부산고등법원 2017.11.8. 선고 2017누22749 판결

가. 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 업무처리지침이나 법령의 해석적용에 관한 기준을 정하여 발하는 이른바 행정규칙은 일반적으로 행정조직 내부에서만 효력을 가질 뿐 대외적인 구속력을 갖는 것은 아니지만, 법령의 규정이 특정 행정기관에게 그 법령 내용의 구체적 사항을 정할 수 있는 권한을 부여하면서 그 권한행사의 절차나 방법을 특정하고 있지 아니한 관계로 수임 행정기관이 행정규칙의 형식으로 그 법령의 내용이 될 사항을 구체적으로 정하고 있다면 그와 같은 행정규칙은 위에서 본 행정규칙이 갖는 일반적 효력으로서가 아니라, 행정기관에 법령의 구체적 내용을 보충할 권한을 부여한 법령 규정의 효력에 의하여 그 내용을 보충하는 기능을 갖게 된다 할 것이고, 따라서 이와 같은 행정규칙은 당해 법령의 위임한계를 벗어나지 아니하는 한 그 것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령으로서의 효력을 가지는 것이다(대법원 2008. 3. 27. 선고 2006두3742 판결 등 참조).

나. 산업재해보상보험법은 제57조에서 장해급여는 근로자가 업무상의 사유로 부상을 당하거나 질병에 걸려 치유된 후 신체 등에 장해가 있는 경우에 그 근로자에게 지급하도록 하고(제1항), 장해급여는 장해등급에 따라 [별표2]에 따른 장해보상연금 또는 장해보상일시금으로 하되, 그 장해등급의 기준은 대통령령으로 정하도록 규정한다(제2항). 위와 같은 위임에 따라 산업재해보상보험법 시행령(이하 '시행령'이라 한다) 제53조 [별표6]은 법 제57조 제2항에 따른 장해등급의 기준을 정하면서, 신체부위에 따른 장해등급 판정에 관한 세부기준은 고용노동부령으로 정하도록 다시 규정한다(제1항). 이에 따라 산업재해보상보험법 시행규칙 제48조는 신체부위별 장해등급 판정에 관한 이 사건 세부기준을 두고 있다. 따라서 이 사건 세부기준은 위임한계를 벗어나지 아니한 한 그것들과 결합하여 대외적인 구속력이 있는 법규명령이라 할 것인바, 이 사건 세부기준 중 원고가 문제로 삼고 있는 '8. 척주 등의 장해' 부분은 다음과 같은 이유로 위임한계를 벗어난 것으로 보기 어렵다.

① 먼저 시행령 제53조 제1항은 신체부위에 따른 장해등급 판정에 관한 세부기준은 고용노동부령으로 정하도록 다시 규정하고 있으므로, 그와 같은 위임에 따라 이 사건 세부기준 '8. 척추 등의 장해'에서, 척주의 운동단위를 경추부, 흉추부 및 요추부로 구분하고(가.항), 각 운동단위별로 기능장해, 변형장해, 척추 신경근 장해를 정하도록 한 것(나 및 라.항)에 위임의 한계를 벗어난 위법이 있다고 보기 어렵다.

② 시행령 제53조 제2항은 [별표6]에 따른 장해등급의 기준에 해당하는 장해가 둘 이상 있는 경우에는 그 중 심한 장해에 해당하는 장해등급을 그 근로자의 장해등급으로 하되, 제13급 이상의 장해가 둘 이상 있는 경우에는 다음 각 호의 구분에 따라 조정된 장해등급을 그 근로자의 장해등급으로 한다고 규정하면서, 제13급 이상에 해당하는 장해가 둘 이상 있는 경우에는 1개 등급 상향 조정을 한다고 규정하는 한편으로, 그 장해의 정도가 조정된 등급에 규정된 다른 장해의 정도에 비하여 명백히 낮다고 인정되는 경우에는 조정된 등급보다 1개 등급 낮은 등급을 그 근로자의 장해등급으로 한다고 규정한다.

③ 시행령 [별표6]은 척주의 장해에 대하여 다음과 같이 규정한다.

