2018구합17336 고시처분 취소 청구의 소

A

소송대리인 법무법인 송담 담당변호사 신일수

법무법인 온누리 담당변호사 양진영, 조세영, 오준권

남양주시장

2019. 11. 21.

2020. 1. 16.

1. 원고의 청구를 기각한다.

2. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2018. 11. 1. 고시한 남양주시 고시 B 중 별지 1. 기재 사업기간변경 결정 부분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 경기도지사는 2008. 4. 21. 국지도 C(D 구간 8.92㎞)의 도로 확 · 포장공사를 위하여 사업시행자는 경기도지사, 사업기간은 착공일부터 5년으로 하는 도로구역 결정 및 그 지형도면을 고시하였다.

나. 그런데 E지구 광역교통개선대책 심의 결과에 따라 위 국지도 C 구간 중 F사거리부터 G교차로까지 총 1.13㎞ 구간(이하 이 부분 구간을 '이 사건 도로'라 한다)의 확 · 포장공사를 E지구의 사업시행자인 경기도시공사가 시행하게 되었다. 이에 따라 이 사건 도로관리청인 피고는 2015. 4. 15. 이 사건 도로공사사업(도시계획시설사업)의 사업시행자를 "경기도지사"에서 "경기도시공사"로, 도로구역의 면적을 "46,027㎡"에서 "41,219㎡"로, 도로공사의 사업시행기간을 "인가일부터 2013. 9. 11."에서 "인가일부터 2017. 12. 31."로 변경하는 내용의 도로구역변경 결정 및 도로법 제29조에 의해 위 결정으로 의제되는 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(이하 '국토계획법'이라 한다) 제30조에 따른 도시관리계획의 결정(변경), 국토계획법 제88조에 따른 실시계획인가를 고시하였다(남양주시 고시 H).

다. 이후 피고는 2016. 12. 8. 이 사건 도로의 도로구역 면적을 "41,790㎡"로, 도로공사의 사업시행기간을 "인가일부터 2018. 8. 31."로 변경하는 내용의 도로구역변경 결정 및 위 결정에 따라 의제되는 도시관리계획의 결정(변경)과 실시계획인가를 고시하였다(남양주시 고시 I).[그중 이 사건 도로공사의 사업시행기간을 변경하는 아래 3항 부분과 도시계획시설사업의 준공예정일을 변경하는 아래 8의 마항 부분(굵은 글씨 부분)을 '이 사건 처분'이라 한다].

라. 피고는 2018. 11. 1. 다시 이 사건 도로의 도로구역 면적을 "41,668㎡"로, 도로공사의 사업시행기간을 "인가일부터 2020. 12. 31."로 변경하는 내용의 도로구역변경 결정 및 위 결정에 따라 의제되는 도시관리계획의 결정(변경)과 실시계획인가를 고시하였다(남양주시 고시 B, 이하 '이 사건 고시'라 한다). 이 사건 고시 내용은 다음과 같다

마. 원고는 이 사건 도로와 인접한 남양주시 S, T, U 토지의 소유자이다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1에서 3호증, 을 제1에서 5호증(가지번호 포함)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 처분은 아래와 같은 하자가 있어서 위법하므로 취소되어야 한다(원고의 주장은 2019. 10. 16.자 청구취지 및 청구원인변경신청서 제출 이후와 그 이전의 주장이 모순되는 부분 등이 있으나, 종래의 주장을 철회했다고 보기 어려운 부분은 함께 판단한다).

1) 절차적 하자

가) 도로법 제6조 제1, 3, 8항에 의하면, 국가지원지방도에 대해서는 국토교통부장관이 도로건설 · 관리계획을 수립 및 변경하게 되어있고, 도로공사의 사업시행기간은 도로건설 · 관리계획에 해당하는 사항이다. 그리고 이 사건 도로는 국가지원지방도이고 이 사건 도로공사의 사업시행기간을 변경하는 것은 도로건설 · 관리계획을 변경하는 것과 같으므로 국토교통부장관만이 이 사건 처분을 할 수 있다. 그런데 이 사건 처분은 피고가 하였으므로 권한 없는 자가 처분을 하여서 위법하다(이하 '제1주장'이라 한다).

