서울행정법원 2018.5.30.자 2018아11084 결정

행정소송법 제23조 제2항 본문은 "취소소송이 제기된 경우에 처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요가 있다고 인정할 때에는 본안이 계속되고 있는 법원은 당사자의 신청 또는 직권에 의하여 처분 등의 효력이나 그 집행 또는 절차의 속행의 전부 또는 일부의 정지를 결정할 수 있다."고 규정하고, 제3항은 "집행정지는 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있을 때에는 허용되지 아니한다."고 규정하고 있다.

2. 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요 인정 여부

가. 관련 법리

행정소송법 제23조 제2항에서 정하고 있는 효력정지 요건인 '회복하기 어려운 손해'란, 특별한 사정이 없는 한 금전으로 보상할 수 없는 손해로서 금전보상이 불가능한 경우 내지는 금전보상으로는 사회관념상 행정처분을 받은 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 경우의 유형, 무형의 손해를 일컫는다. 그리고 '처분 등이나 그 집행 또는 절차의 속행으로 인하여 생길 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위하여 긴급한 필요'가 있는지는 처분의 성질과 태양 및 내용, 처분상대방이 입는 손해의 성질 내용 및 정도, 원상회복 · 금전배상의 방법 및 난이 등은 물론 본안청구의 승소 가능성 정도 등을 종합적으로 고려하여 구체적 · 개별적으로 판단하여야 한다(대법원 1997. 2. 26.자 97두3 결정, 대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정 등 참조).

나. 인정사실

소갑 제4, 6, 7, 15, 24, 28, 32, 35 내지 37호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재 및 영상과 심문결과를 종합하면, ① 유진기업 주식회사(이하 '유진기업'이라 한다)가 2018. 1. 16. ACE HARDWARE INTERNATIONAL HOLDINGS, LTD. 및 ACE HARDWARE INTERNATIONAL COOPERATIEF U.A.(이하 위 두 회사를 통틀어 '에이스'라 한다)와 에이스로부터 국내에서 '에이스'라는 상호로 소매점을 개설하여 인테리어 용품, 건축용 자재, 공구류 등을 판매하는 사업(이하 '이 사건 사업'이라 한다)을 영위할 권리 등을 부여받고 그에 대한 대가로 에이스에 연간 사용권료 미화 50,000달러 등을 지급하기로 하는 내용의 계약(이하 '이 사건 계약'이라 한다)을 체결한 사실, ② 신청인이 2018. 2. 28. 유진기업과 유진기업으로부터 이 사건 사업과 관련된 권리, 의무, 자산을 포괄적으로 인수하며 그에 대한 대가로 유진기업에 순자산(= 자산 - 부채) 양수대금 1,464,536,190원과 추후 자산변동 상황을 반영하여 산정한 조정정 산금을 지급하기로 하는 내용의 계약을 체결한 사실, ③ 신청인이 2018. 3. 30. 유진기업과 조정 정산금을 1,762,620,688원으로 정하기로 합의한 사실, ④ 이에 따라 신청인이 유진기업에 순자산 양수대금과 조정 정산금 합계 약 3,200,000,000원을 지급한 사실, 신청인이 '에이스 홈센터 서울 금천점'(이하 '이 사건 점포'라 한다)을 개설·운영하기 위해 2018. 2. 28. 유진기업과 유진기업으로부터 서울 금천구 시흥대로 396 (독산동) 토지(이하 '이 사건 토지'라 한다)를 전대차보증금 200,000,000원 및 월 차임 39,000,000원에 전차하고, 이 사건 토지 지상 3층 건물(이하 '이 사건 건물'이라 한다)을 임대차보증금 1,850,000,000원에 임차하기로 하는 내용의 계약을 체결한 사실, ⑤) 신청인이 이 사건 점포 내부 공사와 상품 구매 및 진열을 완료하고 근로자들을 고용하여 이 사건 점포 개점준비를 완료한 사실, ⑦ 이 사건 계약에는 '불가항력으로 ACE 점포 운영이 불가능하게 될 경우 일방당사자가 일방적으로 계약을 해지할 수 있다'는 조항이 규정되어 있는 사실, ⑧ 에이스가 2018. 3. 6. 피신청인 등에게 이 사건 점포 개점을 3년 간연기하는 이 사건 처분이 이루어질 경우 이 사건 점포 개점 자체가 취소될 가능성이 있다는 취지의 의견서를 발송하였고, 2018. 5. 1. 주한 미국 A에게 이 사건 처분과 같은 규제로 인해 향후 대한민국에 대한 투자가 지속될 수 있을지 의문이라는 취지의 의견서를 발송한 사실, ④ 2018. 3. 31. 기준 신청인의 순자산은 24,123,792,142원(= 자산29,268,193,044원 - 부채 5,144,400,902원)인 사실을 각 인정할 수 있다.다. 판단

