서울행정법원 2018.11.30.선고 2018구합56640 판결

나. 문화체육관광부는 2015. 4. 21. 'C'의 총 6개 세부사업을 승인하여 D기관에 보조금을 교부하면서(보조금 총액 약 13억 원), 그 세부사업 중 입찰을 통해 추진되는 '구 술채록/영상녹화', 'E 구축' 사업(이하 통칭하여 '이 사건 보조사업'이라 한다)은 입찰전에 문화체육관광부와 세부사항을 협의하여 진행하여야 한다는 사전협의 조건을 부가하였다. 문화체육관광부는 2015. 10. 30. 'D기관가 사전협의 조건을 위반하고 출장여비 1,972,000원을 용도 외로 집행하는 등 「보조금 관리에 관한 법률」(이하 '보조금법'이라 한다)을 위반하였다'는 이유로, 이 사건 보조사업에 대한 보조금 교부결정을 취소하여 이미 교부한 보조금을 포함한 300,972,150원을 반환시키고 2016년 이후 보조사업 지원을 중단하는 조치를 하였다(이하 위 각 조치를 통칭하여 '이 사건 조치'라 한다).다. 문화체육관광부는 F학회와 G학회를 사업시행자로 하는 아래 표 기재 9건의 사업(이하 '이 사건 지원사업'이라 한다)에 대하여 공익사업적립금을 지원하였다.

라. 감사원은 2017. 1. 19.부터 같은 해 3. 10.까지 '문화체육관광부 기관운영 감사'(이하 '이 사건 감사'라 한다)를 실시한 후, 2017. 6. 13. 피고에게 '보조사업 보조금 부당 환수 및 사업중단 지시'(위 나항 관련, 이하 '제1징계사유'라 한다), '공익사업 적립금 사업시행자 부당 선정'(위 다항 관련, 이하 제2징계사유'라 한다), 'Q 업무태만' 등을 이유로 원고에 대한 징계(경징계 이상)를 요구하였다.

마. 이에 따라 중앙징계위원회는 2017. 9. 15. 국가공무원법 제56조(성실의무) 위반을 이유로 원고에 대한 견책의 징계를 의결하였고, 피고는 2017. 10. 10. 원고에 대하여 견책처분을 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

바. 원고는 인사혁신처 소청심사위원회에 소청심사를 청구하였고, 소청심사위원회는 원고에 대한 징계사유 중 'Q 업무태만'은 징계사유로 인정되지 않으나, 나머지 제1, 2 징계사유만으로도 이 사건 처분이 징계양정의 재량권을 일탈·남용하였다고 볼 수 없다는 이유로, 원고의 소청심사 청구를 기각하였다.

아. 제1, 2징계사유의 구체적인 내용은 별지 1 기재와 같다.

【인정 근거】다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 17호증, 을 제1, 2, 5호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 관계법령

별지 2 기재와 같다.

3. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 징계사유의 존부1)

1) 제1징계사유의 존부

가) 쟁점의 정리

(1) 별지 1 기재에 따르면, 제1징계사유는 보조사업자 D기관가 이 사건 보조사업과 관련하여 9차례에 걸쳐 협의를 요청하는 등 교부조건을 위반하였다고 볼 수 없고, , 보조금을 다른 용도에 사용한 부분 역시 이 사건 보조사업의 출장여비를 그와 목적과 내용이 유사한 'R'의 출장여비로 함께 집행하였을 뿐이어서 그 위반의 정도가 단순 · 경미함에도, '강하게 조치하라'는 S의 지시에 따라 원고가 그 적정성 등을 제대로 검토하지 않고 이 사건 조치를 하여 성실의무를 위반하였다는 것이다.

(2) 이하에서는 교부조건 위반, 보조금의 용도 외 사용 등 이 사건 조치 사유가 인정되지 않음에도 조치 내용의 적정성 등에 대한 검토 없이 이 사건 조치를 취하도록 함으로써, 원고에게 성실의무 위반이 인정되는지 여부에 관하여 본다.

