2013구합1287 건축불허가처분취소

OO00 주식회사

서울 중구

대표이사 O○O

소송대리인법무법인 O○○

담당변호사 OO0

광주광역시 북구 청장

소송대리인법무법인 O○○

담당변호사 OO0

2014. 3. 27.

2014.5. 15.

1. 피고가 2013. 3. 15. 원고에 대하여 한 건축불허가처분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 기초사실

가. 원고의 건축허가신청

1) 원고는 2013. 3. 7. 피고에게 광주 북구 신용동 860 대 5,385.62m (아래에서는 ' 이 사건 신축 부지'라 한다) 지상에 지하 2층, 지상 5층, 건축면적 5,019.3m , 연면적 합계 28,998.24㎡ 규모의 VIC MARKET 광주첨단점(아래에서는 ' 이 사건 건물'이라 한 다 ) 판매시설(대형판매점) 을 신축하기 위한 건축허가신청(아래에서는 ' 이 사건 신청' 이 라 한다 )을 하였다.

2) 한편, 원고는 이 사건 건물의 진입로 주변 등의 원활한 차량 통행을 위하여 이 사건 신축 부지 북쪽 방향으로 연접해 있는 같은 동 859 주차장 2409.5m(아래에서는 ' 이 사건 주차장 부지'라 한다 ) 를 Set-Back1)하여 진입로 주변 도로에 1개 차로(아래에 서는 '이 사건 1개 차로'라 한다 )를 추가로 확보하는 것을 내용으로 이 사건 신청을 하였다.

나. 피고의 불허가처분

이에 피고는 2013. 3. 15. 원고에 대하여 아래와 같은 사유로 이 사건 신청을 불허 가하는 처분(아래에서는 '이 사건 처분'이라 한다) 을 하였다.

[건축 불허가사유]

악영향과

악영향과 [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 14 내지 16호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함, 아래에서도 같다) 의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지 2. 원고의 주장

원고는 아래와 같이 이 사건 처분은 적법한 처분사유가 존재하지 않아 위법하다고 주장한다 .

가. 제1처분사유 관련

이 사건 1개 차로의 추가 확보만으로도 이 사건 건물 신축 후 영업개시로 인한 교 통체증 및 그로 인한 주변 주거지역 내 거주환경에 대한 악영향 등의 문제는 발생하지 않는다.

또한 이 사건 신청은 이 사건 1개 차로만 추가 확보하는 것을 전제로 이루어진 것이 므로, 2개의 차로를 추가로 확보하기 위하여 이 사건 주차장 부지를 활용하는 것이 위 부지를 도시계획시설로 지정한 취지에 반한다는 사정을 들어서 이 사건 신청을 불허하 는 것은 이 사건 신청의 전제를 벗어나는 것이다 .

따라서 위 처분사유는 이 사건 처분의 적법한 처분사유가 될 수 없다 .

나 . 제2처분사유 관련

이 사건 건물 신축 후 영업개시로 인하여 주변 골목상권 및 영세 도 · 소매업체가 부정적 영향을 받게 된다는 사정은 이 사건 신축 부지의 용도, 영업개시로 인하여 소 비자들이 얻게 되는 이익, 이 사건 신청이 불허됨으로 인하여 원고가 입게 되는 피해 의 정도 등을 고려할 때, 이 사건 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요에 해당한다. 고 할 수 없다.

따라서 위 처분사유도 이 사건 처분의 적법한 처분사유가 될 수 없다. 3. 판단

가. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다.

나 . 인정사실

위에서 본 증거들 및 갑 제3 내지 8, 10 내지 13 , 17, 21호증, 을 제1, 2호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면 아래와 같은 사실들이 인정된다.

