2015구합13062 유가보조금 환수 등 처분취소 청구

1. 주식회사 해주운송

2. 유한회사 제일시스템비지니스

3. 유한회사 황금로지스

4. 유한회사 신세계로지스

5. 유한회사 광산로지스

6. 유한회사 현대로지스

광주광역시장

2016. 3. 24.

2016. 4. 14.

1. 원고들의 청구를 모두 기각한다. 2. 소송비용은 원고들이 부담한다.

피고가 2015. 10. 12. 원고 주식회사 해주운송(이하 원고들의 표시 중 '주식회사' 또는 '유한회사'를 생략하고 '원고 해주운송'과 같이 표시한다)에 대하여 한 별지1 제1처분목록 기재 화물자동차에 관한 유가보조금 환수 및 유가보조금 지급거절 처분을, 2015. 8. 17. 원고 제일시스템비지니스에 대하여 한 별지1 제2처분목록 기재 화물자동차에 관한 유가보조금 환수 및 유가보조금 지급거절처분을, 2015. 10. 5. 원고 황금로지스에 대하여 한 별지1 제3처분목록 기재 화물자동차에 관한 유가보조금 환수 및 유가보조금 지급거절처분을, 2015. 8. 24. 원고 신세계로지스에 대하여 한 별지1 제4처분목록 기재 화물자동차에 관한 유가보조금 환수 및 유가보조금 지급거절처분을, 2015. 10. 12. 원고 광산로지스에 대하여 한 별지1 제5처분목록 기재 화물자동차에 관한 유가보조금 환수 및 유가보조금 지급거절처분을, 2015. 10. 5. 원고 현대로지스에 대하여 한 별지 1제6처분목록 기재 화물자동차에 관한 유가보조금 환수 및 유가보조금 지급거절처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고들은 일반구역화물 자동차 운수사업 등을 영위하는 일반화물자동차 운송사업 자들이다.

나. 원고들은 별지2 원고별 각 위반내역 기재와 같이 2005. 10. 20.부터 2012. 12. 27.까지 원고들이 보유하고 있던 공급허용 특수용도형 화물자동차인 냉동용 차량, 청소용 차량(암롤), 현금수송용 차량, 살수용 차량을 공급이 제한되는 일반형 또는 특수용도형 화물자동차로 대체하는 내용의 대폐차 등록(이하 '이 사건 대폐차'라 한다)을 하였다(이하 위 대폐차 등록에 의하여 대체되어지는 별지2 '대폐차 이전 차량'란 기재 차량들을 '이 사건 대폐차 이전 각 차량'이라 한다)

다. 광주광역시 광산구청장은 2014. 10. 22. 원고들에 대하여 "공급허용 특수용도형 차량을 공급제한 차량으로 변경하여 변경 허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경하거나 부정한 방법으로 변경허가를 받아 구 화물자동차 운수사업법(2015. 6. 22. 법률 제13382호로 개정되기 전의 것, 이하 '구 화물자동차법'이라 하며, 별도의 개정일 및 법률번호를 표시하지 않을 경우 같은 법률을 가리킨다) 제3조 제3항 본문을 위반하였다"는 이유로 구 화물자동차법 제19조 제1항 제2호 제3항, 구 화물자동차법 시행령(2015. 5. 26. 대통령령 26251호로 개정되기 전의 것) 제5조 제1항의 규정에 따라 원고들이 보유하고 있는 화물자동차 전부[원고 해주운송 65대, 원고 제일시스템비즈니스 25대, 원고 황금로지스 22대, 원고 신세계로지스 25대, 원고 광산로지스 28대, 원고 현대로지스 63대]에 대하여 60일 간의 사업 전부정지 처분을 하였다.