나) 이 사건 조치 사유의 존부

(1) 보조금법 제18조 제1항, 제22조 제1항에 의하면, 중앙관서의 장은 보조금의 교부를 결정할 때 교부 목적을 달성하는 데 필요한 조건(이하 '교부조건'이라 한다)을 붙일 수 있고, 보조사업자는 교부받은 보조금을 다른 용도에 사용하여서는 안 된다. 보조금법 제30조 제1항 제1호, 제2호, 제31조 제1항에 의하면, 중앙관서의 장은 보조사업자가 보조금을 다른 용도에 사용하거나, 교부조건을 위반한 경우 보조금 교부결정의 전부 또는 일부를 취소할 수 있고, 보조금 결정이 취소된 경우 이미 교부된 보조금에 대한 반환을 명하여야 한다.

(2) 갑 제2, 7, 8호증, 을 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 아래의 각 사실이 인정된다.

① 이 사건 보조사업은 'C'의 세부사업들로, '입찰 전에 문화체육관광부와 세부사항을 협의하여 진행하여야 한다'는 교부조건이 붙어 있다. 문화체육관광부는 신규로 진행하는 이 사건 보조사업을 보조사업자 D기관와 잘 협의하여 추진하기 위하여 위와 같은 교부조건을 부가하였다.

② D기관는 문화체육관광부 소관의 다른 보조사업인 'T' 사업 관련 'U'를 하면서 국내여비 1,972,250원이 발생하자, 이를 'C'의 여비로 집행하였다.

③ 소청심사위원회는 '승진인사나 술이나 한 잔 하자는 문자메시지를 사전협의라고 보기 어려우나, D기관 직원이 담당자였던 V 주무관에게 2015. 6. 5. 보낸 "W"에는 구술채록, 영상제작 추진계획이나 스포츠영상물 추진계획이 포함되어 있어, 비록 이 사건 보조사업의 사전협의를 위하여 문화체육관광부 B과 송부용의 별도의 문서를 생산한 것은 아닐지라도 이를 사전협의 내용으로 인정할 수 있다'고 판단하였다.

이 사건 보조사업 중 '구술채록/영상녹화'는 X, Y 등 중에서 구술채록 대상자를 선정하여, 사전연구 및 면담을 진행하고 구술인터뷰를 촬영하거나 녹취록을 작성하여 영상콘텐츠를 제작하는 사업인데, D기관는 위 항에서 본 자료 송부일 전인 2015. 4. 20, 홈페이지에 'Z입찰공고'를 하였다.

(3) 위 인정사실에 의하면, D기관가 이 사건 보조사업이 포함된 'C'의 보조금을 다른 보조사업인 'T' 사업 여비로 사용함으로써 보조금을 용도 외로 사용하였다. 또한 소청심사위원회 결정에 의하면, D기관는 이 사건 보조사업 중 '구술채록/영상녹화'와 관련하여서만 2015. 6. 5. 문화체육관광부와 사전협의를 진행한 셈인데, 2015. 4. 20. 이미 '구술채록/영상녹화'에 관한 입찰공고를 한 상태였으므로, 입찰공고 후 비로소 사전협의를 진행한 것이다. 따라서 D기관가 '입찰 전에 문화체육관광부와 세부사항을 협의하여 진행하여야 한다'는 이 사건 보조사업의 교부조건을 위반하였다고 봄이 타당하다.

(4) 그렇다면 D기관에는 보조금의 용도 외 사용, 교부조건 위반의 이 사건 조치

사유가 모두 인정된다.