나) 이 사건 도로공사는 원고의 재산권 행사에 직접적으로 영향을 주기 때문에 도로관리청인 피고는 이 사건 처분을 하기 이전에 도로법 제3조 제2항 제1호에 따라 주민 등의 의견을 충분히 반영하여야 하고, 원고 또한 자신의 의견을 피고에게 제출할 권리가 있다. 그럼에도 피고는 이 사건 처분을 하면서 원고를 포함한 주민들의 의견을 반영하기 위한 절차를 진행하지 않았다. 따라서 이 사건 처분은 도로법상 보장된 원고의 의견을 제출할 수 있는 권리를 침해하여 위법하다(이하 '제2주장'이라 한다).

다) 도로법 제26조 제1항에 의하면 도로관리청이 도로구역을 변경하려는 경우 미리 주민 등의 의견을 들어야 하고, 이 사건 처분은 도로공사의 사업시행기간을 변경하는 것이어서 도로법 제26조 제1항 단서, 도로법 시행령 제25조 제5항이 정한 의견청취를 하지 않아도 되는 경미한 사항의 변경에도 해당하지 아니한다. 그런데 피고는 이 사건 처분이 경미한 변경에 해당한다는 이유로 주민 등의 의견청취절차를 거치지 않고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 도로법 제26조 본문이 정한 의견청취절차를 거치지 아니하여 위법하다(이하 '제3주장'이라 한다).

라) 이 사건 처분은 국토계획법 제88조가 정한 도시계획시설사업에 관한 실시계획을 변경 인가한 것이므로, 이 사건 처분을 하기 전 국토계획법 제90조 제1항에서 정한 공고 및 열람절차를 거쳐야 한다. 그런데 피고는 이러한 절차를 거치지 않고 이 사건 처분을 하였으므로, 이 사건 처분은 필요한 절차를 거치지 않아서 위법하다(이하 '제4주장'이라 한다. 한편 원고는 종래 이 사건 처분이 국토계획법 제30조 제3항, 제7항에서 정한 도시관리계획 결정에 관한 시 · 군 · 구 도시계획위원회의 심의를 거치지 않아서 위법하다는 주장도 하였으나,1) 이후 청구취지 및 청구원인변경신청서에서 위와 같이 이 사건 처분은 실시계획이 변경된 것이라고 명시하여 주장하고 있으므로, 이 사건 처분이 도시관리계획 결정의 내용을 이루는 것임을 전제로 한 위 주장은 철회된 것으로 본다).

마) 이 사건 처분은 인근 주민들의 토지소유권의 권리 관계에 큰 영향을 미치는 것이어서 구 남양주시 사무전결처리 규칙(2018. 12. 24. 규칙 제765호로 개정되기 전의 것, 이하 '전결처리규칙'이라 한다) 제3조 제4호에 따라 과장 전결사항으로 처리할 수 없는 것이다. 그런데도 피고는 이 사건 처분을 하면서 과장 전결사항으로 처리하였다(이하 '제5주장'이라 한다).

2) 실체적 하자

이 사건 도로공사의 사업시행자인 경기도시공사는 당초 실시계획인가를 받은 이 사건 도로공사의 사업시행기간이 지났음에도 공정률이 40%에 이르지 못할 정도로 이 사건 도로공사를 지연하고 있다. 이로 인해 도로가 공사장으로 방치되어 인근 주민이 큰 불편을 겪고 있고, 도로 주변의 소유자들은 큰 손해를 입고 있다. 따라서 피고는 국토계획법 제133조 제1항 제15의2호에 따라 경기도시공사에 대하여 적절한 처분을 내렸어야 한다. 그런데도 피고는 이를 해태하고 당초 예정된 이 사건 도로공사의 사업시행기간이 종료한 후에 사업시행기간을 2020. 12. 31.까지 연장하는 이 사건 처분을 하여 경기도시공사는 큰 이익을 얻게 하고, 이 사건 도로 인근의 토지소유자인 원고에게는 공사지연으로 인한 손해를 입게 하였다(이하 '제6주장'이라 한다).