라. 이후 피고는 2015. 8. 17. 원고 제일시스템 비지니스에 대하여, 2015. 8. 24. 원고 신세계로지스에 대하여, 2015. 10. 5. 원고 황금로지스, 현대로지스에 대하여, 2015. 10. 12. 원고 해주운송 및 광산로지스에 대하여, 각 "화물자동차법 제3조 제3항을 위반하여 특수용도형 화물자동차를 대폐차하는 과정에서 허위 또는 공문서를 변조하여 2004년 이후 등록이 제한된 일반화물자동차로 불법 등록하였을 뿐 아니라 불법 등록된 화물자동차를 이용하여 같은 법 제43조에 따른 화물자동차 유가보조금을 수급받았는바, 위 행위는 화물자동차법 제44조, 화물자동차 유가보조금 관리규정(이하 '유가보조금 관리규정'이라 한다) 제6조 제1호의 규정이 아닌 부정한 방법으로 유가보조금을 수급받은 행위"라는 사유로 화물자동차법 제44조 제3항 및 유가보조금 관리규정 제26조 제18호에 따라 별지1 각 처분목록의 '현재까지 수급한 유가보조금'란 기재와 같이 유가보조금을 환수(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다)하고, 별지1 각 처분목록 기재 화물자동차에 대하여는 유가보조금의 지급 청구를 거절(이하 '이 사건 지급거절처분'이라 한다)하였다.

마. 원고들은 2014. 11, 5. 광주광역시 광산구청장을 피고로 하여 이 법원 2014구합 11847호로 광주광역시 광산구청장이 2014. 10. 22. 원고들에 대하여 한 60일 간의 화물자동차 운수사업 전부 정지 처분의 취소를 구하는 소를 제기하였고, 2015. 7. 16. 이 법원

으로부터 원고들의 청구를 기각한다는 판결을 선고받자 위 판결에 대하여 항소하였다. 항소심(광주고등법원 2015누6117호)은 2015. 9. 17. 원고 해주운송, 현대로지스에 대한 위 화물자동차 운수사업 전부 정지 처분이 재량권을 일탈·남용한 위법한 처분이라는 이유로 제1심 판결 중 원고 해주운송, 현대로지스에 대한 부분을 취소하고, 나머지 원고들의 항소를 기각하였다. 이에 광주광역시 광산구청장은 원고 해주운송, 현대로지스에 대한 위 항소심 판결 부분에 대하여 상고하여, 현재 상고심(대법원 2015두60600) 계속 중이다. [인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 6, 을 제3, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장 요지

1) 피고의 이 사건 환수처분 및 지급거절처분은 다음과 같은 이유로 위법하다.

가) 이 사건 대폐차는 아래에서 보는 바와 같이 화물자동차 대폐차업무 처리규정에 부합하지 않는 대폐차변경신고로서 수리되지 않았어야 하는 변경신고인데, 거짓이나 부정한 방법으로 한 대폐차변경신고에 대하여는 화물자동차법에 그 처벌규정을 두고 있지 않는 등 행정제재규정이나 형사처벌 규정이 존재하지 않는다. 따라서 거짓이나 부정한 방법으로 한 대폐차변경신고가 행정청에 의하여 수리된 경우, 행정청은 그 신고수리를 직권으로 취소할 수 있을 뿐이고 신고인에게 행정제재나 형사처벌을 할 수 없다. 결국 이 사건 대폐차변경신고 및 그 신고수리가 변경 허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경한 경우에 해당한다는 이유로 한 피고의 이 사건 환수처분 및 지급거 절처분은 위법하다.

① 관계법령의 해석상 신규허가를 받은 뒤에 허가사항인 전체 화물자동차의 대수를 증가시키는 변경은 증차 내지 증차변경허가 사항이고, 전체 화물자동차의 대수에는 변화가 없이 화물자동차의 종류 등을 교체(대체)하는 변경은 대폐차 내지 대폐차 변경'신고'사항이다. 따라서 화물자동차 대폐차업무 처리규정에 부합하는 대폐차변경신고에 대하여는 변경신고를 수리해야 한다.

