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대구지방법원 2013.8.9.선고 2012구합4472 판결
개발부담금부과처분취소
사건

2012구합4472 개발부담금부과처분취소

원고

원고 주식회사

서울 강남구

공동대표이사

소송대리인 법무법인

담당변호사

피고

피고

소송수행자

소송대리인 변호사

변론종결

2013. 6. 26 .

판결선고

2013. 8. 9 .

주문

1. 피고가 2012. 10. 11. 원고에 대하여 한 개발부담금 204, 897, 370원의 부과처분을 취소한다 .

2. 소송비용은 피고가 부담한다 .

청구취지

주문과 같다 .

이유

1. 처분의 경위

가. 원고는 2003. 10. 16. 백 * *, 백 + +, 주식회사 ○○터미널 ( 이하 ' ○○터미널 ' 이라 한다 ) 로부터 안동시 운흥동 247 - 58 외 24필지 ( 면적 합계 13, 009m ), 같은 동 247 - 45 외 4필지 ( 면적 합계 564m ) 및 같은 동 247 - 58 지상 건물 외 8동을 매수하는 계약을 체결하고, 2005. 12. 15. 고 * *, 백 * * 로부터 안동시 운흥동 247 - 43 외 3필지 ( 면적 합계 975m ) 및 그 지상 건물, 같은 동 250 - 5 지상건물을 매수하는 계약을 체결하였는데, 위 각 토지는 ○○터미널 부지로서 그 현황은 대지였다 .

나. 주식회사 우영개발은 2010. 3. 22. 피고로부터, 원고가 위 가. 항과 같이 매수한 토지 가운데 아래 표 기재와 같은 안동시 운흥동 247 - 58 외 22필지 ( 이하 ' 이 사건 각 토지 ' 라 한다 ) 에 건축면적 7, 827. 39m, 연면적 39, 243. 49㎡의 철근콘크리트조 지하 2층 , 지상 5층 판매시설 ( 대형마트 ) ( 이하 ' 이 사건 건물 ' 이라 한다 ) 을 신축하기 위하여 개발행위허가 ( 토지형질변경 ) 를 포함한 건축허가를 받고, ●● 안동점 신축사업 ( 이하 ' 이 사건 사업 ' 이라 한다 ) 을 진행하였다 .

< ●● 안동점 건축허가일 ( 2010. 3. 22. ) 당시 이 사건 토지의 지목 및 권리 관계 > 다. 원고는 2011. 4. 11. 이 사건 각 토지에 관하여 위 가. 항의 매매를 원인으로 하여 소유권이전등기를 마쳤고, 피고는 2011. 7. 22. 이 사건 건물의 건축주를 원고로 변경하는 신고를 수리하였고, 원고는 2012. 4. 2. 피고로부터 이 사건 건물 ( 대지면적 11, 629 mi, 건축면적 7, 818. 09m, 연면적 38, 801. 55m ) 에 대한 건축물사용승인을 받았다 .

라. 이 사건 각 토지는 모두 2012. 5. 8. 안동시 운흥동 247 - 28 토지에 합병되어 그 면적이 11, 629가 되었는데, 위 각 토지 중 위 248 - 10 철도용지 99㎡는 같은 달 2 .

그 중 73㎡가 248 - 14로 분할되어 철도용지로 남고, 나머지 26㎡는 대지로 지목이 변경되어 같은 달 8. 위 247 - 28 토지에 합병되었고, 위 257 - 8 철도용지 509㎡는 같은 달 2. 그 중 129㎡는 257 - 11로, 1m²는 257 - 12로, 272m²는 257 - 13으로 각 분할되어 철도용지로 남고, 나머지 107㎡가 대지로 지목이 변경되어 같은 달 8. 위 247 - 28 토지에 합병되었다 .