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 제1주장(피고에게 처분 권한이 없다는 주장)에 대한 판단

가) 도로법 제6조는 도로관리청은 도로의 원활한 건설 및 도로의 유지 · 관리를 위하여 5년마다 소관 도로에 대하여 도로건설 · 관리의 목표 및 방향, 개별 도로 건설사업의 개요, 사업기간 및 우선순위 등을 포함한 도로건설 · 관리계획을 수립하도록 규정하면서 도로법 제15조 제2항에 따른 국가지원지방도에 대해서는 국토교통부장관이 이를 수립하도록 규정하고 있다. 그러나 이는 도로건설 · 관리계획의 수립 및 변경에 관한 규정이지 도로구역변경 결정에 관한 규정이 아니고, 도로구역변경 결정 또는 그 결정으로 의제되는 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획 결정이나 같은 법 제88조 에 따른 실시계획인가에 사업시행기간이 포함되어 있다고 해서 위 각 결정이나 인가를 도로건설 · 관리계획의 변경이라고 볼 수는 없다. 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 이 사건 고시의 제목은 "도로구역변경 결정 고시"이고, 그 내용도 도로법 제25조 제3항에 따른 도로구역변경 결정 및 위 결정으로 의제되는 국토계획법 제30조에 따른 도시관리계획 결정(변경), 국토계획법 제88조에 따른 실시계획인가임이 명백하며, 이 사건 고시로 도로건설 · 관리계획의 수립 또는 변경이 있었다고 보기는 어렵다. 따라서 이 사건 처분이 도로법 제6조가 정한 도로건설 · 관리계획에 해당한다는 전제에서 처분권한 없는 피고가 이 사건 처분을 하여 위법하다는 원고의 주장은 이유 없다.

나) 한편 도로법 제31조는 국가지원지방도의 도로관리청은 국토교통부장관이 수립한 도로건설 · 관리계획에 따라 국가지원지방도의 도로공사를 시행하여야 한다고 규정하고 있다. 원고의 주장이 피고가 이 사건 도로공사 관련 도로구역변경 결정 등을 하면서 그 사업시행기간을 국토교통부장관이 수립한 건설 · 관리계획에 위배되게 결정하였다는 취지로 선해하더라도, 이를 인정할 아무런 증거가 없으므로 원고의 주장은 받아들이기 어렵다(원고가 변론종결 이후 제출한 '국가지원지방도 5개년 사업계획'에 의하더라도 사업시행기간에 관해서는 아무런 규정이 없다).

2) 제2주장(도로법 제3조 제2항 제1호에 위반된다는 주장)에 대한 판단

도로법 제1장 총칙 중 제3조는 '국가 등의 책무'란 제목하에 제2항에서 "도로관리청은 도로에 관한 계획을 수립하거나 도로를 건설 또는 관리할 때 다음 각호의 사항을 고려하여야 한다."고 정하면서 제1호에서 고려할 사항 중 하나로 "사회적 갈등을 예방하기 위하여 주민, 관계 전문가, 이해관계인 등의 의견을 충분히 반영할 것"을 규정하고 있다. 그러나 위 규정은 그 문언과 내용, 규정 체계를 비롯하여 도로구역의 결정 · 변경 등을 하려는 경우 미리 주민 등의 의견을 듣도록 한 도로법 제26조 등 다른 규정과의 관계 등에 비추어 볼 때, 도로를 건설할 때 등에 주민 등의 의견이 충분히 반영될 수 있도록 고려하여야 한다는 추상적인 일반 원칙을 정한 것으로 보일 뿐, 위 규정으로 직접 도로관리청에 대하여 어떠한 구체적인 의무를 부담시키거나 주민 등에 대하여 의견을 제출할 수 있는 권리를 부여하는 규정이라고 보기 어렵다. 따라서 피고가 위 규정에 따른 주민 등의 의견을 반영하기 위한 절차를 거치지 않아서 원고의 의견제출권리가 침해되었으므로 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 주장도 이유 없다.

