서울행정법원 2011.11.25. 선고 2011구합33518 판결

1. 피고 서울지방고용노동청 서울강남지청장이 2011. 9. 30. 원고에 대하여 한 지급제한기간 중 지급된 훈련비용 193,147,930원의 반환명령 및 피고 광주지방고용노동청 여수지청장이 2011. 7. 11. 원고에 대하여 한 지급제한기간 중 지급된 훈련비용 136,296,140원의 반환명령을 모두 취소한다.

2. 소송비용은 피고들이 부담한다.

청구취지

주문과 같다.

이유

1. 처분의 경위

가. 원고 여수사업장은 소속 근로자를 대상으로 아래 표 '훈련과정명'란 기재와 같은 훈련(이하 통틀어 '이 사건 훈련'이라 한다)을 실시한 후, 2008. 10. 10. 피고 광주지방고용노동청 여수지청장(이하 '피고 여수지청장'이라 한다)에게 훈련비를 신청하였고, 위 피고는 2008. 10. 17. 원고에게 아래 표 '지원금'란 기재와 같이 훈련비를 지급하였다.

나. 피고 여수지청장은 훈련생 B, C, D 이 위 표 '해외출국기간 동안 출국하여 이 사건 훈련에 출석하지 못하였음에도 출석한 것으로 처리하여 지원금이 지급된 사실(이하 '이 사건 부정수급'이라 한다)을 확인하고, 이를 이유로 2011. 7. 11. 원고에 대하여 구고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 '법'이라 한다) 제35조 및 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조에 따라 원고에 대하여 ① 부정수급일인 2008.10.17.로부터 1년간 지원·융자를 제한하고, ② 위 기간 중 지급된 훈련비 344,387,580원 중 직접 지급한 금액인 136,296,140원의 반환을 명하였으며, ③ 나머지 훈련비 193,147,930원은 비용지. 급관서인 피고 서울지방고용노동청 강남지청장(이하 '피고 강남지청장'이라 한다)에 환수를 요청하였다.

다. 피고 강남지청장은 2011. 9. 30. 원고에 대하여 위 193,147,930원의 반환을 명하였다(이하 전항의 ② 처분과 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다).

【인정근거 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 4호증, 을나 제4부터 7호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 · 적용되어야 하므로, 법 제35조에서 말하는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법' 또한 그에 따른 제재의 결과가 엄중한 점에 비추어 행위자가 거짓이나 부정한 수단임을 인식하여야 하고, 단순한 착오나 오류에 의한 것은 이에 포함되지 않는다고 할 것인데, 원고는 소속 근로자들이 해외 출국한 기간 이 사건 훈련에 출석하지 아니하였음에도 출석처리된 사실을 알지 못한 채 단순한 착오나 오류에 의하여 지원금을 신청한 것으로서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'을 사용한 경우에 해당하지 아니한다.

(2) 행정처분은 원칙적으로 처분 시의 법령에 근거하여 행하여져야 하므로, 2008. 12. 31. 개정된 고용보험법 제35조에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 대한 지원의 제한에 관하여는 근로자직업능력개발법을 적용하여야 하고, 따라서 피고들이 구 법령을 적용하여 이 사건 처분을 한 것은 위법하다.

(3) 구 법령을 적용한다 하더라도 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라 한다)은 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 제재를 세분 · 차등 화하지 아니한 채 일률적으로 1년의 지급제한 및 그 지급제한기간 중 지급된 지원금에 대한 반환명령을 규정하였는바, 이는 부정수급자의 재산권을 침해하고, 피해의 최소성 및 법익의 균형성을 결여하여 과잉금지의 원칙을 위배한 것이다.

(4) 이 사건 시행령 조항이 위헌·무효까지는 아니라 하더라도 그 의미를 제한하여 합헌적으로 해석하여야 하고, 그에 의하면 피고들이 반환을 명할 수 있는 금액은 부정수급액에 한정된다 할 것이므로 정상수급액에 대하여 반환을 명한 이 사건 처분은 위법하다. 가사 정상수급액까지 반환을 명할 수 있다 하더라도 2008. 12. 31. 개정된 고용보험법 부칙 제4조가 적용되는 것은 개정법률 시행 전의 행위에 국한되므로 개정법률 시행 이후의 정상수급액에 대하여까지 반환명령을 한 것은 위법하다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하는지

법 제35조 소정의 제재조치(이미 지급받은 금전의 반환명령, 지급제한, 추가징수 등)의 요건인 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 일반적으로 지원금·장려금 등을 지급받을 자격이 없는 사업주가 그 자격을 가장하거나 자격의 결여 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 지원금·장려금의 지급 등에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 · 소극적 행위를 뜻하는데(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두2270 판결 참조), 앞서 든 증거 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음의 사정들, 즉 ①① 원고는 이 사건 훈련을 실시하는 주체로서 지원금을 신청하기 이전에 훈련생의 출결 여부 등을 최종적으로 확인할 의무를 부담하고 있음에도 이러한 의무를 해태하여 B, C, D이 이 사건 훈련과정에 실제로 출석하였는지를 제대로 확인하지 않은 채 피고 여수지청장에게 이들에 대한 훈련비용까지 포함하여 지원금의 지급을 신청한 점, ② 더욱이 B 등은 이 사건 훈련이 시작되기도 전에 이미 해외로 출국한 상태였고 훈련 종료 후에야 귀국하였으며 이 사건 훈련이 단기간(각 3일)에 실시되었을 뿐만 아니라 훈련생도 29~30명에 불과하여 원고가 조금만 주의를 기울였더라도 B 등이 이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 충분히 알 수 있었을 것으로 보이는 점, ③ 피고 여수지청장으로서는 위와 같이 B 등이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 미리 알았더라면 원고에게 B 등에 대한 훈련비용을 지급하지 않았을 것임이 명백하여 결국 원고의 위와 같은 행위가 지원금의 지급에 관한 위 피고의 의사결정에 영향을 미쳤다고 볼 수밖에 없는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 부정수급은 '거짓이나 기타 부정한 방법'에 의한 것이라 할 것이고, 원고가 연 평균 488개의 훈련과정을 통하여 연간 17,852명을 교육하고 있어 출석관리에 어려움이 있다는 등의 사정만으로 위 부정행위가 정당화된다고 보기는 어렵다.