다) 원고에게 성실의무 위반이 인정되는지 여부

(1) 문화체육관광부 훈령인 구 「민간단체 보조금의 관리에 관한 규정」(2016. 8. 29. 문화체육관광부훈령 제295호로 폐지되기 전의 것, 이하 '보조금 관리규정'이라 한다) 제15조 제1항 본문 [별표 3] 제4호, 제7호 나목에 의하면, 보조사업 관리부서는 보조사업자가 보조사업을 수행하면서 '사전승인을 받지 않고 무단으로 보조금을 목적 외로 사용한 경우'에는 '당액 반환 및 향후 2년간 당해 단체 또는 보조사업에 대해 지원을 중단하거나 해당액의 3배 이상 2회 감액 지원' 조치를 하여야 하고, '민간단체 또는 그 임직원이 교부조건을 위반한 경우'에는 '보조대상단체 선정에서 제외, 해당액 반환 및 향후 1년 이상 3년 이내에서 당해 단체 또는 보조사업에 대해 지원을 중단하거나 위반행위년도 보조금 기준으로 50% 이상 2회 감액 지원' 조치를 하여야 한다.

이에 따르면 보조금 관리규정은 보조금의 목적 외 사용 및 교부조건의 위반 등 행위에 대하여 필요적으로 '해당액 반환' 조치를 할 것과 더불어 '당해 단체에 대한 지원 중단', '당해 보조사업에 대한 지원 중단' 또는 '감액 지원' 중 어느 하나의 제재를 선택하고 보조금 지원 감액비율 및 지원 중단기간 등을 가감할 수 있도록 규정하고 있으므로, 보조사업 관리부서는 당해 위반행위의 태양, 정도, 경위 등 제반사정을 참작하여 그 중 적절한 제재를 정하고 보조금 지원 감액비율 및 지원 중단기간 등의 가감 여부를 판단하여야 한다.

(2) 을 제4호증의 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, 원고가 이 사건 감사 당시 '평소라면 되는 쪽으로 검토할 수 있었겠으나, 강하게 조치하라는 S의 지시에 따라 이 사건 조치를 취하였다. S이 AA 등 지시에 따라 그와 같은 조치를 지시하였는지 원고는 알지 못하였고, 단지 S도 위로부터 강하게 하라는 포괄적 지시를 받은 정도는 알고 있었다.'고 진술한 사실이 인정된다.

(3) 그러나 갑 제31 내지 36, 43, 44호증, 을 제4호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정에 의하면, 원고가 S의 위와 같은 지시에 따라 이 사건 보조사업에 대한 '감액 지원'이 아닌 '지원 중단'의 제재를 선택하여 보고하였더라도, 그와 같은 사정만으로 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 보기 어렵다.

① D기관에는 보조금의 용도 외 사용은 물론 교부조건 위반의 사유가 모두 인정되고, 이 사건 조치는 보조금 관리규정에 따른 조치범위 내에서 이루어졌다. D기관는 이의제기 신청이 기각된 후 이 사건 조치에 대하여 행정소송을 제기하는 등 다투지 않았다. 또한 문화체육관광부는 보조사업비의 인건비의 중복 · 초과지급 등 보조사업비의 부적절한 사용 · 관리만을 이유로 AB단체에 대하여 보조금 지급 중단, 보조사업자 변경 등 조치를 취하기도 한 예가 있어, 이 사건 조치가 극히 이례적인 조치였다고 보기도 어렵다. 이에 비추어 이 사건 조치가 명백하게 위법하고 부당한 조치였는지 의문이다.

② 원고는 상관인 S의 '강하게 조치'하라는 지시에 따라 AC 주무관에게 '규칙대로 검토하라'는 취지로 지시하였다. 그러나 원고는 이 사건 조치 전 AD, AC 주무관에게 각 검토보고서를 작성하도록 지시한 후 그 내용을 보고 받고 조치내용에 대하여 협의하였다.

③ 이 사건 조치는 S의 전결로 이루어졌고, 그 결재과정 등에 비추어 원고에게 이 사건 조치의 조치내용을 결정할 실질적인 재량이 있었다고 보기 어렵다. 또한 공무원인 원고에게는 소속 상관의 직무상 명령에 복종하여야 할 복종의무가 있으므로(국가 공무원법 제57조), 원고가 상관인 S의 지시에 따라 결국 '지원 중단'으로 조치내용을 기안하였더라도, 이를 이유로 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 보기 어렵다.

