2019구합75754 폐쇄명령 및 해산명령처분 무효확인 청구의 소

1. 학교법인 A

2. B

원고들 소송대리인 법무법인(유한) 동인

담당변호사 안중민

원고들 소송대리인 법무법인 호민

담당변호사 최규일, 허민우

교육부장관

소송대리인 법무법인 우리 법률

담당변호사 김종인

2020. 2. 27.

2020. 3. 19.

1. 원고들의 소를 모두 각하한다.

2. 소송비용은 C과 원고 B이 부담한다.

주위적으로, 피고가 2013. 12. 17. 원고 학교법인 A(이하 '원고 학교법인'이라 한다)에 대하여 한 D대학교 폐쇄명령처분 및 학교법인 해산명령처분은 각 존재하지 아니함을 확인한다.

예비적으로, 피고가 2013. 12. 17. 원고 학교법인에 대하여 한 D대학교 폐쇄명령처분 및 학교법인 해산명령 처분은 각 무효임을 확인한다.

1. 처분의 경위

가. 원고 학교법인은 2003. 10. 28. 설립된 학교법인으로, 2004. 4. 8. D대학교(이하 '이 사건 대학교'라 한다)를 설립하였고, 이 사건 대학교는 2004. 9. 1. 개교하였다. 원고 B은 원고 학교법인의 이사장이다.

나. 감사원은 2012. 10. 8.부터 2012. 11. 23.까지 '창의교육 시책 추진실태'에 대한 감사를 실시하는 과정에서 이 사건 대학교가 단축수업을 실시하여 학점 및 학위를 부당하게 수여하고, 법정교원의 확보실적을 과장하고 허위공시하는 등의 부당한 행위를 하고 있다고 판단하고, 교육부에 '감사원 감사결과 처분요구서'를 송부하였다.

다. 교육부는 감사원으로부터 위와 같은 처분요구서를 받고, 2013. 5. 9.부터 2013. 5. 10.까지 원고 학교법인과 이 사건 대학교에 대한 현지조사를 실시하였고, 그 결과 교육부는 원고 학교법인이 교비로 토지를 구입하고서도 4년 5개월 동안 소유권이전등기를 경료하지 아니하고 그대로 방치한 사실, 이사회 의결 없이 교육용 기본재산을 취득하고 그 취득사실을 관할청에 보고하지 않은 사실, 학교발전 목적의 기부금을 이사회 의결 없이 법인회계에 세입하여 집행하고, 남은 금액을 수익용 기본재산으로 관리하면서 이를 교비회계로 전출하지 아니한 사실 등이 있다고 판단하였다.

라. 피고는 감사원의 위 처분요구서와 교육부 현지조사를 바탕으로, 2013. 5. 20, 원고 학교법인에게 처분통보서를 보내어 2013. 7. 20.까지 위법사항들에 대한 시정조치를 할 것을 명하였고(이하 '이 사건 시정명령'이라 한다), 이를 이행하지 아니할 경우 고등 교육법 등에 따른 조치(임원승인 취소, 모집정지, 정원감축, 학교폐쇄 등)를 취할 수 있음을 알렸다.

마. 원고 학교법인은 이 사건 시정명령에 대하여 2013. 6. 20. 이의신청을 하였는데, 피고는 2013. 7. 5. 위 이의신청의 일부만을 인용하여 나머지 신청을 기각하였고, 이에 원고 학교법인은 기각된 나머지 사항들을 이행하여 2013. 7. 20. 피고에게 감사처분 이행보고서를 제출하였다.

사. 피고는 2013.7.25. 원고 학교법인에게 1차 이행계고를 하면서 2013.8.14.까지 199명에 대한 부당 학점 및 학위 취소, 그중 교육공무원 181명의 소속기관에 대한 공문 통보, 허위공시 항목의 수정, 기부금의 교비회계로의 세입조치 등 미이행사항을 다시 이행하여 보고하고 그때까지 미이행한 사항을 이행하지 아니하는 경우 학교폐쇄조치 등을 진행할 것임을 다시 알렸다.

아. 원고 학교법인은 2013. 8. 16. 피고에게 다시 이행보고서를 제출하면서, 부당하게 부여된 199명의 학점과 학위를 취소하고 이들의 재수강신청을 받아 다시 부족학점을 취득하게 하여 학위를 재수여하겠다는 계획을 밝혔으나, 2013. 8. 20. 다시 피고에게 공문을 보내어 위 199명에게 부여된 학점과 학위를 취소하겠다는 종전의 입장을 철회하고, 학위 취소 여부를 다시 심사하겠다고 밝혔으며, 2913. 8. 27. 다시 피고에게 공문을 보내어, 위 199명 중 156명은 정상적으로 학위를 취득하였으므로, 나머지 43명에 대해서만 학위를 취소하겠다는 입장을 밝혔다.