ㅇ 제10급 제8호 : 척주에 중등도의 기능장해가 남은 사람, 척주에 극도의 변형장해가 남은 사람, 척주에 경미한 기능장해나 중등도의 변형장해가 남고 동시에 중등도의 척추 신경근 장해가 남은 사람 또는 척주에 고도의 척추 신경근 장해가 남은 사람

ㅇ 제11급 제7호 : 척주에 경도의 기능장해가 남은 사람, 칙주에 고도의 변형장해가 남은 사람, 척주에 경미한 기능장해나 중등도의 변형장해가 남고 동시에 경도의 척추 신경근 장해가 남은 사람 또는 척주에 중등도의 척추 신경근 장해가 남은 사람

ㅇ 제12급 제16호: 척주에 경미한 기능장해가 남은 사람, 척주에 중등도의 변형 장해가 남은 사람 또는 척주에 경도의 척추 신경근 장해가 남은 사람

ㅇ 제13급 제12호 : 척주에 경도의 변형장해가 남은 사람 또는 척주의 수상 부위에 기질적 변화가 남은 사람

이와 같이 시행령 [별표6]은 '척주에 기능장해나 변형장해가 남고 동시에 척추신경근 장해가 남은 사람'에 대한 규정을 두고 있으나, '기능장해와 변형장해가 각각 따로 남은 동시에 척추 신경근의 장해가 남은 사람'의 경우에 대하여는 아무런 규정이 없다.

④ 반면, 이 사건 세부기준 '8. 척주 등의 장해'에서는, 칙주의 하나의 운동단위에 기능장해와 변형장해가 각각 따로 남은 동시에 척추 신경근의 장해가 남은 경우에는 기능장해와 변형장해 중 높은 등급에 해당하는 어느 하나의 장해에서 척추 신경근 장해가 발생한 것으로 보아 등급을 결정한 다음, 그 장해등급과 척추 신경근 장해가 발생하지 않은 것으로 보게 되는 기능장해 또는 변형장해와 조정의 방법을 이용하여 준용등급을 결정하도록 하였다(바의 1)항).

⑤ 이 사건 세부기준을 고려하지 않고서 시행령 제53조 제2항에 따라 원고의 요추부 장해등급을 조정하면, 원고의 요추부 장해등급은 역시 11급에 해당한다고 볼 수밖에 없다.

즉, 원고의 요추부 장해는 '경도의 기능장해(11급)', '경미한 변형장해(14급)', '경도의 척추 신경근 장해(12급)'이므로, 13급 이상에 해당하는 장해가 둘 이상 있는 경우에 해당하여 시행령 제53조 제2항 3호에 따라 1개 등급을 상향 조정하면 10급에 해당한다. 그런데 시행령 [별표6]은 '척주에 경미한 기능장해가 남고 동시에 중등도의 척추 신경근 장해가 남은 사람'을 10급으로 규정하는바, 원고의 13급 이상에 해당하는 장해의 정도는 '경미한 기능장해가 남고 동시에 경도의 척추 신경근 장해가 남은 사람'이므로 위 10급에서 정하는 장해에 이르지 못하는 것이 분명하므로, 시행령 제53조 제2항 단서에 따라 조정된 등급보다 1개 등급 낮은 등급을 인정하여야 하므로 11급으로 인정된다.

⑥ 이 사건 세부기준은 이와 같이 시행령 제53조 제2항의 본문에 따른 등급조정을 할 경우 발생할 수 있는 불합리한 결과를 미연에 방지하기 위하여, '척주의 하나의 운동단위에 기능장해와 변형 장해가 각각 따로 남은 동시에 척추 신경근의 장해가 남은 경우에는 기능장해와 변형장해 중 높은 등급에 해당하는 어느 하나의 장해에서 척추신경근 장해가 발생한 것으로 보아 등급을 결정한 다음 그 장해등급과 척추 신경근 장해가 발생하지 않은 것으로 보게 되는 기능장해 또는 변형장해와 조정의 방법을 이용하여 준용등급을 결정하도록' 한 것으로 객관적인 합리성을 벗어난 것으로 보기 어렵다.

다. 설령 견해를 달리하여 이 사건 세부기준이 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없어 장해등급을 판정하는 데 직접적인 기준이 될 수 없다고 하더라도, 산업재해보상보험법 및 그 시행령의 규정만으로 장해등급을 판정하기 어려울 경우 객관적인 합리성을 벗어나지 않는 범위 내에서 이를 참작할 수 있다고 봄이 상당하다. 따라서 장해등급의 판정은 산업재해보상보험법의 관련 규정은 물론이고, 이 사건 세부기준의 내용과 이 사건에서의 나타난 의학적 소견 등 전문가들의 의견을 종합하여 개별적으로 판단할 수밖에 없다.1)

이 사건의 경우, 앞서 본 사정, 즉 원고의 장해의 정도, 이 사건 세부기준이 객관적인 합리성을 벗어났다고 보기 어려운 점, 이 사건 세부기준을 고려하지 않고 시행령 제53조 제2항에 따른 조정을 할 경우에도 원고의 요추부 장해의 정도는 11급으로 봄이 상당한 점 등에 비추어 보면, 원고의 장해등급을 최종적으로 10급으로 판정한 이 사건 처분을 위법하다고 보기 어렵다.

3. 결 론

그렇다면 제1심판결은 정당하므로, 원고의 항소를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.