대전고등법원 2015.9.10. 선고 2015누11408 판결

가. B위원회(C항 공용부두의 추가확보와 조기완공 등 C항 발전을 위해 결성된 민간단체)의 임원들은 2013. 2. 25. 지역별 단위노동조합인 원고를 설립하고, 2013. 2. 26. D시장으로부터 노동조합설립신고증을 교부받았다. 2013. 4. 4. 현재 원고 조합원의 수는 20명이다.

나. 원고는 2013. 4. 4. 피고에게 직업안정법 제33조에 따라 '근로자 공급계획 : 월간 450명, 연간 5,400명, 공급대상 업체 수 : E, F, G, H, I, J, K 등 7개사, 업무구역 : C항만'으로 하여 국내 근로자공급사업에 대한 신규허가신청(이하 '이 사건 신청'이라 한다)을 하였다.

다. 피고는 2013. 5. 27. 원고에 대하여 아래와 같은 이유로 직업안정법 제33조를 적용하여 이 사건 신청을 불허하는 처분(이하 '이 사건 처분'이라 한다)을 하였다.

① C항의 경우 물동량 증가 및 부두증설 등으로 근로자 공급인원의 증가요소가 있다고 볼

수 있으나, 공급인원 증가가 반드시 공급사업 신규허가가 필연적이라는 것을 의미하는 것

은 아닌 점, ② 원고의 임원 등은 B위원회 소속으로 부두관련 업무를 전문적으로 수행할

수 있다고 보기 곤란한 점, ③ 공급대상 업체가 포함된 일부 부두의 경우 항만인력 공급체

제 개편이 완료된 상태로 근로자공급 여부가 불투명하고, 타 부두의 경우에도 다수 근로자

공급사업자가 참여할 경우 마찰가능성이 높아 원활한 부두업무 수행과 고용관계 안정에 도

움이 되지 않을 것으로 판단됨

라. 원고는 이 사건 처분에 대하여 2013. 7. 1. 행정심판 청구를 하였으나, 2014. 2. 18. 기각되었다. 【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 3호증, 을 제1, 6호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법여부

가. 원고의 주장

1) 이 사건 처분의 성질 : 기속행위 내지 기속재량행위 국내 근로자공급사업의 신규허가는 법령이 정한 허가요건을 충족하면 당연히 허가를 내주어야 하는 기속행위이거나 원칙상 허가를 내주어야 하는 기속재량행위이다. 원고는 '노동조합의 업무범위, 당해 지역별 직종별 인력수급상황 및 고용관계안정유지'라는 국내 근로자공급사업의 허가요건을 모두 갖추고 있다.

2) 처분 사유의 부존재

피고는 원고가 부두관련 업무를 전문적으로 수행할 수 있다고 보기 곤란하다고 하였으나 이것은 직업안정법 제33조가 규정한 허가요건이 아니다. 설령 이를 허가요건으로 보더라도 원고는 C항만에 대한 전문지식을 갖추고 있으므로 위 허가요건을 충족한다.

3) 재량권의 일탈·남용

설령 국내 근로자공급사업 신규허가처분이 재량행위라고 하더라도, 원고는 국내 근로자공급사업의 허가요건을 충족하여 국내 근로자공급사업 허가를 받을 수 있는 노동조합에 해당하는 점, 제3차 항만기본계획 등에 따라 D 지역 항만시설 등이 계속하여 증가될 예정에 있고, 원고의 사업구역과 기존 노동조합의 사업구역이 중복되더라도 그로 인하여 기존 노동조합의 조합원들에게 미치는 경제적 영향은 미미하여 이 사건 신청이 허가된다고 하더라도 C항에 대한 항만인력 공급의 과잉이 초래되지는 않는 점, 이 사건 신청이 허가될 경우 항만인력을 공급하는 노동조합 사이의 경쟁체제가 이루어짐에 따라 기존 노동조합이 행한 기존의 폐습, 폐단이 줄어들 수 있는 점, 노동조합 및 노동관계조정법(이하 '노동조합법'이라 한다)의 복수노조 교섭창구의 단일화 절차 규정에 따라 노동조합 사이의 갈등이나 물리적 충돌을 해소할 수 있는 점 등에 비추어 볼 떄, 이 사건 처분은 피고가 달성하려고 하는 공익적 목적에 비하여 원고의 사익을 과도하게 제한함으로써 형평의 원칙, 비례의 원칙 등에 위반하여 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다.