라) 소결론

따라서 제1징계사유를 이유로 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 볼 수 없고, 이 부분에 관한 원고의 주장은 이유 있다.

2) 제2 징계사유의 존부

가) 쟁점의 정리

(1) 별지 1 기재에 따르면, 제2처분사유는 원고가 공익사업 적립금 지원사업을 홈페이지를 통하여 공지하지 않는 등 공익사업적립금을 비공개로 운영하면서, 2015. 9. 경S으로부터 F학회, G학회라는 특정 단체에 대하여 공익사업적립금을 지원하라는 지시를 받고, 법령 위반 여부를 검토하지 않은 채 태만히 위와 같은 부당한 지시를 그대로 이행하였다는 것이다.

(2) 이하에서는 홈페이지 공지 등 공익사업적립금 운용절차를 위반하고, 상관의 지시에 따라 공익사업 적립금의 사업시행자를 선정함으로써 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정되는지 여부에 관하여 본다.

나) 공익사업적립금 운용절차 위반 여부

(1) 문화체육관광부 훈령인 '구 문화체육관광부 공익사업적립금 운용규정'(2018. 2. 1. 문화체육관광부훈령 제336호로 폐지되기 전의 것, 이하 '공익사업 적립금 운용규 정'이라 한다)에 의하면, 지원사업을 하고자 하는 자는 적립금 예산계상 신청서를 매년 10월말까지 소관과에 제출하여야 하고(제9조 제1항), 소관과는 지원사업 신청에 관한 사항을 문화체육관광부 홈페이지 등을 통해 공지하되(제9조 제2항) 제9조에 따라 신청된 지원사업 등을 토대로 해당 연도 적립금 지원계획을 작성하여 전년도 11월 말까지 주관과에 제출하여야 하며(제10조 제1항), 주관과는 소관과에서 제출된 지원계획이 법령에 규정된 지원대상, 지원목적에 부합하는지 여부를 검토하여 해당 연도 1월말까지위원회 심의를 받아 피고에게 보고하여 지원계획을 확정하고 소관과에 통보하여야 한 다(제10조 제2항).

한편 공익사업 적립금 운용규정 제10조에 따라 지원이 확정된 사업(이하 '정시지 원사업'이라 한다) 이외에 해당 연도에 추가로 지원이 필요한 사업(이하 '수시지원사업'이라 한다)이 발생한 경우 소관과는 해당 사업의 지원 가능여부에 대하여 주관과와 사전 협의를 거친 후 피고에게 보고하여 지원계획을 확정하고, 주관과에 교부결정을 신청하여야 하며(제11조 제1항), 주관과는 수시지원사업에 대한 소관과의 교부신청에 따라 교부결정을 하여 AE공단과 소관과에 통보한다(제11조 제2항).

(2) 공익사업 적립금 운용규정의 각 규정 및 체계에 비추어 보면, 지원사업 신청에 관한 사항을 문화체육관광부 홈페이지 등을 통해 공지하도록 한 공익사업 적립금 운용 규정 제9조 제2항은 매년 10월말까지 소관과에 제출된 '적립금 예산계상 신청서'를 전제로 한 것으로서, 정시지원사업에 한하여 적용된다고 보아야 한다. 또한 공익사업 적립 금 운용규정은 수시지원사업에 관하여 홈페이지에 신청 내용을 공지하는 절차 등에 관하여는 명시적인 규정을 두고 있지 않다.

따라서 수시지원사업에 해당하는 이 사건 지원사업에 대한 공익사업적립금 지원을 홈페이지를 통해 공지하지 않은 것이 공익사업적립금 운용규정을 위반한 것으로 볼 수는 없어, 원고의 이 부분 주장은 이유 있다.

