단주거지를 우회하고, 개정들, 평사들, 석교들 등 평야지대를 경유하며, B시 도심 인접지역을 경유하는 경과지로 철탑 수 73기, 선로길이 24.9km, 100m 마을수 3개, 100m 가옥 등 1개이다), 제2후보경과지 (L면 집단거주지를 우회하고, AA평야지대를 경유하는 경과지로 철탑수 71기, 선로길이 24.2km, 100m 마을수 1개, 100m 가옥 등 1개이다), 제3후보경과지[B시 도심 및 Z면과 L면 집단거주지와 가장 거리가 먼 지역을 우회하여 AB 강변을 경유하는 경과지로, 다시 제3-1후보경과지{AB강 제내지를 경유하는 경과지로 생태자연도 1등급지역과 저촉이 최소이고, 선로길이 8.8km, 철탑수 25기, 100m 마을수 2개, 경과지 좌·우 200m 이내에 분포하는 마을수(이하 '200m 마을수'라고 한다) 8개이다), 제3-2후보경과지(AB강 제방 인접지를 경유하는 경과지로 선로길이 9.5km, 철탑수 27기이고, 생태자연도 1등급지역을 경유하나 100m 마을수 0개, 200m 마을수 1개이다), 제3-3후보경과지 (AB강 하천측 제외 지를 경유하는 경과지로 생태자연도 1등급지역을 경유하나 주거지와 최대한 이격되어 있고, 철탑수 27기, 선로길이 9.6km, 100m 마을수와 200m 마을수 각 0개이다)로 구분된다] 중 제1후보경과지는 평사배후도시개발계획(안) 예정지역을 경유하고 B시 도심과 인접하여 입지측면에서 불리하고, 제2후보경과지는 L면 소재지의 중심지역을 인접하게 되어 주거환경, 향후 마을의 확장 가능성, 주민의 영농활동 등에 비추어 볼 때 다소 불리하며, 제3후보경과지는 생태자연도 1등급지역을 경유하여 자연생태계에 영향을 줄 것으로 예상되나, B시 도심과 이격되어 있고 인구밀집지역인 L면 소재지를 우회하여 경관 및 전파장해에 의한 영향의 최소화로 주민들의 민원을 최소화할 수 있고, 그 중 제3-1후보경과지는 주거지에 근접하여 주민생활환경에 대한 영향을 줄 것으로 예상되고 제3-3후보경과지는 철탑 설치시 구조적 안정성에 취약성이 있을 뿐만 아니라 A지구기본계획 등이 수립되어 있지 않아 해당기관과의 협의가 불가하다고 판단하여 그 완충안으로 제3-2후보경과지를 경과지로 결정하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1 내지 14호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) 환경영향평가 관련 절차상 하자 주장에 대하여

가) 피고측이 환경영향평가서초안을 작성한 후 이에 대한 공람 및 주민설명회를 개최하였고, 특히 L면과 M읍 주민들이 주민설명회에 불참하자 공람기간을 연장하고 다시 주민설명회를 개최하였으며, M읍 주민들이 다시 개최된 주민설명회에도 참석하지 아니하자 주민설명회 생략공고를 한 사실은 앞서 본 바와 같다.

그리고 환경영향평가서초안 이외에 피고측이 주민들에게 제공하여야 할 구체적인 정보나 자료가 있다고 볼 수 없으므로 이와 같은 주민설명회의 개최가 형식적인 것이라고 할 수는 없고, 주민들의 불참에 따라 주민설명회 생략공고를 한 것을 두고 주민들의 알권리와 의견진술권을 침해하였다고 볼 수도 없다.

나) 참가인이 환경영향평가서를 작성한 이후 전주지방환경청장과의 협의를 거친 후 송전선로 주변이 도심지역으로 개발되어 시민의 생활 및 도심지역의 개발에 지장이 우려되는 경우 지중화를 검토 후 시행할 계획이고 A지역의 개발상황에 따라 지중화시기를 결정하겠다는 내용을 보완하여 환경영향평가보완서를 작성하였던 이상, 비록 전주지방환경청장의 협의내용통보가 위 환경영향평가보완서 작성 이후에 이루어졌다고 하더라도 협의 요청에 대한 보완이 이루어진 것으로 보아야 할 것이고, 따라서 환경영향평가서와 환경영향평가보완서에는 관계 행정기관인 전주지방환경청장의 의견이 반영되었다고 봄이 상당하다.