3) 제3주장(도로법 제26조 제1항에서 정한 의견청취절차를 거치지 아니하였다는 주장)에 대한 판단

가) 도로법 제26조 제1항은 "도로관리청은 제25조에 따라 도로구역을 결정 · 변경 또는 폐지하려는 경우에는 미리 해당 도로구역에 대한 주소, 도면, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 공고하여 주민 및 관계 전문가 등의 의견을 들어야 한다. 다만, 대통령령으로 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다."고 규정하고 있고, 도로법 시행령 제25조 제5항은 위 도로법 제26조 제1항 단서의 의견을 듣지 않아도 되는 경미한 사항의 변경은 "도로구역 면적을 축소하는 경우(제1호)", "도로구역 면적을 100분의 10 이내의 범위에서 확대하는 경우(제2호)", "측량결과에 따라 착오 또는 누락된 면적을 정정하는 경우(제3호)" 중 어느 하나에 해당하는 경우라고 규정하고 있다.

그런데 앞서 본 처분의 경위에 의하면, 이 사건 고시의 내용이 된 도로구역변경 결정은 기존의 도로구역 면적 41,790㎡를 41,668㎡로 축소하는 것이어서 도로법 시행령 제25조 제5항 제1호의 경미한 사항의 변경에 해당하므로, 주민 등의 의견을 듣지 않아도 되는 경우에 해당한다.

나) 이에 대해 원고의 주장은, 도로법 시행령 제25조 제5항에서 '사업시행기간을 변경하는 경우'를 경미한 사항의 변경으로 규정하고 있지 않은데 이 사건 고시의 내용에는 사업시행기간을 변경하는 이 사건 처분이 포함되어 있으므로, 이 사건 처분을 포함한 도로구역변경 결정을 하려면 주민 의견청취절차를 거쳐야 한다는 취지이다.

그러나 도로법상 "도로구역"이란 도로를 구성하는 일단의 토지로서 제25조에 따라 결정된 구역을 말하고(도로법 제2조 제6호), 도로법 제25조 제1항은 "도로관리청은 도로 노선의 지정 · 변경 또는 폐지의 고시가 있으면 지체 없이 해당 도로의 도로구역을 결정 · 변경 또는 폐지하여야 한다."고 규정하고 있으므로, 도로법 제25조 제1항에 따른 도로구역변경 결정은 도로 노선의 변경 등으로 해당 도로를 구성하는 일단의 토지의 범위가 달라지는 경우 이를 정하는 것이 그 본질이라고 할 수 있다. 한편 도로법 제25조 제2항은 도로구역을 결정 · 변경하면 그 사유, 위치, 면적 등 대통령령으로 정하는 사항을 구체적으로 밝혀 고시하도록 규정하고 있고, 도로법 시행령 제24조 제2항 제4호는 이에 따라 고시할 사항 중 하나로 "해당 도로공사의 사업시행기간"을 규정하고 있으며(제4호), 이 사건 고시에도 이에 따라 제3항에서 이 사건 도로공사의 사업시행기간을 고시하고 있으므로, 도로구역 결정 · 변경의 내용에 도로공사의 사업시행기간도 포함되는 것으로는 볼 여지는 있다. 그러나 그와 같이 보더라도 도로구역의 결정 · 변경이 경미한 사항의 변경에 해당하는지 여부는 도로구역 결정의 본질적인 내용에 해당하는 도로를 구성하는 일단의 토지의 범위에 관계되는 면적의 축소나 확대 등에 따라 결정된다고 봄이 타당하다. 만일 그렇지 않고 도로법 제25조 제2항, 도로법 시행령 제24조 제2항에서 정한 고시할 사항에 해당하기만 하면 그 내용을 변경할 때 모두 주민 등의 의견청취절차를 거쳐야 한다고 보면, 예컨대 주민 등의 이해관계에 크게 관계가 없어 보이는 도로의 종류나 노선번호, 노선명만 변경하여도(도로법 시행령 제24조 제2항 제3호 참조) 주민 등의 의견청취절차를 거쳐야 한다는 결과가 되어서 부당하고, 도로법 시행령 제25조 제5항에서 의견청취절차를 거치지 않아도 되는 경미한 사항을 "도로구역 면적의 축소, 100분의 10 이내의 범위에서 도로구역 면적의 확대, 착오 또는 누락된 면적의 정정"의 3가지 중 어느 하나에 해당하는 경우로 규정하고 있는 취지와도 맞지 않게 된다. 또한 아래에서 보는 바와 같이 도로법 제29조 제1항 제4호에 따라 의제되는 국토계획법상 실시계획인가의 내용을 이루는 준공예정일을 변경하는 경우 같은 법이 정한 서류의 공고 및 열람을 하지 아니할 수 있는데, 이와 내용을 같이하는 사업시행기간의 변경은 서류의 공고 및 열람뿐 아니라 의견청취절차까지 거쳐야 하는 결과가 되어 의제되는 국토계획법의 관계 규정의 내용과 취지와도 부합하지 않게 된다[예컨대 이 사건처럼 도로구역 면적을 축소하면서 도로공사 사업시행기간을 변경하는 경우, 그 면적 축소에 관해서는 의견청취절차를 거치지 않아도 되는데, 사업시행기간 변경에 대해서는 공고 및 열람을 하는(도로법 시행령 제25조 제1항 참조) 의견청취절차를 거쳐야 하고, 그와 내용을 같이 하는 준공예정일 변경은 공고 및 열람을 하지 않아도 되는 결과가 되어 도로구역 결정 · 변경과 관계된 제반 내용에 대한 통일적인 해석이 되지 않는다].