4) 따라서 이 사건 처분은 위법하여 취소되어야 한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 국토해양부가 고시한 제3차 전국 항만기본계획(제2011-402호)에 의하면, 아래 표와 같이 2020년까지 D 지역에 추가 개발 예정이거나 공사 중인 항만은 Z부두를 포함하여 약 13선석이고, W부두, X부두에서 D지역 철재 물동량을 전담한다는 계획하에 D지역에 항만시설 등이 계속하여 증가될 예정이다.

2) C항의 물동량은 아래 표와 같이 2006년부터 2011년까지 지속적으로 증가하고 있으며, E의 AA제철소 건설, 부두 증설 등으로 인하여 2020년까지 계속하여 물동량이 증가할 예정이다.

3) 2006년부터 2011년까지 D지역 항만시설을 이용한 선박의 입출항실적은 아래 표와 같이 계속 증가하고 있다.

4) D지역의 부두가 증가함에 따라 2006년부터 2011년까지 C항의 하역능력 역시 아래 표와 같이 계속 증가하고 있다.

5) C항만에 근로자공급사업을 하던 Y항운노동조합의 조합원들은 2010년 17명 (9.8%), 2011년 29명(15.3%), 2012년 15명(6.8%), 2013년 3월 5명(2.1%) 등 매년 증가하고 있다.

6) C항 항만 물동량 및 선박입출항 증가 등을 이유로 한 D시의 요구에 따라 2015. 1. 6. AC출장소가 신설되었다.

7) D 지역 항만 중 V부두(I, J, K)는 2007. 9. 1. '항만인력 공급체제의 개편을 위한 지원특별법'(이하 '항만지원특별법'이라 한다)에 의하여 상용화가 이루어져 각 하역업체,에서 근로자를 고용하여 왔고, W부두(E), X부두(F, G, H)는 Y항운노동조합이 근로자를 공급하여 왔다.

【인정근거】다툼 없는 사실, 갑 제3 내지 5호증, 을 제4, 5, 10, 13, 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

라. 이 사건 처분이 기속행위 내지 기속재량행위에 해당한다는 주장에 관한 판단

직업안정법 제2조의2 제7호, 제33조 제1항, 제2항, 제3항 제1호, 제44조, 직업안정법 시행령 제37조 제4호에 의하면, 공급계약에 따라 근로자를 타인에게 사용하게 하는 사업을 근로자공급사업이라 하고, 근로자공급사업을 하려는 자는 허가를 받아야 하는데, 국내 근로자공급사업의 경우는 노동조합법에 따른 노동조합에 한하여 유효기간을 3년으로 하는 허가를 받을 수 있고, 유효기간이 끝난 후 계속하여 근로자공급사업을 하려는 자는 연장허가를 받아야 한다. 직업안정법 제33조 제1항, 제4항, 직업안정법 시행령 제33조 제1항에 의하면, 근로자공급사업을 하려는 자는 근로자공급계획, 공급대 상사업체수 등을 기재한 허가신청서를 제출하여야 하고, 허가받은 사항 중 공급직종, 업무구역 등 고용노동부령으로 정하는 중요 사항을 변경하고자할 때에도 또한 같고, 직업안정기관의 장은 국내 근로자공급사업에 대하여는 노동조합의 업무범위와 해당 지역별·직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등을 종합적으로 고려하여 근로자공급사업을 허가할 수 있다.

