2012구합579 민간공원조성입안제안신청반려처분취소

A

대구광역시장

2012. 8. 17.

2012. 9. 12.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 3. 21. 원고에게 한 B공원내 민간공원조성(일부)입안제안 반려처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 건설부장관은 1965, 2. 2. 구 도시계획법에 따라 C 일대에 도시계획시설(자연공원)(공원의 명칭 B공원, 이하 '이 사건 공원'이라 한다)을 설치하는 도시계획을 결정고 시(건설부고시 D)하였는데, 원고는 이 사건 공원 내에 있는 대구 동구 E 외 8필지 합계 24,700㎡(이하 통틀어 '이 사건 제안지'라 한다)의 소유자이다.

나. 이 사건 공원에 대하여 2004. 2. 10. 구 도시공원법(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시공원법'이라 한다)에 따라 대구광역시도시계획시설(B공원) 공원조성계획결정(변경) 및 지형도면의 고시(대구광역시고시 F)가 있었다(이하 2004. 2. 10.자 공원조성계획결정을 '위 2004 공원조성계획'이라 한다). 위 2004공원조성계획에 의하면 이 사건 공원의 전체면적은 1,643,749㎡인데 그 중 19.95%에 해당하는 328,000㎡가 시설지구(공원시설구역)로 지정되었고, 공원시설구역 중 1지구는 이 사건 공원의 중앙에 있고 G 주변을 둘러싸고 있으며 면적은 298,000㎡이고, 2지구는 이 사건 공원의 동쪽 끝에 있고 면적은 30,000㎡이다. 1지구에는 이미 농구장, 족구장, 배드민턴장, H전시관, 동산, 관리사무소 등의 시설이 설치되었고, 2지구에는 아직시설이 설치되지 않았다.

다. 원고는 2011. 3. 14. 피고에게, 이 사건 제안지에 지상 3층, 건축면적 762㎡, 연면적 1,994㎡, 파3연습장 8,200㎡, 주차장 828㎡, 조경 6,000㎡ 규모(기부채납 20,807m²)의 골프연습장을 설치할 수 있도록 위 2004 공원조성계획을 변경하여 달라는 내용의 공원조성계획변경 입안제안(이하 '이 사건 제안'이라 한다)을 하였는데, 피고는 2011. 3. 21. 다음과 같은 이유로 이 사건 제안을 반려 하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

(1) 구 도시공원법 시행규칙(2005. 12. 30. 건설교통부령 제488호로 전부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시공원법 시행규칙'이라 한다) 제6조 제1항 제5호 단서, 같은 조 제4항에 의하면, 도시자연공원 면적의 20% 이하에 해당하는 일정한 구역(공원시설구역)에 운동시설 등을 집단화할 수 있는데, 이 사건 제안지는 공원시설구역 밖에 있고, 위 2004 공원조성계획상 이 사건 공원의 전체면적 대비 공원시설구역의 면적 비율이 이미 법적 상한 기준에 근접(19.95%)하고 있어 이 사건 제안지를 공원시설구역에 포함시키는 것으로 변경할 경우 공원시설구역의 비율이 21.46%가 되므로 상한을 초과하게 된다.

(2) J 공원녹지기본계획상 이 사건 공원 중 G 주변은 '수변공원'으로, 그 외 지역은 '도시자연공원구역'으로 설정되어 있고, 이 사건 제안지는 도시자연공원구역에 속하므로 골프연습장의 입지가 될 수 없다.

(3) 원고가 2010, 10. 26. 피고에게 제출한 공원조성계획변경입안(2010. 12. 24. 철회, 이하 '최초제안'이라 한다)에 대한 '대구광역시 도시공원위원회'의 자문결과 이 사건 제안지는 골프연습장 설치장소로 불가하다는 의견이 수렴되었는데, 이 사건 제안의 내용은 최초제안과 크게 다르지 않다.

라. 원고는 2011. 6. 17. 중앙행정심판위원회에 행정심판을 청구하였으나, 2011. 11. 15. 기각되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제5호증, 을 제1, 2, 7, 11, 17호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 원고의 주장은 다음과 같다.

