2016누36903 종합유선방송사업 재허가 거부처분 취소

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대표이사 B

소송대리인 법무법인(유한) 화우

담당변호사 박찬근, 유승용, 홍성, 황적화

미래창조과학부장관

소송대리인 법무법인 광장

담당변호사 김진영, 김현준, 윤종수, 차현정

서울행정법원 2016. 1. 28. 선고 2015구합69348 판결

2016. 11. 15.

2016. 12. 6.

1. 제1심 판결을 취소한다.

2. 원고의 청구를 기각한다.

3. 소송총비용은 원고가 부담한다.

1. 청구취지

피고가 2015. 7. 23. 원고에 대하여 한 별지 목록 기재의 종합유선방송사업 재허가

거부처분을 취소한다.

2. 항소취지

주문과 같다.

1. 제1심 판결의 인용

이 법원이 이 사건에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문을 아래와 같이 고치거나 추가하는 외에는 제1심 판결의 이유 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 인용한다.

제1심 판결문 제9면 제14행부터 제10면 제5행까지를 아래와 같이 고침

나) 제2 처분사유 갑10, 11, 12, 15, 40, 41, 42, 59호증, 을9, 26호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고는 원고의 주주이자 당시 원고의 대표이사였던 C의 처 D으로부터 대구 서구 이현동 **-*** 지상 건물 중 일부를 임차한 사실, 위 건물 중 일부를 원고가 임차한 평당 단가보다 저렴하게 임차한 임차인이 있는 사실, 원고가 내용이 서로 다른 원고와 D 사이의 2007.경 임대차계약서를 피고에게 제출한 사실은 인정되나, 그러한 사정만으로는 원고가 주변 시세보다 높은 보증금과 임대료를 지급하는 방법으로 D을 부당하게 지원하였다고 인정하기에 부족하고, 달리 이를 인정할 만한 증거가 없다. 제2 처분사유는 인정되지 않는다.

○ 제1심 판결문 제10면 제8행 "3,065,144,000원"을 "1,187,824,000원"으로 고침 ○ 제1심 판결문 제10면 아래에서 제2행부터 제11면 제17행까지를 아래와 같이 고침

라) 제4 처분사유 갑36호증, 을16, 30호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고의 재무제표에 따른 2006년부터 2008년까지 지역채널에 대한 직접 투자비는 연 평균 4,483,000원이었고 인건비를 포함한 실질투자는 연평균 약 1억 2,000만 원이었으며, 원고가 최초 제출한 자료에서 투자계획은 연평균 약 1억 1,200만 원이었고, 지역채널의 방송실적은 1년 중 126 시간이며, 그 중 자체제작은 55 시간이었던 사실, 원고가 K-코리아로부터 무대, 음향, 조명장비를 무상으로 제공받았다고 주장하며 그에 해당하는 금액을 포함시킨 실질투자는 연평균 1억 6,600만 원이고, 다시 제출한 자료에서 투자계획은 연평균 약 1억 4,200만 원인 사실, 2009년 당시 다른 12개 종합유선방송사업자는 지역채널 방송실적이 1년 평균 151시간이고, 그 중 자체제작 평균은 103 시간이었으며, 대부분 50% 이상을 자체제작하고 있었고, 투자실적 평균은 약 4억 5,700만 원이었던 사실, 원고의 지역사회발전 기여현황 및 공익사업 참여 실적은 수상실적, 공익사업 지원금액, 요금감 면이 다른 12개 사업자와 비슷하나, 요금감면 단자수는 다른 12개 종합유선방송사업자는 평균 단자수가 2,200개인데 비하여 원고는 3.8개에 불과한 사실, 원고의 시청자 제작프로그램 편성실적이 연간 약 20건, 5,200시간이나, 다른 12개 종합유선방송사업자는 평균 연간 약 119건, 8,500시간인 사실, 원고는 지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성에서 100점 만점에 41.14점을 받았고, 다른 12개 종합유선방송사업자는 평균 70.29 점(55.14점부터 88.29점)을 받은 사실을 인정할 수 있다.