다) 따라서 이 사건 처분이 도로법 제26조 제1항에서 정한 주민 등의 의견청취절차를 거치지 않아 위법하다는 원고의 주장도 이유 없다.

4) 제4주장(국토계획법 제90조에서 정한 절차를 거치지 아니하였다는 주장)에 대한 판단

가) 도로법은 제4장 '도로구역 및 도로와 관련된 사업의 시행'에서 도로구역의 결정 · 변경 등과 도로공사의 시행자 또는 수행자 등을 규정하고 있을 뿐 도로공사의 구체적인 수행 방법이나 절차 등을 규정하지 않은 채 같은 장 제29조 제1항 제4호에서 "도로구역을 결정하거나 변경하면 국토계획법 제30조에 따른 도시 · 군관리계획의 결정, 같은 법 제88조에 따른 실시계획의 인가 등에 관하여 관계 행정기관의 장과 협의한 사항은 해당 인허가 등을 받은 것으로 보고, 도로구역의 결정 · 변경을 고시하면 해당 인허가 등을 고시하거나 공고한 것으로 본다."는 의제 규정을 두고 있다. 한편 국토계획법에 의하면, 도로의 설치 · 정비 또는 개량에 관한 계획은 도시 · 군관리계획에 해당하고(제2조 제4호 다목, 제6호 가목), 도시 · 군관리계획으로 결정된 시설은 도시 ·군계획시설이 되며(제2조 제7호), 도시 · 군계획시설을 설치 · 정비 또는 개량하는 사업은 도시 · 군계획시설사업에 해당한다(제2조 제7호, 제10호). 따라서 국토계획법에 따라 도로를 설치하려면 그 시설의 종류 · 명칭 · 위치 · 규모 등을 미리 정하는 도시 · 군관리계획 결정을 거쳐(제43조) 도시 · 군계획시설사업을 시행해야 하고, 그 사업시행자는 그에 관한 실시계획을 작성하여 시 · 도지사 등의 인가를 받아야 하는데(제88조 제1항, 제2항), 그 실시계획에는 사업시행에 필요한 설계도서, 자금계획, 시행기간, 그 밖에 대통령령으로 정하는 사항을 자세히 밝히거나 첨부하여야 한다. 이처럼 도로법에 따라 도로구역으로 결정된 도로의 설치공사는 국토계획법의 실시계획을 통해 도시계획시설사업으로 이루어지는데 그 실시계획에는 사업시행기간을 정하게 되어있고, 이 사건 고시에도 제8항의 '도시계획시설사업 시행자지정 및 실시계획인가 조서' 부분에서 사업의 준공예정일을 고시하고 있으므로, 이 사건 처분 중 이 사건 도로공사사업의 준공예정일을 변경하는 부분은 도로구역변경 결정으로 의제되는 실시계획인가의 내용을 이루는 것으로 보인다[그러나 앞서 제3항에서 본 내용에 비추어 이 사건 처분 중 도로공사의 사업시행기간을 변경하는 부분(이 사건 고시 제3항)은 실시계획인가의 내용 중 일부라고 단정하기 어렵다].