(2) 근거법령 위법행위를 이유로 한 제재적 행정처분을 함에 있어서 제재 여부 및 기준은 원칙적으로 행위 시의 법령에 의하여야 하고, 행위 후 개정된 법령에 의할 수는 없다(대법원 1982. 12. 28. 선고 82누1 판결 참조).

그런데 법 제35조 제1항은 '노동부장관은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 이장의 규정에 따른 고용안정 · 직업능력개발사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에게 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 지원을 제한하거나 이미 지원된 것을 반환하도록 명할 수 있다'고 규정하고 있고, 구 고용보험법 시행령 제56조 제1항은 노동부장관은 법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원금 등을 받거나 받으려는 자에게는 그 나머지 지원금 등이나 지급받으려는 지원금 등은 지급하지 아니하고, 이미 지급된 지원금 등에 대하여는 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있으며, 이 사건 시행령 조항은 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항의 지원금 등을 받거나 받으려 한 자에 대하여는 지원금 등을 받은 날이나 지급 신청을 한 날부터 1년 동안 지원금 등을 지급하지 아니함은 물론, 그에 대하여 노동부장관이 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하여야 한다고 규정하고 있다.

한편, 2008. 12. 31. 개정된 고용보험법 제35조 제3항은 '같은 조 제1항 및 제2항 에도 불구하고 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 사업의 지원을 받은 자 또는 받으려는 자에 대한 지원의 제한, 반환 및 추가징수에 관하여는 근로자직업능 력개발법 제16조 제4항 · 제5항 및 제25조 제3항 · 제4항을 준용한다'고 규정하여 그 제재를 근로자직업능력개발법으로 통일하면서도, 그 부칙 제4조에서 '제35조의 개정규정에도 불구하고 이 법 시행 전에 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자 또는 받으려 한 자에 대한 지원의 제한 등에 관하여는 종전의 규정에 따른다'는 경과규정을 두고 있다.

위 법리 및 각 규정의 내용을 종합하면, 이 사건 처분의 근거법령은 부정수급 당시(2008. 10. 17.)에 시행되던 법 제35조 제1항 및 이 사건 시행령 조항이라 할 것이다.

(3) 이 사건 시행령 조항의 위헌·위법 여부

법 제35조 제1항과 이 사건 시행령 조항의 규정 형식이나 체제, 문언에 비추어 볼 때 지급제한기간의 설정 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다. 이러한 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 기반하고 있는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수 있다.

그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '피해의 최소성' 내지 '법익의 균형성'이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 모법의 위임 취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효로 볼 수밖에 없다.

(가) 이 사건 시행령 조항은 부정수급에 따른 징벌적 제재인 법 제35조 제2항의 추가징수 처분과는 별도로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는데, 이는 위 추가징수 처분의 근거규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격을 가지고 있음에도 위 추가징수 처분의 근거규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고들로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다(원고의 경우 부정수급액은 합계 310,030원인데, 이 사건 처분으로 반환이 명하여진 훈련비용은 합계 344,387,580원으로 그 합계액은 위 부정수급액의 약 1,110배에 이르고 있다). (나) 뿐만 아니라 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없는바, 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화하는 노력을 다하지 못함으로써 '피해의 최소성' 원칙을 준수하지 못하였다고 할 것이다. 더불어 위와 같이 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 규정함으로써 사업주가 다수의 피보험자 등을 대상으로 장기간에 걸쳐 직업능력개발 사업을 하는 경우 신청된 지원금 등의 지급대상자의 수나 지원금 등의 신청시점 및 지원금 등의 지급시점에 따라 지원금 등의 반환범위에 차이가 발생되는 불합리한 결과가 초래될 수도 있다.

(다) 또한, 이 사건 시행령 조항은 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

(라) 한편, 법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96누6578 판결 등 참조), 법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 입법목적, 헌법상 과잉금지의 원칙 등을 고려하여 보면, 법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과 등의 경중에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 위 위임규정의 입법취지에도 부합한다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니한 관계로 위반행위자의 위반의 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재처분을 할 수 밖에 없는 결과가 초래되어 모법의 위임취지에도 반한다.

(마) 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한을 규정하면서도 '다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다'라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 '법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다'라고 규정하는 것으로 개정하였는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다.

(바) 따라서 부정수급자에 대한 징벌적 제재로 추가징수처분을 할 수 있는 법 제35조 제2항 외에 이 사건 시행령 조항을 중복하여 규정함으로써 앞서 본 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령 조항에서 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하지 아니한 채 의무적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 규정한 것은 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.

(4) 소결론

결국 이 사건 처분은 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 것이어서 원고의 나머지 주장에 관하여 살펴볼 필요 없이 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 결 론

원고의 청구는 이유 있어 인용하고, 소송비용은 패소자인 피고들이 부담하게 한다.