가. 피고는 관계법령에서 정하는 제한사유 이외의 사유를 들어 이 사건 제안을 거부할 수 없는데, 이 사건 제안은 법령상 제한사유에 해당하지 않는다.

나. 기존에 공원시설구역으로 지정된 구역 중 2지구에는 아직 아무런 시설이 설치되어 있지 않으므로, 2지구를 공원시설구역에서 배제하고 대신 이 사건 제안지를 편입하여 골프연습장을 설치하는 것이 더욱 적절함에도 불구하고, 피고가 그러한 이익형량 없이 이 사건 제안을 거부한 것은 재량남용이다.

3. 관계법령

별지 '관계법령' 기재와 같다.

4. 판단

가. 인정사실

(1) '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'(2005. 3. 31. 법률 제7476호로 개정된 것, 이하 '도시공원녹지법'이라 한다)에 의하면 구 도시공원법상의 '도시자연공원'은 '도시공원'과 '도시자연공원구역'으로 구분된다. 피고는 2010, 12. 30. 'J 공원녹지기본계획'을 공고하였는데(대구광역시 공고 K), 위 공원녹지기본계획에 따르면 구 도시공원법상 도시자연공원인 이 사건 공원을 도시공원과 도시자연공원구역으로 구분하여 공원시설이 설치되어 있는 G 주변 239,000㎡는 도시공원(수변공원)으로 설정되고 나머지

1,325,535m²(이 사건 제안지 포함)는 도시자연공원구역으로 설정되었다. 피고는 위 공원녹지기본계획에 따라 2011. 1. 20. 이 사건 공원에 관한 도시관리계획변경안을 수립하고 2011. 3. 주민열람공고를 거쳐 2011. 10. 20. 도시관리계획(변경)결정 및 지형도면을 고시하였다(대구광역시 고시 L, 을 제10호증).

(2) 이 사건 제안지는 마을에서 약 400m 떨어져 경부고속도로변에 위치하고, 4면 중 3면은 산으로 둘러싸이고 나머지 출입구쪽 면은 고속도로에 막혀 위 2004 공원조 성계획상의 공원시설구역과 단절되어 있으며, 고속도로에 의하여 마을과도 차단되어 있다. M네거리에서 이 사건 제안지에 진입하려면 반드시 고속도로 지하통로(폭 4.5m, 높이 4.5m, 길이 62m, 이하 '위 고속도로 지하통로'라 한다)를 통과하여야 하는데, M네거리에서 위 고속도로 지하통로에 도달하는 방법은 ① N 입구에서 좌회전하여 폭 약 3m의 마을도로를 이용하는 방법과 ② N 입구에서 약 300m 직진하여 고속도로 좌측으로 난 완충녹지 내의 부체도로(폭 약 5~6m)를 이용하는 방법이 있다. 위 고속도로 지하통로는 폭이 좁아 차량의 교행이 불가능하며 폭의 확장도 불가능하다.

(3) 원고는 2010. 5. 7. 이 사건 제안지를 매입한 이후 현재까지 조경수 묘목장 및 밭으로 사용하고 있다.

(4) 원고의 최초제안은 이 사건 제안지를 포함한 33,200㎡의 토지에 건축면적 762㎡, 연면적 1,994㎡, 파3연습장 9,900㎡, 주차장 1,610㎡, 조경 6,000m² 규모(기부채납 16,529m²)의 골프연습장을 설치할 수 있도록 위 2004 공원조성계획을 변경해 달라는 것이었다. 피고가 2010. 12. 1.부터 2010. 12. 8.까지 위 제안에 대하여 도시공원위원회에 자문을 한 결과 도시공원위원회의 의견은, 구 도시공원법에 따르면 공원시설구역은 전체 공원면적의 20% 이내여야 하는데 이 사건 제안지를 공원시설구역에 포함할 경우 위 기준을 초과하게 되고, 공원시설구역을 조정할 경우 특혜시비 및 유사민원이 발생할 우려가 있으며, 이 사건 제안지의 진입로 주변마을의 주거환경 저하 및 자연경관 저해, 생태계 파손 및 토양오염 우려 등의 사유로 이 사건 제안지에는 골프연습장 설치가 불가능하다는 것이었다. 원고는 2010. 12. 14. 최초제안을 자진철회하고, 2011. 3. 14. 그와 유사한 이 사건 제안을 하였다.

