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판시사항
지방자치단체가 국유지를 무상대부받아 이재민이 자립할 때까지 그 곳에 무허가 건물을 지어 무상으로 거주하도록 한 경우, 최초 이재민 등으로부터 무허가 건물 및 그 부지를 양수 또는 전전 양수한 자에 대한 변상금부과처분의 적부(적극)
판결요지
지방자치단체가 국유지를 무상대부받아 이재민이 자립할 때까지 그 곳에 무허가 건물을 지어 무상으로 거주하도록 하였고, 그 후 국유지 중 일부가 지방자치단체의 소유로 된 경우, 지방자치단체가 이재민 등을 국유지에 이주정착시킨 것은 국유지를 무상으로 분배(증여)하거나 영구적으로 무상으로 사용하도록 하여 준 것이 아니라 이재민 등이 자립할 때까지 일정기간 무상으로 사용할 수 있도록 하여 준 것에 불과하고 그 후에도 이재민 등이 자립할 때까지 그들의 무허가 건물의 철거나 그 부지에 대한 인도집행을 유보하여 온 것이며, 이재민 등으로부터 그 무허가 건물 및 부지에 관한 권리를 양수한 사람들도 그러한 사정을 잘 알면서 이를 점유하여 온 것이어서 그 무허가 건물 및 부지에 관한 양도·양수는 소유자인 국가나 지방자치단체에 대한 관계에서 대항력을 가질 수 없으므로, 최초 이재민 등으로부터 무허가 건물 및 그 부지를 양수 또는 전전 양수한 사람들의 그 부지에 대한 점유는 국가 또는 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 국유재산 또는 공유재산을 일정한 기간 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 것이 아니어서 구 국유재산법(1994. 1. 5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 것) 제51조 제1항 단서 제2호 및 구 지방재정법(1999. 1. 21. 법률 제5647호로 개정되기 전의 것) 제87조 제1항 단서 제2호의 각 규정에 해당하지 아니하는 법률상 권원이 없는 무단점유이므로, 그 관리청인 지방자치단체가 구 국유재산법 제51조 제1항 및 구 지방재정법 제87조 제1항의 규정에 의하여 부과한 변상금부과처분은 적법하다.
원고,상고인
원고 1 외 24인 (원고들 소송대리인 변호사 김학만)
피고,피상고인
서울특별시 관악구청장
주문
상고를 모두 기각한다. 상고비용은 원고들의 부담으로 한다.
이유
원심은, 1965. 7. 중순경 중부지방에 내린 폭우로 한강제방이 붕괴되어 많은 이재민이 발생하자 국가와 서울특별시는 하천 또는 제방 부지에 건립되어 있던 무허가건물을 철거하고 재입주를 금지시키면서 그 곳에 거주하던 철거민과 이재민(다음부터는 이재민 등이라 한다)을 이 사건 토지 등 서울 관악구 (주소 1 생략)[당시는 영등포구 (주소 1 생략)이었다] 소재 약 15만 평의 국유지에 임시 수용한 후 그들이 자립할 때까지 그 곳에 거주시키기로 협의하였고, 이에 따라 서울특별시는 이른바 '하천부지내거주수재민정착수용계획'을 수립하여 이 사건 토지를 국가로부터 무상대부받아 이 사건 토지 중 일부씩을 구획하여 이를 이재민 등에게 배정하여 그 곳에 무허가 건물을 짓고 거주하도록 하였는데 이재민 등의 자립이 지체되자 이 사건 토지에 관한 국가로부터의 무상대부기한을 몇 차례 연장받으며 위와 같은 이주대책을 계속 시행하여 온 사실, 그 후 이 사건 토지 중 (주소 2 생략) 임야는 여러 필지로 분할된 후 1976. 3. 2.자로, (주소 3 생략)의 임야는 마찬가지로 분할된 후 1994. 3. 14.자로 서울특별시 명의로 각 소유권이전등기가 마쳐졌고, 한편 원고들은 최초 이재민 등으로부터 이 사건 토지 상에 건축된 무허가 건물 및 그 부지를 양수하거나 전전 양수한 사람들로서 이 사건 토지 중 일부씩을 점유하고 있는 사실 및 이 사건 토지의 관리청인 피고가 이 사건 토지 중 분할 전 (주소 4 생략) 임야에서 분할된 토지들을 점유하고 있는 원고 1, 원고 2, 원고 3, 원고 8, 원고 12, 원고 14, 원고 21, 원고 24에 대하여는 각 1994. 