② 화물자동차법 제3조 제3항 단서 및 같은 법 시행령 제2조 제4호는 '화물자동차의 대폐차'를 경미한 허가사항을 변경신고하는 경우라고 규정하고 있으므로, 이 사건 대폐차는 '변경신고를 하지 않고 허가사항을 변경한 경우'에 해당한다. 그런데 화물자동차법 제70조 제2항 제1호는 위와 같은 경우에 대하여 과태료를 부과하고 있는 반면에, '변경허가를 받지 아니하고 허가사항을 변경한 경우'에 대하여는 행정제재와 형사처벌을 하고 있어, 위 두 경우를 명확히 구분하고 있다. 따라서 '변경신고를 하지 않고 허가사항을 변경한 경우'에는 그 신고수리를 직권으로 취소할 수 있을 뿐이고 신고인에게 행정제재나 형사처벌을 할 수 없다.

나) 이 사건 대폐차 당시 이 사건 대폐차 이전 각 차량이 화물자동차 운수사업공급기준(이하 '이 사건 공급기준'이라 한다)에 따라 공급이 허용되는 차량이었다고 볼 증거가 없다. 따라서 원고들의 이 사건 대폐차는 공급제한 차량을 별도의 공급제한 차량으로 대폐차한 것으로, 화물자동차법에 규정된 '대폐차'로서 변경신고대상에 불과하다. 2) 원고들이 이 사건 대폐차를 함으로써 화물자동차법 제3조 제3항을 위반하였다.고 하더라도, 화물자동차의 대폐차는 유가보조금 환수사유를 열거하고 있는 유가보조 금 관리규정 제26조 각 호에 규정되어 있지 않으므로, 위 규정에 따라 유가보조금 환수처분을 할 수는 없다. 따라서 피고의 이 사건 환수처분은 위법하다.

3) 화물자동차법 제43조 제2항은 "보조금의 지급대상·지급방법 · 신청서류 및 절차 등에 필요한 사항은 국토교통부장관이 정하여 고시한다."고 규정하고 있고, 그 위임에 따라 유가보조금 관리규정은 2012. 6. 18.에 제정·시행되어 유가보조금을 지급하기 위하여 필요한 사항을 규정하고 있으므로, 화물자동차법 제44조 제3항이 규정하고 있는 '거짓이나 부정한 방법으로 제43조 제2항에 따라 보조금을 교부받은 경우'란 거짓이나 부정한 방법으로 '유가보조금 관리규정'을 위반하여 보조금을 교부받은 경우를 의미한다. 따라서 유가보조금 관리규정이 제정·시행된 날인 2012. 6. 18. 이전에 원고들에게 지급된 유가보조금은 환수의 대상이 될 수 없다. 그런데 피고는 원고들에게 불법 등록후 현재까지 수급 받은 유가보조금을 환수하는 내용의 이 사건 환수처분을 하였는바, 이는 유가보조금 관리규정이 제정·시행된 날인 2012. 6. 18. 이전에 원고들에게 지급된 유가보조금 부분도 환수하는 것이므로, 위 부분에 관한 이 사건 환수처분은 위법하다.

나. 관계법령

별지3 관계법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 대폐차가 변경허가대상인지 여부

앞서 본 기초사실 및 관계법령에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 대폐차로 인하여 원고들이 보유한 화물자동차의 전체 대수에는 변동이 없다고 하더라도, 이 사건 대폐차는 그 실질이 증차에 해당하므로 변경허가대상이라고 보아야 함이 상당하다. 따라서 이와 달리 이 사건 대폐차가 변경신고대상이라는 전제에 서 있는 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 구 화물자동차법(2004. 1. 20. 법률 제7100호로 개정된 것으로 2005. 12. 7. 법률 제7711호로 개정되기 전의 것, 이하 '2004년 개정 화물자동차법'이라고 한다)은 종래 등록제로 운영되던 화물자동차 운송사업을 허가제로 전환함과 아울러 화물자동차 운송사업의 허가 또는 증차를 수반하는 변경허가 기준의 하나로 '건설교통부장관이 화물의 운송수요를 감안하여 업종별로 고시하는 공급기준에 적합할 것'이라는 요건을 추가하였는바, 이는 화물자동차 운송사업의 초과공급으로 인한 불균형을 해소하려는 데 그 취지가 있다고 할 것이다. 한편, 국토교통부장관이 매년 제정·고시하는 화물자동차 운수사업 공급기준은 2004년 개정 화물자동차법의 취지를 구체화하여 화물자동차 운송사업의 종류를 묻지 아니하고 신규 공급(허가)을 원칙적으로 금지하면서, 다만 위와 같은 초과공급의 우려가 없는 일부 특수용도형 화물자동차의 경우에만 시·도지사의 허가를 받아 화물자동차 운송사업을 영위하는 것이 가능하도록 규정하고 있다.