자. 피고는 2013. 8. 27. 원고 학교법인에게 2차 이행계고를 하면서, 2013. 9. 16.까지 위 199명에 대한 부당 학점 및 학위 취소, 그중 교육공무원 181명의 소속기관에 대한 공문 통보, 허위공시 항목의 수정, 기부금의 교비회계로의 세입조치 등 미이행사항을 다시 이행하여 보고하고 그때까지 미이행한 사항을 이행하지 아니하는 경우 학교폐쇄조치 등을 진행할 것임을 다시 알렸다.

차. 피고는, 원고 학교법인이 위 2013. 9. 16.까지 피고의 원고 학교법인에 대한 시정명령 중 핵심내용인 199명에 대한 부당 학점 및 학위 취소, 교육공무원 181명의 소속기관에 대한 공문 통보를 비롯하여, 허위공시 항목의 수정, 기부금의 교비회계로의 세입조치 등 대부분의 시정명령을 이행하지 않았다고 판단하였고, 이에 교육부는 2013. 9. 25.부터 2013. 10. 1.에 걸쳐 원고 학교법인에 대한 추가 현지조사를 실시하였다.

카. 피고는 위 추가 현지조사를 바탕으로 원고 학교법인의 이 사건 대학교 운영 전반에 위법한 부분이 있고, 그 위법의 행태나 정도가 매우 심각하다고 판단하였으며, 수 차례에 걸쳐 시정명령을 하였음에도 불구하고 원고 학교법인이 이를 이행하지 아니하고 이행거부의 의사를 표명하기도 한 점 등에 비추어 이 사건 대학교의 정상적인 학사 운영이 불가능하다고 보고 2013. 12, 17. 원고 학교법인에게 이 사건 대학교의 폐쇄를 명하였고(이하 '이 사건 폐쇄명령 처분'이라 한다), 이 사건 대학교만을 설치·운영하고 있는 원고 학교법인 역시 이 사건 대학교의 폐쇄로 그 목적의 달성이 불가능해졌다고 보아 원고 학교법인의 해산을 명하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 해산명령처분'이라 하고, 이 사건 폐쇄명령 처분과 통틀어 '이 사건 처분들이라 한다).

타. 원고 학교법인은 이 사건 처분들에 불복하여 2013. 12. 26. 서울행정법원에 이 사건 처분들의 취소를 구하는 소를 각각 제기하였으나, 위 법원은 2014. 12. 11. 및 2015. 8. 28. 원고 학교법인의 위 각 청구를 기각하는 판결을 선고하였고, 위 각 판결들은 서울고등법원의 항소기각 및 대법원의 상고기각 판결을 거쳐 2015. 12. 10. 및 2016. 12. 17. 각각 확정되었다[서울행정법원 2014. 12. 11. 선고 2013구합64691 판결, 서울고등법원 2015. 8. 25. 선고 201474581 판결, 대법원 2015. 12. 10.자 2015두50801 판결(심리불속행), 서울행정법원 2015. 8. 28. 선고 2013구합64707 판결, 서울고등법원 2016. 8. 25. 선고 2015두56894 판결, 대법원 2016. 12. 15.자 2016두50525 판결(심리불속행)].

[인정 근거] 다툼이 없는 사실, 갑 제10, 12 내지 15, 20, 21호증의 각 기재(각 가지번호 포함), 변론 전체의 취지

2. 원고들의 주장

이 사건 처분들에는 아래와 같은 위법이 있고, 그 하자가 중대 · 명백하므로 처분이 존재하지 아니 하거나 무효이다.

가. 이 사건 처분들의 각 처분서에는 외관상 생산등록번호 및 피고의 서명이 되어 있지 아니하고, 이에 대한 불복방법 등에 관한 사항조차 전혀 기재되어 있지 아니하여 문서로서 성립되었다고 볼 수도 없다. 따라서 이 사건 처분들은 행정절차법 제24조, 제26조에 위배되었다.

나. 원고 학교법인의 시정명령 위반횟수가 2회에 불과하고, 원고 학교법인이 제출기한에 맞추어 이행보고서를 제출하였음에도 피고가 선불리 자의적인 현지조사 실시 및 그 결과에 근거하여 이 사건 대학교를 폐쇄하도록 한 이 사건 폐쇄명령처분은 고등교육법 제62조 제1항 제2호에 위배되었다.

다. 이 사건 폐쇄명령처분이 위법하여 무효인 점, 이 사건 해산명령처분의 원인이 된 진술 및 확인서들이 모두 허위진술인 점 등을 감안하면, 이 사건 해산명령처분은 사립학교법 제47조 제2항에 위배되었다.

