서울고등법원 2013.10.1. 선고 2013누9955 판결

망 B(이하 '망인'이라 한다)를 친일반민족행위자로 발표 · 결정한 이 사건 선행처분은 일제강점하 반민족행위 진상규명에 관한 특별법(이하 '특별법'이라 한다) 제28조에 따라 조사대상자의 직계비속 또는 이해관계인에게 통지하지 않음으로써 직계비속인 원고가 이의신청을 할 기회를 박탈한 중대한 하자가 있고, 친일반민족행위진상규명위원회(이하 '진상규명위원회'라 한다)가 특별법 제2조 제13호에 해당하는 행위를 자의적으로 해석하여 망인을 친일반민족행위자로 선정한 것은 위법하다.

이 사건 선행처분에는 위와 같은 취소사유의 하자가 있고, 원고가 2009. 12. 8.경 이 사건 후행처분의 통지를 받고 비로소 위 선행처분의 존재를 알게 되었는데 원고가 이 사건 후행처분에 대한 행정심판을 제기할 당시인 2010. 2. 16. 위 선행처분에 대하여 이미 불가쟁력이 발생한 상태였으므로 원고가 위 선행처분의 위법성에 대하여 더 이상 다투지 못하게 된다면 원고에게 수인한도를 넘는 불이익을 강요하는 결과를 초래한다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 선행처분의 이 사건 후행처분에 대한 구속력 인정 여부(하자의 승계 여부)

가) 법리

두 개 이상의 행정처분이 연속적으로 행하여지는 경우 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 법률효과를 목적으로 하는 때에는 선행처분에 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴 수 없게 된 경우에는 선행처분의 하자가 중대하고 명백하여 당연무효인 경우를 제외하고는 선행처분의 하자를 이유로 후행처분의 효력을 다툴 수 없는 것이 원칙이나, 선행처분과 후행처분이 서로 독립하여 별개의 효과를 목적으로 하는 경우에도 선행처분의 불가쟁력이나 구속력이 그로 인하여 불이익을 입게 되는 자에게 수인한 도를 넘는 가혹함을 가져오며, 그 결과가 당사자에게 예측가능한 것이 아닌 경우에는 국민의 재판받을 권리를 보장하고 있는 헌법의 이념에 비추어 선행처분의 후행처분에 대한 구속력은 인정될 수 없다(대법원 1994. 1. 25. 선고 93누8542 판결 참조).

나) 판단

(1) 위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 관계 법령 및 환송 전 당심 법원의 행정안전부에 대한 사실조회결과에 의하면, 진상규명위원회는 조사대상자, 그 배우자와 직계비속 또는 이해관계인에게 조사대상자로 선정된 사실 및 조사한 결과 친일반민족행위자로 확정된 내용을 통지하여야 함에도 불구하고, 망인이 6.25 전란 당시 납북되어 생사불명이라는 이유로 망인이 납북 전 주지를 지낸 사찰인 C사를 이해관계인으로 보아 C사에 망인이 조사대상자로 선정된 사실 및 친일반민족행위자로 결정된 사실을 통지하였을 뿐, 망인의 직계비속인 원고에게는 이러한 내용을 통지하지 않았다. 그에 따라 원고는 이 사건 후행처분이 있기 전까지는 망인이 친일반 민족행위의 조사대상자로 선정된 사실 및 망인에 대한 조사결과 망인이 친일반민족행위를 한 것으로 결정되었다는 사실을 알지 못하고 있다가, 피고로부터 독립유공자 예우에 관한 법률(이하 ‘독립유공자법’이라 한다) 적용배제대상자 결정문을 송달받고서야 비로소 망인이 친일반민족행위자로 결정되었고 그에 따라 독립유공자 유족인 원고에 대한 독립유공자법의 보상과 예우가 박탈된다는 사실을 알게 되었다.

한편 독립유공자가 특별법에 의하여 친일반민족행위를 한 것으로 결정되면 국가보훈처장은 그 자를 법의 적용 대상에서 제외하고 독립유공자법 또는 다른 법률에 따라 독립유공자, 그 유족 또는 가족이 받을 수 있는 모든 예우를 하지 아니하도록 규정되어 있는 독립유공자법 제39조에 비추어 볼 때, 이 사건 선행처분은 이 사건 후행처분의 이유를 구성하는 확인적 처분에 불과하고 원고의 입장에서는 이 사건 후행처분이 직접적으로 중요하고 본질적인 처분이다.