1) 이 사건 신축 부지 및 주차장 부지의 현황과 원고의 소유권 취득

가) 이 사건 신축 부지 및 주차장 부지의 현황

(1) 이 사건 신축 부지 및 주차장 부지는 광주 첨단과학산업단지 2단계 개발사업 (아래에서는 ' 이 사건 개발사업'이라 한다) 부지 내에 포함되어 있다. 이 사건 신축 부 지는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(아래에서는 '국토계획법'이라 한다)상 도시지역 중 유통상업지역, 제1종 지구단위계획구역으로 지정되어 있고, 위 지구단위계획에 따른 이 사건 신축 부지의 권장용도는 문화 및 집행시설 중 공연장, 판매시설인데, 이 사건 개발사업 계획 당시부터 이 사건 신축 부지에는 대형마트가 입점할 것이 예정되어 있 었다. 이 사건 주차장 부지는 국토계획법상 도시지역 중 근린상업지역, 제1종 지구단위 계획구역, 도시계획시설(주차장)로 지정되어 있는데, 위 지구단위계획에 따른 이 사건 주차장 부지의 허용용도 제한은 아래와 같다.

(2) 이 사건 신축 부지는 서쪽과 남쪽으로 폭 32m의 도로에 접해 있고, 북쪽으로 폭 10m의 도로에 접해 있으며, 이 사건 주차장 부지는 동쪽으로 위 폭 10m 도로에 접 해 있고, 이 사건 신축 부지의 북쪽에 연접해 있다. 이 사건 신청에 따라 건축이 이루 어질 경우 이 사건 건물 및 그 진입로, 이 사건 1개 차로 등 시설은 별지 배치도와 같 이 위치하게 된다.3 )

나) 원고의 이 사건 부지 등 소유권 취득

원고는 2007. 12. 10. 이 사건 개발사업의 시행자인 한국토지공사로부터, 이 사건 신축 부지를 대금 10,871,260,000원, 이 사건 주차장 부지를 대금 1,428,740,000원에 각 매수하고 매매대금을 완납한 다음 2012. 3. 19. 위 각 부지에 대한 소유권을 취득하 였다.

2) 이 사건 신청의 경위

가) 이 사건 건물 신축을 위한 건축계획심의 등

(1) 원고는 2012. 2. 3. 이 사건 건물의 신축을 위하여 교통영향분석개선대책이 포함된 건축계획심의를 신청하여 4차례에 걸쳐 광주광역시 북구 건축위원회의 심의를 거쳤는데, 그 위원회의 심의결과 및 교통 관련 보완요구 사항 내지 조건 내용은 아래 와 같다.

나 ) 교통시뮬레이션의 실시 등

1) 원고는 위 4차 심의결과에 따른 조건을 이행하기 위하여, 이 사건 1개 차로만 추가로 확보하는 것을 전제로 하고 이 사건 건물 신축 후 영업개시로 인한 교통유발 원단위4) 예측치로 평일 460.9, 일요일 580.3(단위 : 통행/1,000㎡, 아래에서는 '기존 원 단위'라 한다 )을 적용하여 교통시뮬레이션을 실시하였는데, 그 결과 서비스 수준5)이 이 사건 건물의 진입로 및 근처 단독주택지 입구 주변 모두 'C' 등급으로 분석되었다( 아래 에서는 '1차 교통시뮬레이션 결과'라 한다).

2) 원고로부터 위 분석결과를 제출받은 피고는 원고에게 다시 이 사건 건물에 입 점하게 될 창고형 마트의 특성을 반영하여 추가 교통시뮬레이션을 실시할 것을 요구하 였다. 이에 원고는 교통유발 원단위만 기존 원단위의 1.5배로 가중하여 적용하고 다른 조건은 동일하게 유지한 상태로 교통시뮬레이션을 실시하였는데, 그 결과 서비스 수준 이 근처 단독주택지 입구 주변은 변함이 없었지만, 이 사건 건물의 진입로 주변은 'D' 등급으로 분석되었다( 아래에서는 '2차 교통시뮬레이션 결과'라 한다).

3) 한편, 원고는 피고의 요구에 따라 이 사건 건물의 진입로 부분에 2개의 차로 를 추가로 확보하는 것을 전제로 하고 기존 원단위의 1.5배를 가중한 교통유발 원단위 를 적용하여 교통시뮬레이션을 실시하였는데, 그 결과 서비스 수준은 이 사건 건물의 진입로 주변이 'B' 등급으로, 근처 단독주택지 입구 주변은 'A' 등급으로 분석되었다.

4) 원고는 피고에게 위와 같은 교통시뮬레이션 결과를 제출하고 이 사건 신청을 하였다 .