② 화물자동차법 제3조 제3항 단서, 같은 법 시행령 제2조 제4호에서 '화물자동차의 대폐차'를 경미한 사항의 변경으로서 변경신고 대상으로 규정한 취지는 차령이 만료되는 등의 사유로 더 이상 그 차량을 이용한 화물자동차 운송사업이 여의치 않게 될 경우 기존 번호판을 이용하여 새로운 차량을 등록할 수 있게 함으로써 운송사업을 원활하게 영위하게 하려는 데 있다고 할 것이나, 이를 무작정 확대하여 공급이 허용되는 특수용도형 화물차를 이용하여 공급이 제한되는 일반형이나 특수용도형 화물자동차로 대폐차하는 것까지 허용하게 되면 이는 화물자동차 운송사업자가 보유한 화물자동차의 전체 대수를 변경시키지 않고도 손쉽게 공급이 제한되는 일반형이나 특수용도형 화물자동차를 이용한 화물자동차 운송사업을 영위하게 하는 것과 다름 없어서 2004년 개정 화물자동차법의 입법취지와 화물자동차 운수사업 공급기준을 잠탈하는 결과를 초래하게 된다(나아가 '대차'와 '폐차'로 이루어지는 대폐차의 정의 자체에 따르더라도 대폐차로 인한 화물자동차의 종류 변경은 특정 화물자동차 운송사업자가 보유한 화물자동차의 전체 대수에는 영향을 미칠 여지가 없다).

③ 화물자동차법 시행령 제2조는 화물자동차 운송사업의 허가사항 중 변경신고의 대상으로 화물자동차의 대폐차 이외에 상호의 변경, 법인인 경우 대표자의 변경, 화물취급소의 설치 또는 폐지, 주사무소 영업소 및 화물취급소의 이전(주사무소 이전의 경우에는 관할 관청의 행정구역 내에서의 이전으로 한정된다)을 규정하고 있는데, 위 각 사유들은 모두 화물자동차 운송사업자의 사업 규모와 내용에 실질적인 변동을 가져오지 않는 사항들인 점에 비추어 보더라도, 변경신고대상인인 화물자동차의 대폐차 또한 위와 같은 사항에 준하는 경우에 한하여 허용된다고 해석함이 상당하다.

2) 공급이 허용되는 차량인지 여부

관계법령 및 갑 제2 내지 4호증(각 가지번호 포함)의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들에 비추어 보면, 이 사건 대폐차 이전 각 차량은 모두 공급이 허용되는 차량인 사실이 인정되므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

① 이 사건 공급기준은 2004년부터 화물자동차 운송사업에 대한 신규 공급(허 가)을 원칙적으로 금지하면서도 특정화물의 수송 등을 위하여 자동차 구조를 특별하게 제작한 차량으로서 자동차관리법 시행규칙 제2조 [별표1] 제2호에 따른 화물자동차 중 일부에 대하여는 시·도지사가 해당 지역의 수송수요 등을 감안하여 운송사업을 허가할 수 있도록 규정하고 있다.

② 이 사건 공급기준에 의하면 그 특수용도형 화물자동차 중 살수용 차량은 2004년부터 계속 공급이 허용되고, Ⓒ 냉동용 차량은 2007. 12. 31.까지 공급이 허용되었으며, Ⓒ 청소용 차량은 2010. 12. 31.까지는 운반하는 적재폐기물에 관계없이 공급이 허용되다가 2011. 1. 1.부터는 생활폐기물을 운반하는 차량에 한하여 공급이 허용되었고, ② 현금수송용 차량은 화물자동차법 시행규칙 제3조 제2호 가목에 따라 호송경 비업무 허가를 받은 경비업자의 현금수송용 차량의 경우 2009. 1. 1.부터 공급이 허용되었다.