위 각 인정사실과 심문결과에 의해 알 수 있는 아래와 같은 사정들을 종합하면, 이 사건 점포 개점을 3년 간 연기하도록 한 이 사건 처분으로 인해 신청인에게 회복하기 어려운 손해가 발생함을 인정할 수 있고, 이를 예방하기 위해 이 사건 처분의 효력을 정지할 긴급한 필요성도 인정할 수 있다.

1) 이 사건 계약에는 '불가항력으로 ACE 점포 운영이 불가능하게 될 경우 일방당사자가 일방적으로 계약을 해지할 수 있다'는 조항이 규정되어 있다. 에이스는 이 사건 처분으로 인해 3년 간 이 사건 점포 개점이 연기될 경우 이 사건 점포 개점뿐만 아니라 대한민국에 대한 투자 자체를 취소할 수도 있다는 의견을 밝히고 있는바, 에이스가 이 사건 처분을 이유로 이 사건 계약을 해지하여 이 사건 점포 개점뿐만 아니라 이 사건 사업 자체가 좌초될 가능성이 존재한다. 이와 같이 사업 자체를 영위할 수 없게 되는 손해는 금전보상이 불가능한 손해로서 사회관념상 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 손해에 해당한다.

2) 더군다나 이 사건 사업이 좌초될 경우 신청인은 이 사건 사업과 관련된 권리 등을 양수하는 대가로 유진기업에 지급한 약 3,200,000,000원과 이 사건 사업을 영위하기 위해 고용한 근로자들에게 지급한 임금을 회수할 수 없게 될 뿐만 아니라 부득이 위 근로자들을 정리해고할 경우 위 근로자들에 대한 퇴직금까지 추가로 지출해야 한다.

이와 같이 무려 순자산의 10%를 초과하는 손실이 발생할 경우 신청인은 중대한 경영상 위기를 맞게 될 수밖에 없는바, 이는 비록 그 성질이나 태양이 재산상의 손해에 속한다고 하더라도 사회관념상 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 손해에 해당한다.