마. 피고는 2012. 8. 10. 원고에게 개발부담금 204, 897, 370원의 예정 통지를 하였고 , 이에 대하여 원고가 고지 전 심사청구를 제기하였다. 그러나 피고는 2012. 9. 28. 이 사건 사업은 지목변경을 수반하지 아니하므로 「 개발이익환수에 관한 법률 」 ( 이하 ' 개발이익환수법 ' 이라 한다 ) 제4조 제1항 제9호에는 해당하지 않지만 개발행위허가를 받아 시행하는 사업이므로 같은 법 제4조 제1항 제10호에 해당하고, 개발비용으로 인정

되는 연약지반공사비는 부지조성을 위한 경우에 한하는데 차수벽공사비는 건축공사와 관련된 비용이므로 개발비용으로 인정할 수 없다는 취지로 고지 전 심사결과를 통보한 후, 같은 해 10. 11. 원고에게 개발부담금 204, 897, 370원을 부과 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) 하였다 .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증 내지 제14호증, 을 제1호증 내지 제14호증 ( 각 가지번호 포함 ) 의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 당사자의 주장1 ) 원고의 주장가 ) 이 사건 각 토지 가운데 사실상 또는 공부상 지목이 변경된 토지의 면적은 113㎡로서 990m 미만이므로, 이 사건 사업은 개발이익환수법 제5조 제1항 제9호, 같은 법 시행령 제4조 제1항 [ 별표 1 ] 제9호 ( 이하 ' 시행령 [ 별표 1 ] 제9호 ' 라고 한다 ) 에서 정하고 있는 ' 지목변경이 수반되는 개발사업 ' 에 해당하지 아니함은 피고도 인정하고 있다. 또한 이 사건 사업은 판매시설인 홈플러스 안동점을 신축하는 사업으로서 이 사건 각 토지 자체만을 개발하는 사업이 아니므로, 개발이익환수법 제5조 제1항 제10호, 같은 법 시행령 제4조 제1항 [ 별표 1 ] 제10호 ( 이하 ' 시행령 [ 별표 1 ] 제10호 ' 라고 한다 ) 에서 정하고 있는 개발부담금 부과대상 사업도 아니다 .

나 ) 원고는 이 사건 각 토지에 관하여 판매시설 ( 대형마트 ) 신축을 목적으로 한 개발행위허가를 받기는 하였으나, 위 각 토지는 일반상업지역으로서 이 사건 건물의 신축을 위하여 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 ( 이하 ' 국토계획법 ' 이라 한다 ) 제56조 제4항 제3호, 같은 법 시행령 제53조 제3호 가목에 따라 개발행위허가를 받지 아니하고도 할 수 있는 경미한 행위 ( 높이 50cm 이내 또는 깊이 50cm 이내의 절토 · 성토 등 ) 외에는 다른 개발행위는 필요하지 않았으므로, 이 사건 사업은 개발부담금 부과대상 사업이 아니다 .

다 ) 가사 이 사건 사업이 시행령 [ 별표 1 ] 제10호 소정의 개발부담금 부과대상 사업에 해당한다고 하더라도, 피고는 원고에게 부과할 개발부담금을 산정함에 있어 차수벽 공사비 2, 268, 945, 642원을 순공사비로서 개발비용에 포함시키지 아니한 채 이 사건 처분을 하였는데, 차수벽공사비용은 연약지반공사비로서 이 사건 사업의 시행을 위하여 사업대상 토지에 투입되어 그 편익 혹은 가치의 증가를 가져왔음이 명백하므로 차수벽 공사비용은 개발비용에 포함하여야 하고, 차수벽 공사비를 개발비용에 포함하여 정당한 개발부담금을 산정하면 0원이다 .

2 ) 피고의 주장가 ) 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제6항 [ 별표 1 ] 제1호는 시행령 [ 별표 1 ] 제10호의 ' 제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 다음의 허가에 따라 시행하는 사업 중 국토교통부령으로 정하는 사업 ' 이란 위 [ 별표 1 ] 에서 정하는 사업을 말한다 .

고 규정하고, 위 [ 별표 1 ] 제1호에서는 ' 건축법 시행령 [ 별표 1 ] 에 따른 건축물 중 다음 각 목의 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업 ' 이라고 규정하고 있으므로, 시행령 [ 별표 1 ] 제10호 괄호 안의 ' 건축물을 건축하는 경우는 제외한다 ' 는 규정은 ' 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업 ' 에만 적용되고 ' 제1호부터 제8호 까지의 사업과 비슷한 사업으로서 다음의 허가에 따라 시행하는 사업 중 국토교통부령으로 정하는 사업 ' 에는 적용되지 않는 것으로 보아야 한다. 또한 건축법 제11조 제5항 제3호에 따라 건축허가시 의제되는 개발행위허가도 시행령 [ 별표 1 ] 제10호의 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가에 해당한다. 따라서 원고의 이 사건 사업은 시행령

[ 별표 1 ] 제10호의 개발부담금 부과대상에 해당한다 .