위 각 규정에 의하면, 국내 근로자공급사업허가의 신청이 노동조합의 업무범위와 해당 지역별·직종별 인력수급상황 및 고용관계 안정유지 등 근로자공급사업허가의 요건을 갖추지 못한 경우 행정청으로서는 이를 이유로 근로자공급사업허가를 거부할 수 있고, 이때 근로자공급사업허가는 그 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 결국 근로자공급사업허가 여부를 판단하는 것은 행정청의 재량행위에 속한다.

따라서 이 사건 신청에 대한 국내 근로자공급사업허가는 재량행위에 해당한다고 할 것이므로, 이와 달리 근로자공급사업의 허가가 기속행위 내지 기속재량행위임을 전제로 한 원고의 이 부분 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

마. 부두관련업무의 전문성 결여 사유에 관한 판단

1) 원고가 2013. 2, 26. D시장으로부터 지역별 단위노동조합 설립신고증을 교부받은 사실은 앞서 본 바와 같다.

2) 원고는 항만업무 및 부두관련 업무에 종사할 근로자들을 공급하기 위하여 설립된 노동조합으로 아직 부두관련 업무에 투입되기 전이므로, 원고에게 근로자공급사업에 관한 능력 이외에 부두관련 업무에 관한 전문성과 항만현장 업무경력을 요구하는 것은 부당하다.

3) 나아가 원고가 부두관련 업무를 전문적으로 수행할 수 있다고 보기 어렵다는 점은 이를 인정할 증거가 없다.

4) 따라서 이 부분 처분사유는 인정되지 아니한다.

바. 재량권의 일탈·남용 주장에 관한 판단

앞서 본 인정사실 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 피고가 보호하려는 공익보다 원고의 사익을 지나치게 제한한 것으로서 재량권을 일탈·남용한 위법이 있다. 따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

1) C항의 물동량은 2006년부터 2011년까지 계속 증가하는 추세이고, D지역에 부두 등 항만시설도 추가로 개발될 예정이어서 근로자 공급인원이 증가될 것으로 예상된다. 위와 같은 근로자 공급인원 증가는 근로자 공급사업 허가의 가장 중요한 요소 중 하나이다.

2) 피고는 이 사건 신청을 허가할 경우 업무범위가 중복되는 복수의 국내 근로자공 급사업 허가로 인해 업무확보를 위한 노동조합간 갈등과 노사갈등이 발생하여 고용관계 안정성과 원활한 하역업무 수행을 저해하는 결과가 초래될 것이라고 주장한다. 그러나 ① 직업안정법은 모든 근로자가 각자의 능력을 계발 · 발휘할 수 있는 직업에 취업할 기회를 제공하고, 정부와 민간부문이 협력하여 각 산업에서 필요한 노동력이 원활하게 수급되도록 지원함으로써 근로자의 직업안정을 도모하고 국민경제의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 하고(제1조), 직업안정법에서 정한 근로자공급사업을 하기 위하여는 고용노동부장관의 허가를 받도록 한 취지는 제3자가 근로자의 취업에 개입하여 영리를 취하거나 임금 등을 착취하는 등 근로자의 이익이 침해되는 것을 방지하려는 데에 있고(대법원 1994. 10. 21. 선고 94도1779 판결 등 참조), 달리 허가를 받은 근로자공급사업자로 하여금 당해 허가지역에서 근로자공급에 관한 배타적 · 독점적 권리를 형성시킬 것을 목적으로 하는 것이 아닌 점, ② 원고의 참여로 인하여 원고와 기존 근로자공급 노동조합 사이의 공정한 경쟁을 통하여 적정한 항만근로자의 공급과 수요가 결정될 것이므로, 무분별한 인력확충을 미리 우려할 필요는 없고, 오히려 이를 통하여 노무공급질서의 개선, 항만물류업계의 질적 향상 등을 도모할 수 있는 점, ③ 직업안정법 제33조 제1항에 의하면 근로자공급사업 허가의 유효기간은 3년이고 기간이 끝난 후 연장을 불허할 수 있는데, 피고는 이 사건 신청을 허가하였다 하더라도 원고의 인력수급상황 및 고용관계 안정유지를 고려하여 적절한 행정지도(허가기간의 연장불허가 등)를 함으로써 어느 정도 통제가 가능한 점 등에 비추어 보면, 업무범위가 중