한편 국토계획법 제90조 제1, 2항은 "시 · 도지사 등은 도시 · 군계획시설사업의 시행자가 작성한 실시계획을 인가하려면 미리 대통령령으로 정하는 바에 따라 그 사실을 공고하고, 관계 서류의 사본을 14일 이상 일반이 열람할 수 있도록 하여야 한다."고 규정하고 있다.

나) 그런데 앞서 처분의 경위에서 본 바와 같이 이 사건 고시의 내용을 이루는 국토계획법에 따른 도시관리계획의 결정이나 실시계획인가는 그 결정이나 인가가 독립적으로 이루어진 것이 아니라 도로구역변경 결정으로 도로법 제29조 제1항 제4호에 따라 의제되는 처분으로 함께 결정, 인가되어 고시된 것이다(원고는, 이 사건 처분으로 실시계획이 변경된 것이므로 도로법 제25조가 적용될 수 없어서 도로법상의 의제 규정도 적용될 수 없다는 주장도 하나, 이 사건 처분은 도로구역변경 결정을 고시하는 이 사건 고시의 내용을 이루는 한 부분에 불과하지 별도로 이루어진 것이 아니므로 원고의 위 주장은 받아들이기 어렵다).

그리고 도로법 제29조 제1항에서 인허가 의제 규정을 둔 입법 취지는, 도로구역을 결정하거나 변경하는 경우 그 결정 · 변경된 도로와 관련한 사업 등이 당연히 수반될 수 있으므로 그에 필요한 각종 인허가 사항과 관련하여 도로관리청으로 그 창구를 단일화하고 절차를 간소화함으로써 각종 인허가에 드는 비용과 시간을 절감하여 도로의 설치 등 관련 사업을 활성화하려는 데에 있다. 이러한 인허가 의제 규정의 입법 취지를 고려하면, 도로관리청이 도로법 제29조 제2항에 따라 도시 · 군계획시설사업의 실시계획 인가권자와 협의를 거쳐 도로구역을 결정 · 변경하면 같은 조 제1항 4호에 따라 도시계획시설사업의 실시계획 인가가 이루어진 것으로 의제되고, 이러한 협의 절차와 별도로 국토계획법 제90조에서 정한 실시계획 사실의 공고나 열람 등의 절차를 거칠 필요는 없다고 보아야 한다(대법원 2018. 11. 29. 선고 2016두38792 판결의 취지 등 참조). 따라서 피고가 국토계획법 제90조에서 정한 절차를 거치지 아니하고 이 사건 처분이 포함된 실시계획인가가 의제되는 도로구역변경 결정을 하였더라도 이 사건 처분이 위법하다고 볼 수는 없다.