나 ) 개발이익환수법 제11조, 개발부담금 부과 · 징수 업무처리규정 제11조 제1항 제2호에 따라 개발비용으로 인정되는 연약지반공사는 부지조성을 위한 경우에 한하며 , 건축공사와 관련된 개발비용은 인정될 수 없는바, 이 사건 각 토지는 이미 부지조성이 되어 있었고, 원고가 주장하는 차수벽 공사는 이 사건 건축공사와 관련된 것이므로, 차수벽 공사비용은 개발비용으로 인정할 수 없다 .

나. 관계법령

별지 관계법령 기재와 같다 .

다. 판단

1 ) 시행령 [ 별표 1 ] 제9호와 제10호의 구별기준 등 개발이익환수법 제5조 제1항 제9호는 개발부담금의 부과 대상인 개발사업으로 ' 지목변경이 수반되는 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 ' 을, 같은 항 제10호는 ' 제1호부터 제8호까지의 사업과 유사한 사업으로서 대통령령으로 정하는 사업 등 ' 을 규정하고 , 이에 따라 시행령 [ 별표 1 ] 제9호는 ' 국토교통부령으로 정하는 건축물의 건축 ( 건축법 제19조에 따른 용도변경을 포함 ) 으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업 ' 이라고, 시행령 [ 별표 1 ] 제10호는 ' 제1호부터 제8호까지의 사업과 비슷한 사업으로서 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 등에 따라 시행하는 사업 중 국토교통부령으로 정하는 사업 및 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업 ( 건축물을 건축하거나 산지 · 농지 · 초지를 조성하는 경우는 제외한다 ) ' 이라고 규정하고 있다 .

그런데 2006. 12. 15. 대통령령 제19752호로 개정된 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 [ 별표 1 ] 제10호에서 개발부담금 부과대상사업을 확대한 이유는, 건축을 수반하지 아니하면서 개발행위허가 등에 의하여 지목을 변경하는 사업에 대하여 개발부담금이 부과되지 않음에 따라, 지목변경과 건축을 나누어 단계적으로 시행함으로써 개발부담금 부과를 회피하는 문제가 발생하고 있고, 개발부담금 부과가 중지된 기간 동안 개별법으로 신설된 토지개발사업들이 부과대상사업에서 누락되는 문제가 있어, 건축이 수반되지 아니하면서 개발행위허가 등에 의하여 지목을 변경하는 사업을 개발부담금 대상에 추가함으로써 실질적으로 개발이익이 발생하는 지목변경에 대하여 개발부담금을 부과하고 , 유사한 개발사업에 대하여 개발부담금을 부과함으로써 형평을 기하기 위함이다 .

이러한 관련법령 및 시행령 개정이유 등을 종합하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 시행령 [ 별표 1 ] 제10호는 ' 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가 등에 따라