③ 이 사건 대폐차 차량 중 살수용 차량과 냉동용 차량(원고 해주운송이 2005. 8.경 소외인으로부터 양수받아 2005, 10.경 대폐차하였다)은 이 사건 대폐차 당시 공급이 허용되는 차량이었다. 4 이 사건 피대체 차량 중 청소용 차량과 현금수송용 차량은 이 사건 등록행위 이전에 각 적법하게 증차가 이루어진 것으로 보이는바, 만일 공급제한 특수용도형 화물자동차였다면 처음부터 증차될 수 없었을 것이다.

⑤ 원고들은 폐기물관리법 제25조 제3항, 같은 법 시행규칙 제28조 제6항 별표 7이 암롤트럭을 사업장배출시설계폐기물을 수집·운반하는 차량으로 규정하고 있으므로, 암롤트럭은 2011. 1. 1.부터 현재까지 공급제한 차량이라고 주장하나, 폐기물관리법 제25조 제3항, 같은 법 시행규칙 제28조 제6항은 폐기물처리업을 하려는 자가 갖추어야 할 시설, 장비의 기준을 별표 7에 위임하고 있고, 위 별표 7은 액체상태폐기물을 수집·운반하는 폐기물처리업을 하려는 경우에는 '탱크로리 또는 카고트럭 2대 이상'의 장비를, 고체상태폐기물을 수집·운반하는 폐기물처리업을 하려는 경우 '암롤트럭, 컨테이너 트럭, 덤프트럭, 밀폐식 운반차량, 운반용 압착차량·압축차량 또는 기계식 상차장치가 부착된 차량 2대 이상'의 장비를 각 구비해야 한다고 규정하고 있는바, 위 규정들은 사업장 배출시설계폐기물을 수집·운반하는 폐기물처리업을 하려는 자는 별표 7에서 규정하는 암롤트럭 등의 장비를 갖추어야 한다는 규정에 불과하고 나아가 암롤트럭을 사업장배출시설계폐기물을 수집·운반하는 차량으로 규정하고 있다고는 볼 수 없다.

3) 유가보조금 관리규정 제26조 적용여부

가) 화물자동차법 제44조 제3항은 '거짓이나 부정한 방법'에 의하여 유가보조금 이 교부된 경우 유가보조금 반환명령을 통하여 이를 회수하도록 규정하고 있는데, '거 짓이나 부정한 방법'이란 결과적으로 유가보조금의 부정수급을 가능하게 한 행위로서 사회통념상 사위, 부정으로 인정되는 모든 행위를 가리킨다(대법원 2005. 10. 7. 선고 2005도2652 판결 등 참조). 그리고 화물자동차운수사업을 효율적으로 관리하고 건전하게 육성하여 화물의 원활한 운송을 도모함으로써 공공복리의 증진에 기여하고자 하는 법의 목적, 유가보조금은 유가인상에 따른 운수사업자의 부담을 덜어주기 위하여 예산의 범위 내에서 운수사업자들에 대하여 유류사용량에 따라 안분, 지급되는 것인 점 등을 고려하면, 유가보조금의 교부 대상은 화물자동차법에 따라 적법하게 화물자동차운수 사업을 위하여 등록된 차량에 한한다(대법원 2009. 7. 23. 선고 2009두6087 판결 참조).