3. 5.자로, 분할 전 (주소 2 생략) 임야에서 분할된 토지들을 점유하고 있는 위 원고들을 제외한 나머지 원고들 및 원고 1에 대하여는 1994. 4. 1.자로 이 사건 각 변상금부과처분을 한 사실을 인정한 다음, 서울특별시가 이재민 등을 이 사건 토지 일대에 이주정착시킨 것은 이 사건 토지를 비롯한 국유임야를 무상으로 분배(증여)하거나 영구적으로 무상으로 사용하도록 하여 준 것이 아니라 이재민 등이 자립할 때까지 일정기간 무상으로 사용할 수 있도록 하여 준 것에 불과하고 그 후에도 이재민 등이 자립할 때까지 그들의 무허가 건물의 철거나 그 부지에 대한 인도집행을 유보하여 온 것이며, 이재민 등으로부터 그 무허가 건물 및 부지에 관한 권리를 양수한 사람들도 그러한 사정을 잘 알면서 이를 점유하여 온 것이어서 그 무허가 건물 및 부지에 관한 양도·양수는 이 사건 토지의 소유자인 국가나 서울특별시에 대한 관계에서 대항력을 가질 수 없으므로, 최초 이재민 등으로부터 무허가 건물 및 그 부지를 양수 또는 전전 양수한 원고들의 이 사건 토지 부분에 대한 각 점유는 국가 또는 지방자치단체가 재해대책 등 불가피한 사유로 국유재산 또는 공유재산을 일정한 기간 점유하게 하거나 사용·수익하게 한 것이 아니어서 구 국유재산법(1994. 1. 5. 법률 제4698호로 개정되기 전의 것, 아래에서도 같다) 제51조 제1항 단서 제2호 및 구 지방재정법(1999. 1. 21. 법률 제5647호로 개정되기 전의 것, 아래에서도 같다) 제87조 제1항 단서 제2호의 각 규정에 해당하지 아니하는 법률상 권원이 없는 무단점유이고, 따라서 이 사건 토지의 관리청인 피고가 (주소 4 생략) 임야에서 분할된 토지에 관하여는 그 당시 국유재산이었던 관계로 구 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의하여, (주소 2 생략) 임야에서 분할된 토지들에 관하여는 그 당시 공유재산이었던 관계로 구 지방재정법 제87조 제1항의 규정에 의하여 부과한 이 사건 각 변상금부과처분은 모두 적법하고 판단하였다 .
살펴보니 원심의 위와 같은 판단은 정당하고, 거기에 상고이유에서 지적하는 바와 같은 구 국유재산법 제51조 제1항 및 구 지방재정법 제87조 제1항의 각 규정에 의한 이 사건 변상금부과처분에 관하여 법령적용 및 국유재산 또는 공유재산의 무단점유나 행정처분의 효력에 관한 법리오해 등의 위법이 없고, 또한 최초 이재민 또는 그 상속인들과 달리 그들로부터 이 사건 토지 상에 축조된 무허가 건물 및 그 부지를 양수하거나 전전 양수한 원고들의 점유가 법률상 권원이 없는 점유라고 판단한 것이 헌법상 평등의 원칙, 재산권보장의 원칙, 비례의 원칙 내지 과잉금지의 원칙 등에 위배된 것으로 볼 수 없고, 또 거기에 아무런 이유불비나 이유모순의 위법도 없다.
또한 원고들은 상고이유로서 이 사건 토지 상에 지상권을 가지고 있다는 주장을 하고 있으나, 이는 원심에서 하지 아니한 새로운 주장일 뿐만 아니라 국가 또는 서울특별시가 재해대책으로서 국유지이었던 이 사건 토지 상에 이재민 등을 정착시켜 자립할 때까지 무허가 건물을 축조·거주하도록 하였다는 사유만으로 그 무허가 건물의 부지에 관하여 건물의 소유를 목적으로 하는 지상권설정의 합의 또는 약속이 있다고 볼 수는 없고, 그 후 이 사건 토지가 서울특별시에게 양여되어 공유재산이 되었다고 하여 관습법상 법정지상권이 발생된다고도 볼 수 없다.
따라서 상고이유는 모두 받아들일 수 없으므로 상고를 모두 기각하고, 상고비용은 패소자들의 부담으로 하여 주문과 같이 판결한다.