시행하는 사업 중 국토교통부령으로 정하는 사업 ( 전단 ) 및 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업 ( 후단 ) ' 을 개발부담금 대상사업으로 규정하면서 괄호안에서 ' 건축물을 건축하거나 산지 · 농지 · 초지를 조성하는 경우 ' 를 명시적으로 제외하고 있는데 , 그 제외대상을 후단의 사업으로 제한하고 있지 않은 점, ② 개발이익환수법 시행규칙 제4조 제6항 [ 별표 1 ] 은 시행령 [ 별표 1 ] 제10호의 사업을 ' 건축법 시행령 [ 별표 1 ] 에 따른 일정 건축물을 건축하기 위한 용도로 토지를 개발하는 사업 ' 으로 규정하고 있는바, 이는 건축 목적의 토지개발 사업을 의미하는 것일 뿐 건축행위를 수반한 토지개발 사업을 의미하는 것은 아닌 점, ③ 개발행위허가만을 먼저 취득한 후 건축허가를 별도로 취득할 경우 사실상 개발행위허가에 따른 형질 및 지목변경으로 지가의 상승이 있음에도 불구하고 개발부담금을 부과할 수 없게 되는 상황을 방지하기 위한 것이 시행령 [ 별표 1 ] 제10호 대상사업을 확대한 시행령의 개정취지인 점, ④ 시행령 [ 별표 1 ] 제10호에 건축물을 건축하는 경우까지 포함된다고 해석하면, 건축법에 따른 건축허가를 받고 국토계획법 등의 개발행위허가가 의제되어 지목변경을 수반하는 건축의 경우 , 시행령 [ 별표 1 ] 제9호와 제10호에 동시에 해당할 여지가 있어 적용법령을 구별할 수 없게 되는 점, ⑤ 또한 위와 같이 건축허가에 따라 개발행위허가가 의제되는 경우까지 국토계획법 제56조에 따른 개발행위허가를 받은 것으로 보아 시행령 [ 별표 1 ] 제10호가 적용되는 것으로 해석할 근거가 부족한 점 등에 비추어 보면, 시행령 [ 별표 1 ] 제9호는 건축행위와 함께 지목변경이 수반되는 사업에 적용되고, 시행령 [ 별표 1 ] 제10호 는 건축행위를 수반하지 않은 채 개별법령에 따라 형질 및 지목변경을 하거나 건축 용도로 토지를 개발하는 사업을 통해 결과적으로 지가가 상승하는 사업에 적용된다고 해석함이 타당하다 ( 부산고등법원 2011. 4. 20. 선고 2010누2920 판결 참조 ) .

한편 개발이익환수법 시행령 제4조 제1항 제2호는 특별시 또는 광역시 외의 도시지역인 지역에서 시행하는 개발사업의 경우 ' 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 · 허가 · 면허 등 ' 을 받은 사업 대상 토지의 면적이 990 이상인 경우 개발부담금 부과 대상이 된다고 규정하고 있고, 같은 조 제4항은 [ 별표 1 ] 제9호에 따른 지목변경이 수반되는 개발사업의 경우 부담금 부과 대상이 되는 규모는 제1항에도 불구하고 국가 또는 지방자치단체로부터 인가 등을 받은 토지의 면적 중 사실상 또는 공부상 지목이 변경되는 토지의 면적이 제1항 각 호에 해당하는 경우로 한다고 규정하고 있는바, 여러 필지의 토지에 걸친 건축물의 건축행위가 있고 그 중 일부 토지만에 관하여 사실상 또는 공부상의 지목변경이 이루어진 경우 법 시행령 제4조 제1항 소정의 개발부담금 부과대상이 되는 규모의 판단 기준은, 그 지목변경이 이루어진 당해 토지의 면적만을 토대로 함이 상당하다 ( 대법원 2008. 2. 1. 선고 2007두24920 판결, 대법원 1999. 7. 23. 선고 198두17326 판결 참조 ) .

2 ) 판단

이 사건에 관하여 보건대, 위 인정사실에 의하면, 이 사건 사업은 이 사건 건물을 신축하는 건축행위가 수반되는 개발행위이므로 건축행위를 수반하지 않은 채 개별법령에 따라 형질 및 지목변경을 하거나 건축 목적으로 토지만을 개발하는 사업을 개발부담금 부과대상 사업으로 정하고 있는 시행령 [ 별표 1 ] 제10호에 해당하지 아니한다고 할 것이고, 이 사건 각 토지 중 공부상 지목이 ' 철도용지 ' 였던 안동시 운흥동 248 - 10 99m 및 같은 동 257 - 8 509㎡의 일부로서 이 사건 사업으로 인하여 공부상 지목이 ' 대 ' 로 변경된 면적은 합계 133㎡ ( 26m² + 107㎡ ) 에 불과하여 990㎡ 미만이므로, 이 사건 사업은 시행령 [ 별표 1 ] 제9호에서 정하고 있는 건축물의 건축으로 사실상 또는 공부상의 지목변경이 수반되는 사업에도 해당하지 아니한다 .

따라서 원고의 이 부분 주장은 이유 있고, 개발부담금 부과대상 사업이 아닌 이 사건 사업에 대하여 개발부담금을 부과한 이 사건 처분은 원고의 나머지 주장에 관하여 더 살펴볼 필요 없이 위법하다 .

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다 .

판사

재판장 판사 권순형

판사 최선재

판사 문중흠

별지

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