(5) 피고는 1990년 이후, 대구광역시에 골프연습장이 충분하다는 이유로 공원 내의 골프연습장 설치를 제한하기로 하여 16개 공원 내의 각 토지소유자로부터 58회 이상 제안된 공원조성계획 변경요구를 수용하지 않았다.

(6) 피고는 2011. 3. 3. 이 사건 공원에 관하여 '도시자연공원정비계획 및 도시관리계획변경안'을 주민에게 열람공고하고 2011. 10. 20. 도시관리계획(변경)결정 및 지형도 면고시(대구광역시 고시 L)를 하였다(이하 '위 2011 공원 정비계획'이라 한다). 위 2011 공원정비계획에 의하면, 이 사건 제안은 반영되지 않았고 이 사건 제안지는 골프장설치가 불가능한 '도시자연공원구역'으로 설정되었다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제1호증 내지 제30호증의 각 기재, 이 법원의 현장검증 결과, 변론 전체의 취지

나. 판단

(1) 원고의 위 2. 가. 주장에 대한 판단

구 '도시공원 및 녹지 등에 관한 법률'(2011. 8. 4. 법률 제11020호로 일부개정되기 전의 것, 이하 '구 도시공원녹지법'이라 한다) 제16조 제3, 4항에 의하면, 특별시장·광역시장·특별자치도지사·시장 또는 군수가 아닌 자(민간공원추진자)는 도시공원의 설치에 관한 도시관리계획이 결정된 도시공원에 대하여 자기의 비용과 책임으로 그 공원을 조성하는 내용의 공원조성계획을 입안하여 줄 것을 공원조성계획의 입안권자인 광역시장 등에게 제안할 수 있고, 광역시장 등은 도시공원위원회의 자문을 거쳐 그 제안의 수용 여부를 통보하여야 하며, 그 제안내용을 수용하기로 한 때에는 이를 공원조성계획의 입안에 반영하여야 한다. 이와 같은 공원조성계획은 행정청의 전문적·기술적 판단에 기초하여 행하여지는 일종의 행정계획으로서 재량행위라 할 것이므로, 관계법령에서 정하는 제한사유에 해당하지 않더라도 공원조성계획 입안제안을 수용하지 않을 수 있다고 할 것이니, 원고의 주장은 이유 없다.

(2) 원고의 위 2. 나. 주장에 대한 판단

행정계획이라 함은 행정에 관한 전문적·기술적 판단을 기초로 하여 도시의 건설·정비 · 개량 등과 같은 특정한 행정목표를 달성하기 위하여 서로 관련되는 행정수단을 종합·조정함으로써 장래의 일정한 시점에 있어서 일정한 질서를 실현하기 위한 활동기준으로 설정된 것으로서, 관계 법령에는 추상적인 행정목표와 절차만이 규정되어 있을 뿐 행정계획의 내용에 관하여는 별다른 규정을 두고 있지 않아 행정주체는 구체적인 행정계획을 입안·결정함에 있어서 비교적 광범위한 형성의 자유를 가진다. 다만 행정주체가 가지는 이와 같은 형성의 자유는 무제한적인 것이 아니라 그 행정계획에 관련되는 자들의 이익을 공익과 사익 사이에서는 물론이고 공익 상호 간과 사익 상호 간에도 정당하게 비교교량하여야 한다는 제한이 있으므로, 행정주체가 행정계획을 입안 결정함에 있어서 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량을 하였으나 정당성과 객관성이 결여된 경우에는 그 행정계획결정은 형량에 하자가 있어 위법하게 된다(대법원 1996. 11. 29. 선고 96누8567 판결, 대법원 2011. 2. 24. 선고 2010두21464 판결 등 참조).