2) 재량권의 일탈·남용 주장에 대하여 이 사건 사업은 국토의 계획 및 이용에 관한 법률에 따른 도시계획시설사업으로서 도시정책상의 전문적·기술적 판단에 기초하여 안정적인 전력공급이라는 행정목표를 달성하기 위한 것으로서 그와 관련한 송전방식 및 경과노선의 결정은 사업시행자가 제반사정을 종합적으로 고려하여 재량에 의하여 정책적으로 결정하는 것이고, 이러한 결정을 함에 있어서는 그 결정에 관계되는 자들의 이익을 비교형량하여야 한다는 제한은 있으나, 정당성과 객관성이 있는 한 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다고 할 것이다.

이러한 전제 하에 앞서 본 인정사실 및 앞서 든 증거와 국토해양부장관 및 한국철도시설공단에 대한 각 사실조회결과에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 참가인의 송전방식 및 경과노선의 결정은 나름대로 객관적인 자료를 바탕으로 한 합리적 판단에 따른 것으로 그 정당성과 객관성이 있다고 보이고, 재량권을 일탈·남용한 것이라고 보이지는 아니한다.

가) 참가인의 송전방식 및 경과노선의 결정은 앞서 본 바와 같이 여러 선택가능한 방식 및 노선을 두고 그 사업목적 및 경제성뿐만 아니라 사업의 실시에 따른 주민생활 환경에 대한 영향, 주민들의 피해 등까지 아울러 참작하여 결정된 것이다.

나) 참가인은 원고들이 주장하는 B변전소와 A변전소를 직선으로 연결하는 노선의 경우 인구밀집지역인 주거지를 횡단하게 되어 주거지로부터의 적정한 거리유지가 곤란할 뿐만 아니라 일부 구간의 지중화가 필수적이어서 그 경제성 및 안정성 등에 문제가 있는 것으로 보아 후보경과지에서 배제하였는데, 이는 나름대로 근거가 있는 것이라고 보이고, 원고들 주장과 같은 직선노선이 채택된 노선보다 주민들의 피해가 적거나 공사비가 절감되는 것이라고 볼 수 없다.

다) 참가인은 경과노선을 결정함에 있어 A배후도시 예정부지가 포함되어 있다는 사정만을 들어 직선 노선을 후보경과지 선정에서 제외한 것이 아니라 그 이외에 위 예정부 지부분이 B시청이 있는 도심과 가까워 도심지역으로 확장될 가능성이 있고, 위 직선노선의 경우 인구밀집지역인 마을을 횡단하거나 마을에 근접하게 되는 문제점이 있음을 고려하여 이를 제외한 것이므로 위 예정부지에 대한 배후도시건설 계획이 취소되었다고하여 참가인이 결정한 경과노선에 따른 공사계획을 인가한 것에 잘못이 있다고 보기는 어렵다.

라) 한국철도시설공단이 국도 제21호선 자동차전용도로와 병행하는 C국가산업단지 인입철도 건설계획을 세웠으나 이는 실시계획승인이나 보상절차의 진행 등이 2012.경에야 이루어질 것으로 예정되어 있어 사업기간을 2011. 4.까지로 하는 이 사건 사업에서 고려하기 어려울 뿐만 아니라, 인입철도 건설예정부지와 국도 제21호선 도로부지의 이격거리가 약 29m인 부분도 있고, 전체구간 26.7km 중 약 7.8km의 구간은 이격거리가 100m 이내로서 그 부분에 가공선로를 설치할 철탑 등 시설물을 설치하기는 어려운 점에 비추어 볼 때 C국가산업단지 인입칠도 건설예정부지와 국도 제21호선 자동차전용 도로 부지 사이에 가공선로를 설치하는 방법을 채택하기는 어렵다.

마) 지중선로 방식은 인구가 밀집된 상업지역 또는 주거지역 등에서 우선 검토되는 방식이어서 이 사건 사업과 같이 인구가 밀집된 상업지역 또는 주거지역 등이 아닌 지역에서의 송전선로 설치 사업은 그 이외의 안정성, 경제성, 환경성 등을 검토하여 그 방식을 결정할 수 있고, 지중선로방식이 주민들의 건강권, 환경권, 생활권을 보호하는데 보다 적합하다고 하더라도 지중선로방식이 가능한 부분에 대하여는 반드시 지중선 로방식을 채택하여야 하는 것이 아니라 위와 같은 여러 가지 사정을 종합하여 그 방식을 결정할 수 있다고 할 것인바, 참가인의 송전방식 결정은 앞서 본 바와 같이 합리적 근거에 따른 것으로서 이를 두고 피해의 최소성 원칙을 위반한 것이라고 할 수 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사하종대

판사민달기

판사김지희