3) 설령 에이스가 이 사건 계약을 해지하지 않아 신청인이 3년 뒤 이 사건 점포를 운영할 수 있게 되더라도, 신청인은 이 사건 점포를 운영하지도 못하면서 3년 간 고정적으로 지출해야 하는 금원 상당의 손해, 즉 ① 이 사건 토지 차임 1,404,000,000원(= 월 차임 39,000,000원 × 36개월), ② 이 사건 건물 임대차보증금을 금융기관 등으로부터 차용하면서 금융기관 등에 지급하여야 할 이자상당액 또는 이 사건 건물 임대차보증금 상당액을 타인에게 대여하였을 경우 지급받을 수 있었던 이자상당액 약 155,955,000원(= 임대차보증금 1,850,000,000원 X 연 이율 0.02811) X 3년), ③ 이 사건 점포 관리비, ④ 이 사건 점포에서 근무하는 근로자들과 본사에서 이 사건 점포 관련 업무를 담당하는 근로자들에게 지급해야 하는 임금, ⑤ 에이스에 지급해야 하는 사용권료 미화 150,000달러(= 연간 사용권료 미화 50,000달러 X 3년, 환율 1,100원을 기준으로 환산할 경우 165,000,000원)를 고정적으로 지출해야 하는 손해를 입게 된다. 여기에 더하여 신청인은 3년 간 이 사건 점포를 정상적으로 운영할 경우 얻을 수 있을 것으로 예상되는 영업이익 약 1,420,000,000원)을 얻지 못하는 손해까지 추가로 입게 된다. 이로 인해 신청인은 중대한 경영상 위기를 맞게 될 수밖에 없는바, 앞서 언급한 바와 같이 이와 같은 손해는 비록 그 성질이나 태양이 재산상의 손해에 속한다고 하더라도 사회관념상 당사자가 참고 견딜 수 없거나 참고 견디기가 현저히 곤란한 손해에 해당한다. 4) 이에 대하여 피신청인은, 비록 3년 간 이 사건 점포를 운영하지 못하더라도 그 기간 동안 이 사건 점포를 다른 용도로 활용하여 수익을 얻을 수 있으므로 신청인이 입는 손해는 그리 크지 않을 것이라는 주장을 한다. 그러나 이 사건 점포에는 인테리어 용품 등 판매에 최적화 된 시설설치공사가 이미 완료되어 있으므로, 신청인이나 신청인으로부터 이 사건 점포를 임차한 제3자가 이 사건 점포에서 이 사건 사업 이외에 다른 사업을 영위할 수 있을 것으로 보이지 않는다. 이 사건 점포에 설치되어 있는 시설들을 철거한 후 한시적으로 이 사건 점포를 다른 용도로 사용하였다가 3년 후 인테리어 용품 등 판매에 최적화 된 시설설치공사를 다시 하는 경우를 상정할 수는 있겠으나, 이와 같은 공사를 시행하는 데에는 막대한 비용이 소요될 것으로 예상된다. 결국 신청인이 3년 간 이 사건 점포를 다른 용도로 활용하여 수익을 얻는 것은 불가능해 보이므로, 피신청인의 위 주장은 받아들일 수 없다.

5) 신청인은 이 사건 점포 개점준비를 완료하였음에도 이 사건 처분으로 인해 개점을 못하고 있는바, 신청인의 위와 같은 손해를 예방하기 위해서는 이 사건 처분의 효력을 정지하는 것 외에 다른 적당한 방법이 없다.

3. 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려 인정 여부

가. 피신청인의 주장

이 사건 처분의 효력이 정지될 경우 이 사건 점포 개점으로 인해 시흥유통상가 입점 상인들의 매출이 급감할 것으로 예상된다. 따라서 행정소송법 제23조 제3항에 의해 이 사건 처분 효력정지는 허용되어서는 아니 된다.

나. 관련 법리

행정소송법 제23조 제3항에서 규정하고 있는 효력정지의 장애사유로서의 '공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려'라 함은 일반적 · 추상적인 공익에 대한 침해의 가능성이 아니라 당해 처분과 관련된 구체적 · 개별적인 공익에 중대한 해를 입힐 개연성을 말하는 것으로서 이러한 효력정지의 소극적 요건에 대한 주장·소명책임은 행정청에게, 있다(대법원 2004. 5. 12.자 2003무41 결정, 대법원 2008. 5. 6.자 2007무147 결정 등 참조).

다. 판단

이 사건 점포와 시흥유통상가가 직선거리로 약 2.6km나 떨어져 있는 점(소을 제2호증의 1 참조), 이 사건 점포와 유사한 상품을 판매하고 있는 홈씨씨 인천점이 개점한지 약 8년이 경과하였으나 홈씨씨 인천점 개점으로 인해 인근에 위치한 인천산업용 품유통센터 입점 상인들의 매출이 급감하였다는 연구결과는 존재하지 않는 것으로 보이는 점, 평소 인테리어 용품 등 구매에 관심이 없거나 인테리어 용품 등 구매를 위해 굳이 서울 금천구나 시흥시에 방문할 필요성을 느끼지 못했던 소비자들이 이 사건 점포 개업을 계기로 서울 금천구와 시흥시의 인테리어 용품 등 도·소매업체에 방문하면서 서울 금천구와 시흥시의 인테리어 용품 등 도·소매 시장이 확대될 가능성을 전적으로 배제할 수 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 점포 개점으로 인해 곧바로 시흥유 통상가 입점 상인들의 매출이 급감할 것이라고 단정할 수 없다. 그럼에도 신청인은 시흥유통상가 입점 상인들로 구성된 시흥유통진흥사업 협동조합이 사업조정을 신청하자 당초 이 사건 점포에서 취급하려던 상품 중 91개 상품을 취급하지 않고, 월 매출 상한을 2,000,000,000원으로 정해 이를 초과하는 매출은 지역사회에 환원하겠다는 조정안을 제출하며 전향적 입장을 취하고 있다(소갑 제10호증, 소을 제2호증의 1 참조).

