문화재청장이 국가지정문화재로 지정된 ‘성읍민속마을’ 보호구역 내 토지 소유자의 일반음식점 신축을 위한 문화재 현상변경 허가신청을 거부하는 처분을 한 사안에서, 위 처분이 재량권을 일탈 또는 남용하여 위법하다고 볼 수 없다고 한 사례

문화재청장이 국가지정문화재로 지정된 ‘성읍민속마을’ 보호구역 내 토지 소유자의 일반음식점 신축을 위한 문화재 현상변경 허가신청을 거부하는 처분을 한 사안에서, 건축허가 신청지가 문화재 보호구역 내에 있고, 이를 허용할 경우 성읍민속마을 보호구역 내 무분별한 개발이 예상되는 등 일반음식점이 신축된다면 성읍민속마을의 역사문화환경이 저해될 것으로 보이고, 대부분 마을주민을 위한 편의시설 및 공공시설인 기존 건축물의 존재만으로 위 처분이 형평의 원칙에 반한다고 보기 어렵다는 이유로, 위 처분이 재량권을 일탈하거나 남용하여 위법하다고 볼 수 없다고 한 사례.

문화재보호법 제2조 제1항 제4호 , 제4항 , 제3조 , 제13조 , 제26조 , 제35조 제1항 , 제36조 , 문화재보호법 시행규칙 제15조 제1항 제3호 (가)목

원고 (소송대리인 변호사 정대권)

문화재청장 (소송대리인 변호사 정주교)

2011. 11. 30.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2011. 4. 8. 원고에 대하여 한 성읍민속마을 내 일반음식점 신축 관련 현상변경 불허처분을 취소한다(소장 기재 2011. 5. 6.은 위 처분일자의 오기로 보인다).

1. 처분의 경위

다음의 각 사실은 당사자 사이에 다툼이 없거나 갑 제1 내지 3호증, 을 제1호증의 각 기재와 변론 전체의 취지를 종합하여 인정할 수 있다.

가. 원고는 2011. 2. 11. 피고에게 서귀포시 표선면 성읍리 (지번 1 생략) 전 2,155㎡(이하 ‘이 사건 신청지’라 한다) 지상에 단층 제2종 근린생활시설(일반음식점)을 신축하겠다는 내용의 국가지정문화재 현상변경 허가신청을 하였다(이하 ‘이 사건 신청’이라 한다).

나. 이에 대하여 피고는 2011. 4. 8. 이 사건 신청지에 일반음식점을 신축하게 되면 성읍민속마을의 역사문화환경(마을 경관)을 저해한다는 이유로 이 사건 신청을 불허가하였다(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다).

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 신청지가 성읍민속마을의 외곽 도로변에 위치하고 있어 성읍민속마을의 중심지와는 상당한 거리가 있는 점, 이 사건 신청지는 특별한 자연경관이 없는 평범한 경작지에 불과한 점, 성읍민속마을 내에는 이미 상당히 많은 주택, 근린생활시설, 공공시설이 들어서 있는 점, 원고는 주변의 경관을 고려하여 제주전통 초가 형태를 살린 건축물을 건축하고자 한 점 등에 비추어 보면, 원고의 이 사건 신청 사항이 성읍민속마을의 역사문화환경을 훼손한다고 보기 어렵고 형평의 원칙에도 위반되므로, 이 사건 처분은 위법·부당하다.

나. 관계 법령

[별지] 기재와 같다.

다. 판단

1) 인정 사실

갑 제4 내지 7호증, 을 제5, 6호증의 각 기재 및 영상(가지번호 있는 경우, 각 가지번호 포함), 이 법원의 현장검증 결과와 변론 전체의 취지를 종합하면, 서귀포시 표선면 성읍리에 위치한 성읍민속마을은 국가지정문화재 중요민속문화재인 사실, 이 사건 신청지는 성읍민속마을의 보호구역 내 왕복 2차선 아스콘 도로에 인접하여 위치하고 있는 사실, 이 사건 신청지와 인접한 토지 중 건축물이 축조되어 있는 토지는 없고, 대부분이 전으로 이용 중인 사실, 이 사건 신청지로부터 동쪽 100m 내외의 거리에 주택단지가 조성되어 있는 사실, 위 주택단지는 성읍민속마을 보호구역 밖에 존재하는 사실, 현재 성읍민속마을 보호구역 내에는 표선농협 성읍지소 하나로마트, 성읍1리 노인복지회관, 성읍리 사무소, 소외인 소유의 단독주택(피고는 위 주택이 문화재 보호구역 밖에 있다고 주장하나 피고가 제출한 도면에 의하더라도, 위 주택이 소재한 서귀포시 표선면 성읍리 (지번 2 생략) 토지는 문화재 보호구역 내에 있음을 알 수 있다) 등이 건축되어 있고, 보건소가 건축 중인 사실이 인정된다.

2) 판단

살피건대 위 각 인정 사실을 통하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들, 즉 문화재보호법에 따르면, 문화재 자체를 보호하기 위하여 지정된 문화재보호구역과 문화재의 역사적·예술적·학문적·경관적 가치와 그 주변 환경 및 그 밖에 문화재 보호에 필요한 사항 등을 고려하여 그 외곽 경계로부터 500m 안에 지정된 역사문화환경 보존지역을 구별하고 있는데, 이 사건 신청지는 역사문화환경 보존지역이 아닌 문화재 보호구역 내에 위치하고 있는 점, 문화재보호법은 문화재의 보존·관리 및 활용은 원형유지를 기본원칙으로 하고 있는 점, 이 사건 신청지는 도로변에 위치하고 있어 성읍민속마을 중심지로 가는 차량들의 통행이 상당히 많을 것으로 예상되는 점, 문화재의 경관이라 함은 단순한 조망을 넘어서 문화재의 역사적·문화적·예술적 가치를 그 구성요소로 하는 전체적인 조화의 개념이므로, 성읍민속마을의 중심지에서 이 사건 신청지가 조망되지 않는다는 것만으로는 이 사건 신청지에 건축될 음식점 시설이 문화재인 성읍민속마을의 전체적인 경관을 침해할 염려가 없다고 단정할 수 없는 점, 문화재위원회의 전문적 판단을 존중할 필요가 있는 점, 이 사건 처분이 취소되는 경우 피고가 향후 인접 토지들에 대한 현상변경 허가를 거부하기 어려워질 우려가 있고, 결국 성읍민속마을 보호구역 내의 무분별한 개발로 이어져 주변 환경을 악화시키고 성읍민속마을의 보존 및 관리에 악영향을 미칠 것이 쉽게 예상되는 점, 성읍민속마을 내의 건축물은 대부분 마을주민을 위한 편의시설 및 공공시설들인 점 등에 비추어 보면, 이 사건 신청지에 일반음식점이 신축되는 경우 성읍민속마을의 역사문화환경을 저해할 것이라고 봄이 상당하고, 기존 건축물의 존재만으로 이 사건 처분이 형평의 원칙에 반하는 것이라 보기도 어려우며, 이 사건 처분을 통해 달성하고자 하는 공익이 이 사건 처분으로 인하여 원고가 입게 되는 불이익에 비해 결코 작지 않다 할 것이므로, 원고가 주장하는 여러 사정들을 고려하여 보더라도 이 사건 처분이 재량권을 일탈하거나 남용한 위법한 처분이라고 볼 수 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[[별 지] 관계 법령: 생략]