다) 설령 그렇지 않고 의제되는 실시계획인가에도 국토계획법 제90조에서 정한 공고 및 열람절차 등을 거쳐야 한다고 보더라도, 구 국토계획법 시행령(2018. 11. 13. 대통령령 제29284호로 개정되기 전의 것) 제99조 제2항 제2호는 "사업의 착수예정일 및 준공예정일의 변경[다만, 사업시행에 필요한 토지 등(공공시설은 제외한다)의 취득이 완료되기 전에 준공예정일을 연장하는 경우는 제외한다]"을 국토계획법 제90조 제1항이 정한 공고 및 열람을 하지 아니할 수 있는 경미한 사항의 변경으로 규정하고 있다. 그런데 원고가 취소를 구하는 이 사건 처분은 위 시행령 규정이 정한 이 사건 도로공사사업의 준공예정일 변경 및 이와 내용을 같이 하는 사업시행기간의 변경에 해당하고, 위 시행령 규정의 경미한 사항의 변경으로 볼 수 없는 예외(괄호 부분)에 해당한다고 볼 만한 아무런 주장, 증명도 없으므로, 이 사건 처분을 하면서 국토계획법 제90조가 정한 공고 및 열람 등을 거치지 아니하였다고 해서 이 사건 처분이 위법하다고 보기 어렵다.

라) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

5) 제5주장(과장 전결사항으로 처리하였다는 주장)에 대한 판단

가) 앞서 본 처분의 경위에 의하면, 이 사건 처분은 시장인 피고가 한 것이고, 이 사건 처분이 과장 전결사항으로 처분이 이루어졌다고 보기 어렵다.

나) 원고의 이 부분 주장을 이 사건 처분을 하는 과정에서 이루어진 피고의 의사결정과정이 남양주시 전결처리규칙을 위반하여 이루어진 것이라는 주장으로 선해하더라도, 갑 제8호증의 기재만으로는 피고가 이 사건 처분을 하면서 위 전결처리규칙을 위반하였다고 보기 어렵고, 달리 이에 관한 구체적인 주장이나 자료도 없다. 나아가 남양주시 사무전결처리규칙 제3조 제1항 제4호에 의하면, "정책 및 시정방침사항에 따른 구체적 진행(가목), 소관업무의 추진상황 파악 및 관리(나목), 관계 기관과의 업무협의 · 연락(다목), 일반시책 및 인허가 사항 등의 합법성 검토(마목)" 등이 과장 전결사항으로 정해져 있는데, 이 사건 도로 구간은 1.13㎞로 길지 아니하고, 이 사건 도로공사는 도로관리청으로서 피고가 행하는 일반적인 업무 범위에 해당하는 것으로 보이는 점 등에 비추어 보면, 이 사건 도로구역 결정과 관련된 사무를 피고 소속 담당 과장이 처리하였더라도 그것이 위 전결처리규칙에서 정한 과장 전결사항을 벗어났다고 단정하기 어렵다.

다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

6) 제6주장(국토계획법 제133조 제1항 제15의2호를 위반하였다거나 재량일탈 · 남용이라는 취지의 주장)에 대한 판단

가) 국토계획법 제133조 제1항 제15의2호는 "시장 등은 제88조에 따라 도시 · 군계획시설사업의 실시계획인가 또는 변경인가를 받고 그 실시계획에서 정한 사업기간 동안 사업을 완료하지 아니한 자에게 이 법에 따른 허가 · 인가 등의 취소, 공사의 중지, 공작물 등의 개축 또는 이전, 그 밖에 필요한 처분을 하거나 조치를 명할 수 있다."고 정하고 있다. 그런데 위 규정의 형식 및 문언에 의하면 시장 등이 실시계획에서 정한 사업기간 동안 사업을 완료하지 아니한 사업시행자에게 필요한 처분 등을 하는 것은 재량행위로 봄이 타당하다. 따라서 피고가 이 사건 도로공사사업의 실시계획에서 정한 사업시행기간 동안 사업을 완료하지 아니한 경기도시공사에 위 규정에 따른 처분이나 조치를 반드시 하여야 한다고 볼 수는 없으므로, 그러한 처분 등 없이 다시 사업시행기간을 변경하는 이 사건 처분을 하였다고 해서 위 규정을 위반한 것이라고 보기는 어렵다.