그렇다면 이 사건 처분 효력정지로 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있는지 여부를 소명할 책임을 부담하는 피신청인으로서는 이 사건 점포 개점으로 인해 시흥유 통상가 입점 상인들의 매출이 급감할 것이라는 추상적인 주장만을 할 것이 아니라 객관적인 소명자료를 통해 ① 현재 시흥유통상가 입점 상인들의 개별 상품별 매출이 얼마인지, ② 이 사건 점포 개점으로 인해 시흥유통상가 입점 상인들의 개별 상품별 매출이 감소될 가능성이 있는지, ③ 감소된다면 그 감소비율이 얼마인지, ④ 신청인이 제시한 조정안을 받아들이더라도 매출 감소비율에 변화가 없는지를 구체적이고 상세하게 소명하여야 한다.

그런데 피신청인이 제출한 사실상 유일한 소명자료인 중소기업연구원 작성 '중소상인 피해실태조사 보고서(소을 제2호증)'는 개별 상품별 매출 감소비율이 얼마인지, 신청인이 제시한 조정안을 받아들이더라도 매출 감소비율에 변화가 없는지를 제대로 검토도 하지 않은 채 시흥유통상가 입점 상인들과 시흥유통상가 방문 소비자들에 대한 설문조 사결과만을 가지고 곧바로 이 사건 점포 개점으로 인해 시흥유통상가 입점 상인들의 월 평균 매출이 8,750,901,000원(= 도매업체 284,005,000원 + 소매업체 8,145,837,000원 + 납품업체 월 평균 321,059,000원) 감소될 것이라는 추상적인 결론만을 도출하고 있다.

시흥유통상가 입점 상인들은 사업조정신청의 당사자이므로 이들에 대한 설문조사가 객관성을 가진다고 단정할 수 없는 점, 중소기업연구원은 시흥유통상가 방문 소비자들이 '이 사건 점포가 개점할 경우 이 사건 점포를 이용할 의향이 있습니까?'라는 질문에 '네'라고 답변한 것을 근거로 하여 곧바로 시흥유통상가 방문 소비자들이 더 이상 시흥 유통상가를 이용하지 않을 것이라는 결론을 도출하고 있으나, 위 소비자들의 답변은 이 사건 점포가 개업하면 한 번 들려보겠다는 의사 또는 이 사건 점포와 시흥유통상가를 동시에 이용하겠다는 의사로 해석될 여지도 충분하므로 위와 같은 결론 도출에는 논리적 오류가 존재하는 점 등을 종합하면, 위 피해실태조사 보고서만으로는 이 사건 점포 개점으로 인해 시흥유통상가 입점 상인들의 매출이 급감할 것임을 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 소명자료가 없다.

따라서 행정소송법 제23조 제3항에 의해 이 사건 처분의 효력정지는 허용되어서는 아니 된다는 피신청인의 주장은 받아들일 수 없다.

4. 결론

결국 이 사건 처분으로 인해 발생할 회복하기 어려운 손해를 예방하기 위한 긴급한 필요가 있는 반면, 본안청구가 이유 없다거나 이 사건 처분 효력정지로 인해 공공복리에 중대한 영향을 미칠 우려가 있음을 인정할 소명자료가 없으므로, 신청인의 이 사건 신청을 받아들이기로 하여 주문과 같이 결정한다.

2018. 5. 30.