위 인정사실에 변론 전체의 취지를 종합하여 알 수 있는 다음의 사정, 즉, 원고의 방송실적, 투자실적, 지역사회발전 기여현황 및 공익사업 참여실적, 시청자 제작프로그램 편성실적 등에서 받은 점수는 같은 시기 재허가심사를 받은 다른 종합유선방송사업자에 비하여 현저히 낮은 점, 원고가 투자실적이라고 주장하는 K-코리아의 무상제공부분을 원고의 주장대로 반영하더라도 다른 방송사에 비하여 투자실적이 저조한 점, K-코 리아의 무상제공부분이 원고가 주장하는 정도의 실적으로 사용된 것인지 확인할 객관적인 자료는 없는 점, 요금감면 실적은 단자수에 비하여 지나치게 고액을 감면하였다고 신고하여 그 내역을 선뜻 수긍하기 어려운 점, 원고가 지역 행사를 주관하거나 지역 프로그램을 제작한 사실이 있다는 자료(갑17, 18, 19, 32, 44, 60, 61호증 등)만으로는 원고에게 방송실적 등이 충분히 있었다고 인정하기 부족한 점 등에 비추어, 원고의 지역채널 활성화 노력이 미흡하였다고 할 것이므로, 제4 처분사유는 인정된다.

○ 제1심 판결문 제13면 제3행 "있는" 다음에 아래 내용을 추가(원고는 2004년 말부터 약 1년 반 동안 고품질의 화질, 초고속인터넷, 향후 디지털 서비스를 위한 쌍방향 전송망을 포설하여 디지털 방송에 아무런 문제가 없도록 시공하여 설비를 갖추었다고 주장하나, 원고는 2006년 재허가를 받은 이후 디지털 방송 관련시설 등에 대한 투자를 하지 않았고, 위 전송망은 원고가 임대망에서 독자망으로 전환하면서 설치한 것이어서 디지털방송을 위한 투자의 성격만을 가진 것은 아닌데다가 디지털방송은 전송망 이외에도 방송장비의 교체가 추가로 필요하므로, 위 전송망의 설치로 디지털방송을 위한 모든 설비가 갖추어졌다고 할 수도 없다)

○ 제1심 판결문 제13면 제14행 이하를 아래와 같이 고침

아) 소결론

이 사건 거부처분 사유 중 제1, 3, 4, 5, 6, 7 처분사유는 인정되고, 제2 처분사유는 인정되지 않는다.