나) 위 법리를 기초로 이 사건에 관하여 보건대, 앞서 본 바와 같이 이 사건 대폐차에 의하여 공급이 허용되는 화물자동차에서 공급이 제한되는 화물자동차로 대폐차 된 이 사건 각 차량들은 적법하게 화물자동차운수사업을 위하여 등록된 차량에 해당하지 않으므로, 적법한 절차를 거쳤다면 유가보조금이 애초에 지급되지 않았을 것임에도 불구하고 원고들이 위와 같은 과정을 거쳐 위 차량들에 대한 유가보조금을 지급받은 것으로, 이는 화물자동차법 제44조 제3항이 규정한 '거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우'에 해당되고, 나아가 이는 유가보조금 관리규정 제6조 제1호에 따른 유가보조금 지급 일반원칙을 벗어난 경우에도 해당하므로, 유가보조금 관리규정 제26조 제18호가 적용된다고 할 것이다. 따라서 원고들의 이 부분 주장 역시 이유 없다. 4) 유가보조금 관리규정 시행 이전에 지급된 유가보조금에 대한 환수 가능 여부 가) 구 화물자동차 운수사업법(2013. 3. 23. 법률 제11690호로 개정되기 전의 것, 이하 '2013년 개정 전 화물자동차법'이라 한다) 제44조 제3항은 "거짓이나 부정한 방법으로 제43조 제2항에 따라 보조금을 교부받은 경우 보조금의 반환을 명하여야 한다."고 규정하고 있고, 제43조 제2항은 "특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지 사·시장 또는 군수(광역시의 군수를 포함한다. 이하 이 조, 제44조 및 제44조의2에서 같다)는 운송사업자, 운송가맹사업자 및 제40조 제1항에 따라 화물자동차 운송사업을 위탁받은 자에게 유류에 부과되는 다음 각 호의 세액 등의 인상액에 상당하는 금액의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. 이 경우 보조금의 지급대상·지급방법 · 신청서류 및 절차 등에 필요한 사항은 국토해양부장관이 정하여 고시한다.”고 규정하고 있으며, 그에 따라 화물자동차 유가보조금 관리규정(국토해양부고시 제2012-330호)이 2012. 6. 18. 제정·시행되어 유가보조금을 지급하기 위하여 필요한 사항을 규정하고 있다.

나) 위 관계법령에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정 즉, ① 화물자동차법 제44조 제3항에서 규정하고 있는 '거짓이나 부정한 방법'이란 결과적으로 유가보조금의 부정수급을 가능하게 한 행위로서 사회통념상 사위, 부정으로 인정

되는 모든 행위를 가리키고(대법원 2005. 10. 7. 선고 2005도2652 판결 등 참조), 앞서 본 바와 같이 이 사건 대폐차에 의하여 공급이 허용되는 화물자동차에서 공급이 제한되는 화물자동차로 대폐차된 차량들은 적법하게 화물자동차운수사업을 위하여 등록된 차량에 해당하지 않으므로, 적법한 절차를 거쳤다면 유가보조금이 애초에 지급되지 않았을 것임에도 불구하고 원고들이 위와 같은 부정한 방법을 이용하여 위 차량들에 대한 유가보조금을 지급받은 것으로, 이는 화물자동차법 제44조 제3항이 규정한 거짓이나 부정한 방법으로 보조금을 지급받은 경우에 해당되는 점, ② 유가보조금 관리규정은 2013년 개정 전 화물자동차법 제43조 제2항 후문의 위임에 따라 유가보조금을 지급하기 위하여 필요한 사항을 국토교통부장관의 고시로 규정한 것으로 위 제43조 제2 항 후문과 결합하여 대외적으로 구속력이 있는 법규명령으로서 효력을 가질 뿐이므로, 화물자동차법 제44조 제3항이 유가보조금의 '환수'에 관한 구체적인 절차나 방법을 따로 하위법령에 위임하고 있지 않는 이상, 위와 같은 이유만으로 '거짓이나 부정한 방법으로 제43조 제2항에 따라 보조금을 교부받은 경우'를 '거짓이나 부정한 방법으로 유가보조금 관리규정을 위반하여 보조금을 교부받은 경우'로 제한하여 해석할 수 없는 것으로 보이는 점 등을 종합하여 보면, 이 사건 유가보조금 환수처분은 화물자동차법 제44조 제3항에 근거하여 이루어진 것으로, 유가보조금 관리규정이 제정·시행되기 이전에 지급된 유가보조금 부분도 화물자동차법 제44조 제3항에 의하여 환수되어야 하는 것이고, 유가보조금 관리규정이 제정·시행되기 이전에 지급된 유가보조금 지급 부분은 환수할 수 없다고 제한하여 해석하여야 하는 것은 아니다. 따라서 원고들의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

원고들의 청구는 이유 없으므로 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장판사박길성

판사김선숙

판사정철희