복되는 복수의 근로자공급사업을 허가한다고 하여 반드시 고용관계 안정성과 원활한 하역업무 수행을 저해한다고 할 수 없을 뿐만 아니라 앞서 본 바와 같이 Y항운노동조합은 2010년부터 2013년 3월까지 조합원 66명을 신규로 충원하였는데, Y항운노동조합의 인력 충원은 제한 없이 허용하면서 원고의 신규 진입과 인력 충원을 금지하는 것은 형평의 원칙에도 반한다.

3) 또한 ① 항만지원특별법은 항만인력 공급체제를 항운노동조합이 항만운송사업자 등에게 항운노조조합원을 공급하는 방식에서 항만운송사업자 등이 항운노동조합원을 직접 상시 · 고용하는 방식으로 전환하는 것을 원칙으로 개편하되, 정부가 개편에 따른 비용을 지원하는 것을 주된 내용으로 하는데, 항운노동조합, 항만운송사업자 및 정부 사이의 합의를 통하여 실시하고, 항만인력공급체제가 개편된 경우 근로자공급사업허가는 개편된 범위 안에서 효력을 상실하게 되는 점, ② 이와 같은 항만지원특별법에 따른 공급체제의 전환에 대하여는 항만 인력 운용의 탄력성을 떨어뜨려 경쟁력 저하로 이어질 수 있다는 논의도 있으나, 그 입법취지는 존중되어야 하는 점, ③ 이미 항운노동조합이 존재하는 사업구역에 근로자공급사업을 추가로 허가함으로써 기존의 항운노동조합의 독점적·배타적 근로자공급체제로 인하여 발생할 수도 있는 각종 부작용 등의 폐해를 방지할 수 있는 점, ④ 또 근로자공급사업허가를 받은 노동조합이 복수로 존재할 경우에는 하역사업주는 보다 자유롭고 합리적인 조건으로 근로자공급업체와의 노무공급계약을 체결할 수 있고, 그로 인한 독점적 지위 상실로 인하여 항만운송특별 법에 따른 항만인력 공급체제의 개편이 활성화될 것으로 예상되고, 피고가 지적하는 갈 등 또는 혼란은 그동안 기존 공급업자가 누려왔던 항만노동조합원의 공급에 관한 독점적 지위가 해체되는 것에 대한 저항에서 유발되는 것으로서, 앞서 본 바와 같이 직업안정법이 허가권자로 하여금 그러한 배타적 · 독점적 지위를 보장하고 있는 것도 아닌 점 등에 비추어 보면, 이 사건 신청이 허가된다고 하더라도 원고와 기존 공급업자 또는 노동조합 사이에 반드시 물리적 충돌이 발생한다고 할 수 없을 뿐만 아니라 설령 원고와 기존 공급업자 사이에 하역권 확보를 위한 물리적 충돌이 발생하고 그로 인하여 하역작업의 중단 등 파행적 사태가 발생한다 하더라도 그러한 혼란은 감수되어야 하지 회피되어야 할 요소라고 볼 수는 없다.

4) 이 사건 신청이 허가된다고 하여 근로자의 근로조건이 반드시 저하된다고 할 수 없을 뿐만 아니라 이 사건 신청이 허가될 경우 오히려 기존 공급업자의 근로 공급 독점으로 인한 근로자의 권익 침해를 예방할 수 있는 측면이 있다.

5) 원고가 부두관련 업무를 전문적으로 수행할 능력이 없다는 점을 인정할 아무런 자료가 없다.

사. 소결론

따라서 이 사건 처분은 적법한 처분사유 없이 재량권을 일탈·남용하여 이루어진 것으로서 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있어 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 이를 취소하고, 이 사건 처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.