다) 공익사업 적립금 사업시행자 선정에 대한 업무 태만 여부

(1) 앞서 나) (1)항에서 본 공익사업 적립금 운용규정에 의하면, 정시지원사업에 대하여 적립금 사업의 목적과 내용 등을 기재한 적립금 예산계상 신청서를 제출받아 문화체육관광부 홈페이지 등을 통해 공지하고, 주관과는 소관과에서 제출된 지원계획이 법령에 규정된 지원대상, 지원목적에 부합하는지 여부를 검토하여 위원회 심의를 받아 지원계획을 확정하며 이를 소관과에 통보하는 절차를 거치도록 하고 있다. 또한 공익사업적립금 지원사업은 기획재정부나 국회의 통제 절차가 마련되어 있지 않다. 이에 비추어 보면, 수시지원사업의 필요성 여부를 판단하기 위해서는 해당 지원사업의 목적 및 내용 등에 대한 실질적인 검토가 요청된다고 봄이 상당하다.

(2) 을 제1, 2호증, 을 제5호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하면, S은 F학회 및 G학회를 각 특정하여 공익사업 적립금을 지원하라는 AA의 지시를 그대로 이행한 사실은 인정된다.

그러나 갑 제2, 13, 18, 19호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 종합하여 인정되는 다음과 같은 사실 또는 사정에 의하면, 이 사건 지원사업에 대한 공익사업적립금 지원 결정과 관련하여, 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 보기 부족하다.

① 이 사건 지원사업 중 연번 1, 2 기재 사업들에 대해서는 2015. 10. 5. 공익사 업적립금 지원계획이 결정되었다. 그런데 B과 업무분장표에 의하면, 원고와 AC 주무관은 당시 'AF' 등이 포함된 '정책기획' 업무를 맡았을 뿐이고, 공익사업적립금 관리 및 집행 업무가 포함된 '공단예산' 업무는 AG 사무관과 AH 주무관이 담당하고 있었다. ② S은 2015년 8월 내지 9월경 AI학회 업무를 맡고 있었던 원고에게 F학회에 대한 공익사업 적립금 지원을 검토하라는 지시를 하였던 것으로 보인다. 그러나 S이 원고에게 구체적으로 어떤 내용의 지시를 하였는지, 그에 따라 원고가 AH 주무관과 어떠한 내용으로 업무 협의를 진행하였는지에 관한 사실을 인정할 자료가 전혀 제출되지 않았다. 공익사업 적립금 지원 대상의 결정, 적정성 검토 등은 담당 주무관의 업무라 봄이 타당하다. 따라서 설사 제2징계사유와 같이 원고가 연번 1, 2 기재 사업들을 공익사업 적립금 지원 대상으로 한 목록을 작성하여 이를 AH 주무관에게 전달하였다고 하더라도, 그와 같은 사정만으로 원고에게 업무 태만 등 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 보기 부족하다.

③ 이 사건 지원사업 중 연번 3 기재 사업들에 대해서는 2016. 4. 29. 공익사업 적립금 지원계획이 결정되었고, 당시 원고는 B과 내에서 공익사업적립금 관리 및 집행업무를 담당하고 있었던 것으로 보인다. 그러나 원고는 2016. 4. 25.부터 2016. 4. 29.까지 인사혁신처 국가공무원인재개발원에서 운영하는 '제123기 과장후보자 과정 교육'에 참여하여, 위 지원계획 결정 기안 등에 전혀 관여하지 않았다고 다투고 있고, 실제 지원계획 결재 문서에는 원고가 교육 중이라는 취지로 기재되어 있다. 따라서 달리 원고가 S의 지시에 따라 별다른 검토 없이 위 사업들에 대한 공익사업 적립금 지원계획 결정 기안에 관여하였다는 사실을 인정할 증거가 제출되지 않은 이 사건에서, 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 보기 부족하다.

라) 소결론

따라서 제2징계사유를 이유로 원고에게 성실의무 위반의 징계사유가 인정된다고 볼 수 없어, 이 부분에 관한 원고의 주장 역시 이유 있다.

4. 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.