나) 나아가 을 제10에서 104호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 인정할 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하면, 피고가 이 사건 도로공사의 사업시행자인 경기도시공사에 위 규정에 따른 처분을 하지 아니하고 사업시행기간을 연장하는 이 사건 처분을 한 것이 재량권의 일탈 · 남용이라고 보기도 어렵다.

① 이 사건 도로공사사업은 편입 토지 보상을 위한 보상계획공고가 2015. 9.14. 이루어지고, 이 사건 도로 부지 확보를 위한 수용재결이 2016. 12. 16. 이루어졌으며, 수용개시 및 손실보상금의 공탁이 2017. 2. 9. 이루어졌다. 따라서 이 사건 도로공사는 2017. 2. 9. 이후에야 비로소 정상적으로 착공될 수 있었을 것으로 보인다. 그런데 이 사건 처분은 그때부터 약 1년 8개월이 지난 시점에 있었으므로, 이 사건 처분이 공사가 정상적으로 착공된 후 지나치게 오랜 시간이 경과하였음에도 무리하게 내려졌다고 단정할 수 없다.

② 이 사건 도로공사사업 진행 과정에서 이 사건 도로의 예정 부지 아래에 송수관로가 매설된 것이 발견되어 그 송수관로 이전에 필요한 설계와 부지 마련, 관계기관과의 협의 과정에 상당한 시간이 소요되었다. 그런데 이러한 사정은 이 사건 도로 공사사업의 시행자인 경기도시공사의 귀책으로 돌릴 수 없는 사정으로 보인다.

③ 이 사건 도로공사사업은 E지구 광역교통개선대책 심의 결과에 따라 이루어진 것이므로, 이 사건 도로공사가 진행되지 않을 경우 위 E지구에 입주할 다수의 주민들에게 상당한 불편이 예상된다.

④ 이 사건 처분 당시에는 이미 이 사건 도로 부지에 관한 보상 절차가 마쳐지는 등 이 사건 도로공사사업에 관하여 상당한 비용이 지출된 상태였다. 이와 같은 상황에서 이 사건 도로공사사업을 취소하는 등의 처분을 하는 경우 이미 지출된 상당한 비용을 그대로 낭비하는 결과가 된다.

⑤ 이 사건 도로공사가 오래 지속됨으로 인해 원고를 비롯한 이 사건 도로 인근의 토지소유자들에게도 피해가 있다고 볼 여지는 있다. 그러나 이 사건 도로공사사업을 취소하고 도로를 원상으로 회복하는 데에도 상당한 기간이 소요될 것으로 보이므로 오히려 이 사건 도로공사사업을 계속 진행하여 도로를 빨리 완공하는 것이 원고를 비롯한 이 사건 도로 주변 토지소유자들의 이익에도 부합할 것으로 보인다. 나아가 원고도 사업시행기간과 준공예정일을 연장하는 이 사건 처분을 취소해야 한다고 주장하고 있을 뿐, 이를 취소할 경우 이미 원고의 주장에 의해도 40% 정도 진행된 이 사건 도로공사사업에 관해서는 어떻게 해야 한다는 것인지 별다른 구체적인 주장을 하지 않고 있다.

⑥ 위와 같은 사정들을 비롯하여 이 사건 처분이 취소될 경우 사업시행자가 입게 되는 불이익이나 이 사건 도로공사 사업과 직접 관련된 여러 제3자들(예컨대 도로로 편입된 부분의 토지소유자들)의 이해관계를 비롯하여 이 사건 도로공사사업으로 달성하려는 안전하고 편리하게 이용할 수 있는 도로를 건설하여 공공복리의 향상에 이바지하려는 공익적 목적 등에 비추어 볼 때, 이 사건 처분으로 원고가 입게 되는 불이익이 있더라도 그것이 이 사건 처분을 취소할 정도에 이른다고 보기 어렵다.

다) 따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 결론

그렇다면 원고의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

재판장 판사 최규연

판사 이태경

판사 박민우

1) 2019. 5. 29.자 준비서면 참조