3) 재량권의 일탈·남용 여부

종합유선방송사업을 하고자 하는 자는 대통령령이 정하는 기준에 적합하게 시설과 기술을 갖추어 피고의 허가를 받아야 하고, 이 경우 피고는 미리 방송통신위원회의 동의를 받아야 하며(방송법 제9조 제2항), 피고 또는 방송통신위원회는 허가를 할 때에는 방송의 공적 책임·공정성·공익성의 실현 가능성, 방송프로그램의 기획·편성 및 제작계획의 적절성, 지역적·사회적·문화적 필요성과 타당성, 조직 및 인력운영 등 경영계획의 적정성, 재정 및 기술적 능력, 방송발전을 위한 지원계획, 기타 사업수행에 필요한 사항을 심사하여 그 결과를 공표하여야 한다(방송법 제10조 제1항). 그리고 방송사업자가 허가유효기간의 만료 후 계속 방송을 행하고자 하는 때에는 피고 또는 방송통신위원회의 재허가를 받아야 하는데, 이 경우 방송법 제9조 제2항을 준용하도록 되어 있고(방송법 제17조 제1항), 피고 또는 방송통신위원회가 재허가를 할 때에는 제10조 제1항 각 호 및 제31조 제1항에 따른 방송평가, 방송법에 따른 시정명령의 횟수와 시정명령에 대한 불이행 사례, 시청자위원회의 방송프로그램 평가, 지역사회발전에 이바지한 정도, 방송발전을 위한 지원계획의 이행 여부, 네트워크 지역지상파방송사업자와 중소지 상파방송사업자에 대한 방송광고 판매 지원 이행 정도, 기타 허가 또는 승인 당시의 방송사업자 준수사항 이행 여부 등을 심사하고 그 결과를 공표하여야 한다(방송법 제17조 제3항). 또한, 종합유선방송사업의 재허가를 받으려는 자는 피고에게 허가신청서를 제출하여야 하고, 피고는 허가신청서를 접수한 때에는 방송법 제10조 제1항 각 호의 사항을 심사하여 재허가여부를 결정하여야 하며, 재허가를 받으려는 자는 시설설치 계획이 종합유선방송사업 또는 중계 유선방송사업의 기술기준에 적합하여야 하고, 수신자의 편의와 최소한의 방송품질을 보장하여야 하며, 방송기술개발 및 시설의 고도화에 관한 정부시책에 부합하여야 한다(방송법 시행령 제5조 제1항, 제16조 제3항, 제6항). 한편, 피고는 2014년 작성한 종합유선방송사업자 재허가 신청 요령에서 위와 같은 방송법의 기준을 구체화하여 1,000점을 만점으로 한 심사기준 및 항목별 배점을 마련하고, 그에 따라 심사한 점수가 650점 이상인 사업자에 대하여 재허가를 결정하고, 650 점 미만인 사업자에 대하여는 재허가를 거부하되, 특별한 사정이 있는 경우 조건부 재허가를 결정하고, 650점 이상을 획득하더라도 특정 심사항목에 대한 평가점수가 배점의 40%에 미달할 때에는 해당항목의 성실한 이행을 강제하는 조건을 부과할 수 있도록 하고 있다(을4호증), 위와 같은 방송법의 내용에 비추어 피고가 방송법이 정한 위와 같은 심사기준에 따라 종합유선방송사업자들을 심사 · 평가하고, 그에 따른 심사결과에 따라 피고가 미리 정한 기준을 적용하여 재허가 거부처분을 하였을 때에는 기준에 따른 심사가 잘못되었다거나, 미리 정한 재허가 거부처분의 기준 그 자체가 비례의 원칙에 어긋나거나 합리성을 갖추지 못하였다는 등의 특별한 사정이 없는 한 재허가 거부처분이 재량권을 일탈·남용한 것이라고 단정할 수 없다.