(2) 사정이 이러하다면 원고로서는 이 사건 후행처분인 피고의 독립유공자법 적용배제결정이 자신의 법률상 지위에 직접적인 영향을 미치는 행정처분이라고 생각하였을 뿐, 통지를 받지도 않은 이 사건 선행처분인 진상규명위원회의 친일반민족행위자 결정처분이 자신의 법률상 지위에 영향을 주는 독립된 행정처분이라고는 생각하기는 쉽지 않았을 것으로 보이고, 이러한 상황에 있었던 원고에게 이 사건 선행처분에 대하여 특별법에 의한 이의신청절차를 밟거나 이 사건 후행처분에 대한 것과 별개로 행정심판 내지 행정소송을 제기할 것을 기대하기는 매우 어렵다고 보아야 한다. 그런데도 원고가 그러한 절차를 취하지 않았다는 이유로 이 사건 선행처분의 하자를 이유로 이 사건 후행처분의 효력을 다툴 수 없게 하는 것은 원고에게 수인한도를 넘는 불이익을 주고 그 결과가 원고에게 예측가능한 것이라고 할 수 없다.

(3) 따라서 이 사건 선행처분의 이 사건 후행처분에 대한 구속력은 인정할 수 없다고 봄이 상당하므로, 이 사건 선행처분에 위법이 있는 경우 원고는 이를 이유로 이 사건 후행처분의 효력을 다툴 수 있다.

2) 이 사건 선행처분의 절차상 위법 여부

앞서 본 관계 법령, 갑제2 내지 5호증의 각 기재, 환송 전 당심 법원의 행정안전부에 대한 사실조회결과 및 변론 전체에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정들, 즉 ① 특별법에 의하면 진상규명위원회는 조사대상자, 그 배우자와 직계비속 또는 이해관계인에게 의견을 진술할 기회를 주어야 하고, 조사결과 친일반민족행위자로 확정된 내용을 조사대상자, 그 배우자와 직계비속 또는 이해관계인에게 통지하여야 하며, 조사대상자 등은 통지를 받은 날로부터 60일 이내에 진상규명위원회에 이의신청을 할 수 있도록 규정되어 있는 점, ② 또한 특별법에는 조사대상자, 그 배우자와 직계비속 또는 이해관계인의 주소불명 등으로 인해 조사결과와 내용을 통지할 수 없을 때에는 조사대상자에게 적용된 친일반민족행위를 적시하여 공고함으로써 통지에 갈음할 수 있는 제도가 있었던 점, ③ 그런데, 진상규명위원회는 원고의 아버지인 망인이 6.25 전란 당시 납북되어 생사불명이라는 이유로 망인이 납북 전 주지를 지낸 사찰인 C사를 이해관계인으로 보아 C사에 망인이 조사대상자로 선정된 사실 및 친일반민족행위자로 결정된 사실을 통지하였고, 그에 반해 C사는 조사과정에서 의견을 진술하거나 조사결과에 대하여 이의신청을 하는 등의 조치를 전혀 취하지 않은 점, ④ 반면, 서울지방보훈청에는 망인이 1990.경에 건국훈장 애족장에 추서되어 그 예우와 보상을 받을 수 있는 수혜자로서 망인의 손자 D이 등재되어 있다가 2007. 1.경부터 망인의 출가녀인 원고로 변경되어 있었던 점, ⑤ 친일반민족행위진상규명보고서에는 망인의 이름과 본적란에 이명 중 하나로 E이 기재되어 있는데, 위 명칭은 망인의 호적상 이름에 해당하는 점, ⑥ 망인이 F 종교단체 계열의 C사 주지를 지냈다는 것만으로 C사에 망인에 대한 친일반민족행위의 조사대상자로 선정 및 조사결과 친일반민족행위자로 결정된 사실을 통지받을 어떠한 이해관계가 있다고 보이지 않는 점 등을 종합하여 보면, 조사대상자 선정 및 조사결과인 이 사건 선행처분에 대한 통지는 조사대상자 등이 조사과정에 참여하거나 조사결과에 대하여 이의신청을 하여 불복할 수 있는 기회를 제공하는 중요한 전제절차임에도 불구하고, 진상규명위원회는 망인의 직계비속 등에 관하여 제대로 추적조사를 하지 않은 채 만연히 망인이 주지로 있었던 C사를 이해관계인으로 선정함으로써 망인의 직계비속인 원고 등에게 아무런 통지를 하지 않은 잘못을 범하였다고 할 것이다.

3) 소결

이 사건 선행처분에 위법이 있는 경우 이를 이유로 이 사건 후행처분의 효력을 다툴 수 있음은 앞에서 본 바와 같고, 이 사건 선행처분에는 위와 같은 절차상의 하자가 있어 위법하다. 따라서 이 사건 선행처분을 이유로 한 이 사건 후행처분도 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 인용할 것인바, 이와 결론을 달리한 제1심 판결은 부당하므로 원고의 항소를 받아들여 이를 취소하고, 이 사건 후행처분을 취소하기로 하여 주문과 같이 판결한다.