다 . 이 사건 처분의 적법 여부

1) 적법 여부의 판단 기준

건축허가권자는 건축허가신청이 건축법 등 관계 법규에서 정하는 어떠한 제한에 배치되지 않는 이상 당연히 같은 법조에서 정하는 건축허가를 하여야 하고 , 중대한 공 익상의 필요가 없음에도 불구하고, 요건을 갖춘 자에 대한 허가를 관계 법령에서 정하 는 제한사유 이외의 사유를 들어 거부할 수는 없다(대법원 2006. 11. 9. 선고 2006두1227 판결 등 참조).

그런데, 이 사건 처분사유상으로는 이 사건 건물의 신축 자체가 건축법 등 관계 법 규에서 정하는 제한에 배치된다는 사정은 찾아볼 수 없으므로, 이 사건 처분이 적법하 기 위해서는 이 사건 처분사유들이 이 사건 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요성 이 있는 경우에 해당하여야 할 것이다.

2 ) 이 사건 처분을 불허할 중대한 공익상의 필요성이 있는지

가) 제1처분사유에 관하여

(1) 위 처분사유에 의하면, 피고는 이 사건 사업 당시 반영하지 못한 차로 확보를 위하여 이 사건 주차장 부지를 활용하여 이 사건 1개 차로를 추가 확보하는 것이 필요 하고 가능하다는 점은 인정하면서도, 그것만으로는 이 사건 건물 신축 후 영업개시로 인한 교통체증 및 그로 인한 주변 주거지역 내 거주환경에 대한 악영향 등의 문제를 해결할 수 없다고 보고 있다.

그러나 위에서 본 사실관계 및 갑 제8, 12, 19, 22, 23호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 1개 차로의 추가 확보만으로도 이 사건 건물의 신축을 허용할 수 있을 정도로 위 문제의 해결이 가능하다고 판단되고, 달리 위 처분사유의 타당성을 뒷받침할 만한 자료는 찾아보기 어렵다.

① 피고는 이 사건 건물 신축 후 입점하게 될 창고형 마트가 일반 대형마트에 비해 교통유발량이 과다하다고 보고 이 사건 처분을 하였으나, 이를 뒷받침할 만한 객 관적인 자료는 제시하지 못하고 있다. 반면 이 법원의 권유로 원고가 교통기술사에게 의뢰하여 실시한 창고형 마트와 일반 대형마트의 교통유발량 조사 결과에 의하면, 동 일한 생활권역 내에서 창고형 마트가 일반 대형마트보다 교통유발량이 적은 사례가 확 인된다.

② 1차 교통시뮬레이션 결과에 의하면, 이 사건 1개 차로만 추가 확보된 상태에 서 이 사건 건물 신축 후 영업개시로 인한 서비스 수준이 이 사건 건물 진입로 및 근 처 단독주택 입구 주변 모두 'C' 등급으로서 도시지역에서 일반적으로 사용되는 도로 설계 서비스 수준인 'D' 등급 이상을 충족한다. 한편, 위 교통시뮬레이션에 적용된 기 존 원단위는 광주시내에서 기존에 영업을 지속해 온 근처 대형마트인 롯데마트 상무 점 , 이마트 상무점, 롯데마트 첨단점에 대한 교통 관련 실측자료를 비교 · 분석하여 산 출된 것으로서 원고가 건축계획심의 신청시 제출한 교통영향분석개선대책 보고서상에 도 이를 적용하여 각종 교통영향 분석이 이루어졌는데, 건축위원회는 4차례에 걸친 심 의 과정에서 그 수치에 대한 문제제기는 하지 않았고, 위 분석결과가 주변 상황을 제 대로 반영하지 못하였다는 등의 사정은 찾아보기 어렵다.

③ 창고형 마트가 일반 대형마트보다 교통유발량이 과다하다고 볼 만한 객관적 인 자료는 없지만, 그러한 상황을 가정하여 실시한 2차 교통시뮬레이션 결과(기존 원 단위의 1.5배를 가중 )에 의하면, 서비스 수준이 모두 'D' 등급 이상으로서 도시지역에 서 일반적으로 사용되는 도로설계 서비스 수준을 충족한다 .