위 인정사실과 앞서 든 각 증거에 의하여 인정되는 다음과 같은 사정을 종합하여 보면, 이 사건 처분이 이익형량을 전혀 행하지 아니하거나 이익형량의 고려 대상에 마땅히 포함시켜야 할 사항을 누락한 경우 또는 이익형량에 정당성과 객관성이 결여된 경우에 해당한다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.

(가) 도시공원녹지법 부칙< 2009. 12. 29. 제9860호〉 제4항, 같은 법 시행규칙 부칙 < 2005. 12. 30. 제488호 > 제4항에 의하면, 구 도시공원법에 따른 도시자연공원에 대한 공원시설의 설치 또는 변경에 관하여는 구 도시공원법에 따르고, 구 도시공원법 시행규칙 제6조 제4항, 제8조 제1항 제1호 다목에 의하면 도시자연공원 안에 설치할 수 있는 공원시설의 부지면적의 합계는 당해 공원의 20% 이하여야 한다. 위 2004 공원조 성계획에 의하면 이 사건 공원 전체 면적의 19.95%에 해당하는 328,000m가 이미 시설지구(공원시설구역)로 지정되어 있으므로, 이 사건 제안지를 추가로 공원시설구역으로 지정할 경우 공원시설구역의 면적이 법적기준을 초과하게 된다.

(나) 구 도시공원녹지법 제5조 제1항에 의하면, 광역시장 등 공원녹지기본계획수립권자는 10년을 단위로 하여 관할구역 안의 도시지역에 대하여 공원녹지의 확충·관리 이용방향을 종합적으로 제시하는 기본계획(공원녹지기본계획)을 수립하여야 하고, 같은 법 제10조 제1항에 의하면 도시공원 및 녹지에 관한 도시관리계획은 공원녹지기 본계획에 부합되어야 한다. 피고가 2010. 12. 30. 공고한 공원녹지기본계획상 이 사건 제안지는 도시자연공원구역에 해당하므로 이 사건 제안지에 골프연습장을 설치하는 도시관리계획은 공원녹지기본계획에 부합되지 아니한다.

(다) 구 도시공원녹지법 제16조 제4항에 의하면 민간공원추진자로부터 공원조성 계획의 입안을 제안받은 광역시장 등은 도시공원위원회의 자문을 거쳐 그 제안의 수용 여부를 정하여야 하는데, 원고가 2010. 10. 26. 피고에게 한 최초제안에 대하여 도시공원위원회 위원들이 골프연습장 설치가 불가능하다는 의견을 제출하였고, 이 사건 제안은 파3연습장 면적을 9,900㎡에서 8,200m²로 축소하고, 주차장 규모를 140대에서 72대로 축소하고, 기부채납 면적을 16,529m²에서 20,807㎡로 늘렸을 뿐, 그 나머지는 최초 제안의 내용과 동일하다.

(라) 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 12. 법률 제10580호로 일부개정되기 전의 것) 제38조의2 제1항에 의하면 도시자연공원구역은 도시의 자연환경 및 경관을 보호하고 도시민에게 건전한 여가·휴식공간을 제공하기 위하여 도시지역 안에서 식생이 양호한 산지의 개발을 제한할 필요가 있는 경우 지정하는 것이다. 상업시설인 골프연습장을 이 사건 제안지에 건축하는 것은 도시자연공원구역에 어울리지 않는 반면, 이 사건 제안지를 녹지상태로 보존하는 것이 도시경관의 향상, 일반 시민들의 건전한 휴식 및 생활환경 확보에 도움이 된다.

(마) 원고는 2010. 5. 7. 이 사건 제안지가 공원시설구역에 해당하지 않는다는 사정을 알면서도 이를 매수하였고, 매수한 당시의 현황대로 계속 사용할 수 있다.

5. 결론

그렇다면, 원고의 청구는 이유 없으므로, 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 진성철

판사 김광남

판사 최선재