3. 이 사건 소의 적법성에 대한 판단

가. 피고의 본안전 항변

원고 학교법인의 대표자로 표시된 C이 위 원고의 이사장 직무대리임을 입증할 자료가 없고, 원고 B이 원고 학교법인의 설립자 또는 이사장이라는 이유만으로 이 사건 처분들의 부존재 내지 무효확인을 구할 수는 없다.

나. 원고 학교법인의 대표자 C의 적법한 대표권의 존부

1) 법인의 대표자에게 적법한 대표권이 있는지 여부는 소의 적법 요건에 관한 것으로서 법원의 직권조사사항에 해당하고, 본안 판결을 받는다는 것 자체가 원고에게 유리하다는 점에 비추어 소송요건에 대한 증명책임은 원고에게 있다(대법원 1997. 7. 25. 선고 96다39301 판결 등 참조).

2) 원고 학교법인의 이사장은 원고 B인 사실에 다툼이 없고, 원고 학교법인의 법인등기부에는 "이사장 B 외에는 대표권 없음"을 명시하고 있다. 한편 원고 학교법인의 정관 제24조 제1항에는 "이사장이 사고가 있을 때에는 이사장이 지명하는 이사가 이사장의 직무를 대행한다.”고 규정하고 있는바, '이사장의 사고' 또는 '이사장의 지명'이 있었음에 관하여 아무런 주장·입증이 없는 이상, 원고 학교법인의 고유번호증에 C이 대표자로 기재되어 있는 사정만으로 원고들이 주장하는 바와 같은 C의 이사장 직무대행권한을 인정할 수는 없다.

결국 원고 학교법인의 소는 위 법인을 대표할 권한이 없는 C이 원고 학교법인 명의로 제기한 것이어서 부적법하다. 이를 지적하는 피고의 본안전 항변은 이유 있다.

다. 원고 B의 원고적격의 존부

1) 행정처분의 직접 상대방이 아닌 제3자라 하더라도 당해 행정처분으로 인하여 법률상 보호되는 이익을 침해당한 경우에는 그 처분의 무효확인을 구하는 행정소송을 제기하여 그 당부의 판단을 받을 자격이 있다 할 것이며, 여기에서 말하는 법률상 보호되는 이익이라 함은 당해 처분의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 개별적 · 직접적 · 구체적 이익이 있는 경우를 말하고, 공익보호의 결과로 국민 일반이 공통적으로 가지는 일반적 · 간접적 추상적 이익이 생기는 경우에는 법률상 보호되는 이익이 있다고 할 수 없다(대법원 2006. 3. 16. 선고 2006두330 전원합의체 판결 등 참조).

2) 이 사건 처분들이 어디까지나 원고 학교법인을 상대로 내려졌고, 원고 학교법인이 이 사건 처분들에 대한 행정소송의 제기 등 방법으로 적법 여부를 다툰 사실은 앞서 본 바와 같으며, 이 사건 대학교의 폐쇄를 명하는 처분이나 원고 학교법인의 해산을 명하는 처분으로 인한 원고 B의 이사 지위 상실 내지 경제적 손실 등은 사실적, 경제적 이해관계에 불과하므로, 원고 B에게 이 사건 처분들의 근거 법규 및 관련 법규에 의하여 보호되는 직접적이고 구체적인 이익이 있다고 볼 수 없다.

결국 원고 B에게 행정소송법 제12조가 규정한 "처분등의 취소를 구할 법률상 이익"이 인정되지 않는다. 원고 B의 소는 원고적격의 결여로 인해 부적법하다. 이를 지적하는 피고의 본안전 항변도 이유 있다.

4. 부가적 판단

설령 원고 학교법인의 소가 적법하다 하더라도, 행정처분 취소청구를 기각하는 판결이 확정되면 그 처분이 적법하다는 점에 관하여 기판력이 생기는 것인데(대법원 1992. 12. 8. 선고 92누6891 판결 참조), 이 사건 처분들의 취소를 구하는 원고 학교법인의 피고에 대한 각 청구를 기각하는 각 판결이 확정된 사실은 앞서 본 바와 같다. 따라서, 원고 학교법인은 피고를 상대로 한 이 사건 소송에서도 이 사건 처분들이 위법하다고 다툴 수 없다고 보아야 하고, 이 사건 처분들이 위법함을 전제로 그 하자가 중대 · 명백하여 이 사건 처분들이 부존재하거나 무효라는 원고 학교법인의 주장은 더 나아가 살펴볼 필요 없이 이유 없다.

5. 결론

그렇다면 원고들의 소는 부적법하여 모두 각하하고, 소송비용은 원고 학교법인의 대표자로 표시된 C과 원고 B이 부담하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박양준

판사김병주

판사추진석