위 인정사실 및 앞서 든 증거, 갑3, 34 내지 39, 51, 53, 57, 71호증, 을27, 38, 52, 59, 62, 67, 85, 93호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉, ① 피고의 각 거부처분 사유는 방송법에서 종합유선방송사업 재허가를 위하여 심사하고 공표하여야 할 사항에 관한 것인바, 방송법에서 정한 위 심사사항이 합리성을 갖추지 못하였다는 등의 특별한 사정이 있다고 보이지 않는 점, ② 피고가 재허가 여부를 결정하는 기준으로 정한 점수인 650점은 방송법상의 심사사항을 기준으로 마련된 심사기준 및 항목별 배점을 기준으로 산정하게 되어 있고, 원고가 이전에는 이를 넘었으며(아래에서 보듯이 원고의 경영상태가 매우 좋지 않았을 때에도 위 점수를 초과하였다) 이 사건 종전처분 당시 다른 12개 종합유선방송사업자들은 모두 이 기준을 넘었으므로 그 자체가 비례의 원칙에 어긋나거나 합리성을 갖추지 못하였다고 보기 어려운 점, ③ 앞서 살핀 바와 같이 피고가 이 사건 거부처분의 사유로 들고 있는 사유 중 제2 처분사유를 제외한 나머지 대부분의 처분사유가 인정되고 있으므로, 피고의 심사기준에 따른 심사 및 점수산정 과정이 크게 잘못되었다고 보기도 어려운 점, ④ 피고는 종합유선방송사업자 등에게 시정명령이나 시설개선명령(방송법 제99조), 영업정지, 허가기간단축(방송법 제18조 제1항), 과징금 부과(방송법 제19조 제1 항)와 같이 재허가 거부처분보다 경한 처분을 할 수 있고, 원고가 이 사건 종전 처분및 거부처분 이전에 피고 등으로부터 시정명령 등을 받은 적은 없으나, 피고가 이전에 시정명령 등을 받은 적이 없는 종합유선방송사업자에 대하여 반드시 재허가 거부처분보다 경한 다른 처분을 하여야 하는 것은 아닌 점, 5) 원고는 2006년에는 기준점수인 650점을 초과한 702.16점을 받아 재허가를 받았는데, 원고는 그 당시에도 2005년 자본잠식, 2004년, 2005년 당기순손실이 발생한 상태여서 반기별로 PP수신료 지급현황을 방송위원회에 제출하고 매년 결산일로부터 1월 이내 경영개선현황을 방송위원회에 제출할 것을 조건으로 재허가를 받았고, 그럼에도 이를 준수하지 않았던 점, 6 원고는 2006년 재허가를 받을 때 제시한 디지털 전환 관련 연도별 투자 및 운용계획을 전혀 이행하지 않았던 점, ⑦ 피고가 이 사건 민원을 이행하여야 할 의무가 있음을 인정할 자료가 없는 이상 피고가 이 사건 민원을 이행하지 않았다고 하여 원고에게 이 사건 보완자료의 제출을 철회한 것에 어떠한 참작할 만한 사정이 있다고 보기 어렵고, 원고가 2009. 10. 22. PP사업자에게 미납된 방송프로그램 사용료를 모두 지급하였더라도 원고가 정상적으로 종합유선방송사업을 하는 이상 계속 방송프로그램 사용료가 발생할 것이므로 추가적인 피해가 없을 것이라고 단정할 수 없으며, 원고의 특수관계자가 원고에 대한 채권을 포기하였다는 점만으로 원고가 향후 정상적으로 종합유선방송사업을 할 정도로 재무구조가 개선 되었다거나 원고의 정상적인 사업의 의지가 확인되었다고 볼 수도 없는 점, 8 피고가 일부 다른 종합유선방송사업자들에 대하여 상당수 조건부 재허가를 하기도 하였으나, 그 중 가장 낮은 점수는 585.02 점이어서 원고가 이 사건 종전처분 및 거부처분 시 받은 점수보다 현저히 높아 원고와 유사한 문제가 있었다는 다른 종합유선방송사업자들이 원고와 같은 정도의 문제가 있었다고 보기 어려울 뿐만 아니라, 원고가 이 사건 종전처분으로 인한 경영여건의 악화로 인하여 조건부 재허가를 받을 수 있을 정도의 향후 계획을 제출할 수 없었던 것으로 보이지는 않고, 이 사건 거부처분 당시 피고는 원고의 2대 주주인 씨제이이앤엠의 투자계획 등이 무산되었음을 확인하였을 뿐 원고의 보완자료 철회로 원고의 향후 운영계획을 확인할 수 없었으므로 조건부 재허가를 위한 조건의 내용이나 실현가능성을 확정할 수도 없어 원고에게만 조건부 재허가를 하지 않고 재허가 거부처분을 한 것이 합리성을 갖추지 못하였다고 보기도 어려운 점 등에 비추어, 이 사건 처분은 방송법령 및 피고가 미리 정한 기준에 부합하는 적법한 처분으로서 재량권을 일탈·남용한 것이라고 할 수 없다. 원고의 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하여야 할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리 하여 부당하므로, 제1심 판결을 취소하고, 원고의 청구를 기각한다.

재판장판사최상열

판사정봉기

판사조용래