④ 이 사건 개발사업의 시행자인 한국토지공사는 그 사업지 중 일부6) 에 연면적 35,176m² 규모의 대형마트 입점을 예상하고 교통영향평가를 실시한 다음 기반시설인 도로 조성 등 사업을 진행하였는데, 이 사건 건물의 연면적은 28,998.24㎡로서 그보다 도 규모가 작다.

(2) 또한 위 처분사유에 의하면, 피고는 이 사건 건물 진입로 부분에 2개의 차로 를 추가 확보하기 위하여 이 사건 주차장 부지를 활용하는 것이 그 부지를 도시계획시 설로 지정한 취지에 반하여 허용될 수 없다고 보았으나, 원고는 이 사건 1개 차로만 추가 확보하는 것을 전제로 이 사건 신청을 하였고, 위에서 본 바와 같이 이 사건 1개 차로의 추가 확보만으로도 교통체증 등의 문제해결이 가능하며, 피고도 그러한 추가 차로 확보의 가능성과 필요성은 인정하였으므로, 위와 같은 사유는 이 사건 신청을 불 허할 만한 처분사유가 되지 못한다.

(3) 한편, 피고는 이 사건 소송 진행 과정에서 지구단위계획의 내용에 따라 주차 장법 제2조가 규정하고 있는 노외주차장으로 용도가 제한된 이 사건 주차장 부지를 주 차전용건축물이 없는 지평식 주차장으로 사용하는 경우 그 부지 중 주차관리 사무실로 사용되는 면적을 제외한 나머지는 주차장으로만 사용하여야 한다고 주장하는바, 이는 ' 이 사건 주차장 부지를 활용하여 이 사건 1개 차로를 추가 확보하는 것마저도 위 부 지의 허용용도 등에 관한 지구단위계획의 내용 등에 반하여 허용될 수 없다' 는 취지의 주장으로 해석된다.

그러나 그와 같은 사유는 이 사건 처분사유에 포함되어 있지 않은 처분사유의 추가 로서 이 사건 1개 차로 추가 확보의 가능성과 필요성을 인정한 당초 처분사유의 내용 과 상반되는 등 기본적 사실관계가 동일하다고 볼 수 없으므로, 이 사건 행정소송에서 처분사유로 주장할 수 없다(대법원 2004. 11. 26. 선고 2004두4482 판결 등 참조).

나아가 위 지구단위계획이나 주차장법 등 관련법령의 내용상 이 사건 주차장 부지에 주차전용건축물을 신축하지 않고 주차장으로 사용하는 경우 실제 주차장 부지로 사용 되어야 하는 면적에 대한 제한은 존재하지 않으므로, 이 사건 주차장 부지를 활용하여 이 사건 1개 차로를 추가 확보하는 것이 위 지구단위계획의 내용 등에 반하는 것도 아 니다.

(4) 결국 이 사건 1개 차로의 추가 확보만으로도 교통체증 및 그로 인한 주변 주 거지역 내 거주환경 악영향 등 문제의 해결이 가능하므로, 제1처분사유는 이 사건 신청 을 불허할 만한 중대한 공익상 필요성이 있는 경우에 해당하지 아니하므로, 적법한 처 분사유가 될 수 없다.

나 ) 제2처분사유에 관하여

살피건대, 원고가 피고로부터 건축허가를 받아 이 사건 건물을 신축한 후 창고형 마트 영업을 개시할 경우 피고가 위 처분사유에서 보호하고자 하는 공익인 영세한 지 역 도 · 소매업체의 상권에 대한 부정적인 영향 등 피해가 발생할 수는 있다. 그러나 ① 그러한 피해 발생 정도에 관하여 이를 인정할 만한 객관적인 자료는 없는 점, ② 원고는 2012. 11. 21. 광주에 소재한 수퍼마켓 운영자들 다수가 회원으로 가입된 광주 수퍼마켓협동조합으로부터 이 사건 건물에서 창고형 마트 영업을 개시하는 것에 관하 여 동의를 받은 점( 갑 제9호증), ③ 영세 도 · 소매업체 등의 보호는 장기적인 관점에서 이 사건과 같은 창고형 마트의 진입을 전면적으로 차단하는 등 지역사회에서 자유로운 경쟁을 원천적으로 봉쇄하는 방법이 아니라 유통구조 개선 등을 통하여 그들의 경쟁력 을 향상시키고 지원하는 방법으로 이루어지는 것이 바람직한 점 등을 종합하여 보면, 위 처분사유에서 들고 있는 사정들이 이 사건 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요 성이 있는 경우에 해당한다고 보기 어렵다.

반면에 ① 이 사건 건물에 새로운 영업방식의 창고형 마트가 입점하게 될 경우 지역 주민들의 입장에서는 상품 선택의 폭이 넓어지고, 인근 대형마트 사이의 가격 및 서비 스 경쟁을 통한 구매이익을 볼 수 있는 장점이 있으며, 그 외 고용창출, 지역세수 증대 등 다른 측면의 공익적 목적을 달성할 수 있는데, 이 사건 신청이 불허됨으로 인하여 이러한 공익이 침해되고, ② 원고는 이 사건 건물 신축을 위하여 막대한 자금을 지출 하여 이 사건 신축 부지를 구입하였음에도 불구하고 이 사건 신청이 불허됨으로 인하 여 그 부지를 장기간 활용하지 못하는 심각한 경제적 손실을 입는 등 그의 사익을 침 해받고 있다.

위와 같이 이 사건 처분에 의하여 달성하고자 하는 공익의 내용을 그로 인하여 침해 되는 또 다른 측면의 공익 및 원고의 사익의 내용과 비교 · 형량하여 보면, 제2처분사 유는 이 사건 신청을 불허할 만한 중대한 공익상 필요성이 있는 경우에 해당하지 아니 하므로, 적법한 처분사유가 될 수 없다.

3) 소결론

따라서 이 사건 처분은 적법한 처분사유가 존재하지 않아 위법하므로 취소되어야 한다.

4. 결 론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

박강회 (재판장)

박성님

신유리

1) 도로 경계선으로부터 후퇴시킨다는 의미이다.

2) Set-Back으로 인하여 줄어드는 주차장 부지의 면적은 250.7㎡이다.

3) 별지 배치도 중 주차장용지 북쪽과 동쪽의 옅은 음영으로 처리된 부분이 이 사건 주차장 부지를 Set-Back하여

확보되는 이 사건 1개 차로이다.

4) 단위면적당 유출입 통행량을 의미한다.

5) 서비스 수준이란 통행속도, 통행시간, 통행 자유도, 안락감 그리고 교통안전 등 도로의 운행 상태를 설명하는 개

념으로, A~F까지 6등급으로 나눌 수 있으며, A수준은 가장 좋은 상태, F수준은 가장 나쁜 상태를 나타내는데,

도로 설계 서비스 수준으로는 서비스 수준 C와 D가 사용된다(국토해양부가 발간한 2013 도로용량편람(갑 제12

호증의 1), 「도로의 구조 · 시설 기준에 관한 규칙」 해설( 갑 제12호증의 2) 참조).

6) 위치는 이 사건 신축 부지 일대로서 당초 계획한 면적은 이 사건 신축 부지의 면적보다 넓은 8,794㎡였던 것으

로 보인다(갑 제8호증 제6쪽).

배치도

200

관계법령

■ 건축법

제1조(목적)

이 법은 건축물의 대지 구조·설비 기준 및 용도 등을 정하여 건축물의 안전·기능·환경 및 미관 을 향상시킴으로써 공공복리의 증진에 이바지하는 것을 목적으로 한다.

제11조(건축허가)

① 건축물을 건축하거나 대수선하려는 자는 특별자치시장·특별자치도지사 또는 시장·군수·구청 장의 허가를 받아야 한다. 다만, 21층 이상의 건축물 등 대통령령으로 정하는 용도 및 규모의 건축물을 특별시나 광역시에 건축하려면 특별시장이나 광역시장의 허가를 받아야 한다.

주차장법

제2조(정의)

이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

1. "주차장"이란 자동차의 주차를 위한 시설로서 다음 각 목의 어느 하나에 해당하는 종류의 것을 말한다.

나. 노외주차장(路外駐車場): 도로의 노면 및 교통광장 외의 장소에 설치된 주차장으로서 일 반의 이용에 제공되는 것. 끝 .