2018구합3445 개발행위 불허가처분취소

군산시장

2019 . 7 . 17 .

2019 . 8 . 28 .

1 . 원고의 청구를 기각한다 .

2 . 소송비용은 원고가 부담한다 .

피고가 2018 . 10 . 17 . 원고에 대하여 한 개발행위 불허가처분을 취소한다 .

1 . 처분의 경위 및 내용

가 . 원고는 군산시 B 답 4 , 175㎡ ( 이하 ' 이 사건 사업신청지 ' 라 한다 ) 에 관하여 태양광 발전사업 허가를 신청하였고 , 2018 . 6 . 25 , 전라북도지사로부터 발전사업 허가를 받았 다 ( 이하 ' 이 사건 발전사업 허가 ' 라 한다 ) .

나 . 원고는 2018 . 8 . 22 . 이 사건 사업신청지에 태양광발전소를 설치하기 위하여 공 작물 설치 및 토지형질변경을 내용으로 하는 태양광 개발행위 ( 이하 ' 이 사건 개발행위 ' 라 한다 ) 허가신청 ( 이하 ' 이 사건 신청 ' 이라 한다 ) 과 관련하여 , 피고에게 사전심의를 신 청하였으나 , 피고 도시계획위원회는 2018 . 9 . 6 . ' 마을 , 농지주변의 자연경관 및 미관훼

손 , 농업생산 기반시설이 설치된 농지잠식 우려 및 보전 필요함 ' 이라는 이유로 부결로 의결하였다 .

다 . 원고는 2018 . 9 . 20 . 피고에게 이 사건 신청을 하였으나 , 피고는 2018 . 10 . 17 . ' 마을 , 농지주변의 자연경관 및 미관훼손 , 농업생산 기반시설이 설치된 농지잠식 우려 및 보전필요함 ' 이라는 이유로 이 사건 신청을 불허하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한 다 ) .

[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실 , 갑 제1 내지 3호증 , 을 제1 , 2호증 , 변론 전체의 취지

2 . 관계 법령

별지 관계 법령의 기재와 같다 .

3 . 이 사건 처분의 적법 여부에 관한 판단

가 . 원고 주장의 요지

피고는 이 사건 개발행위로 인하여 이 사건 사업신청지 주변의 자연경관 · 미관이 훼 손되거나 농업생산기반시설이 설치된 농지잠식의 우려가 없음에도 불구하고 , 이 사건 신청을 불허하였다 . 따라서 이 사건 처분은 사실오인 및 비례 · 평등의 원칙을 위반하 는 등 재량권을 일탈 · 남용하여 이루어진 것이므로 위법하다 .

나 . 관련 법리

국토의 계획 및 이용에 관한 법률 ( 이하 ' 국토계획법 ' 이라 한다 ) 제56조 제1항 제1호 , 제2호 , 제58조 제1항 제4호 , 제3항 , 국토계획법 시행령 제56조 제1항 [ 별표 1의2 ] 등의 각 규정을 종합하면 , 공작물의 설치나 토지의 형질변경 등 개발행위허가는 그 허가기 준 및 금지요건이 불확정개념으로 규정되어 있어 그 요건에 해당하는지를 판단함에 있 어서 행정청에게 재량권이 부여되어 있다 . 한편 , 재량행위에 대한 사법심사는 행정청의 재량에 의한 공익 판단의 여지를 감안하여 원칙적으로 재량권의 일탈이나 남용이 있는 지 여부만을 대상으로 하고 , 재량권의 일탈 · 남용여부에 대한 심사는 사실오인 , 비례 · 평등의 원칙 위반 등을 그 판단 대상으로 하며 , 이러한 재량권의 일탈 · 남용에 대하여 는 그 행정행위의 효력을 다투는 사람이 증명책임을 진다 ( 대법원 2005 . 7 . 14 . 선고 2004두6181 판결 , 대법원 2016 . 10 . 27 . 선고 2015두41579 판결 등 참조 ) .

나아가 , 환경의 훼손이나 오염을 발생시킬 우려가 있는 개발행위에 대한 행정청의 허가와 관련하여 재량권의 일탈 · 남용 여부를 심사할 때에는 , 해당지역 주민들의 토지이 용실태와 생활환경 등 구체적 지역 상황과 상반되는 이익을 가진 이해관계자들 사이의 권익 균형 및 환경권의 보호에 관한 각종 규정의 입법 취지 등을 종합하여 신중하게 판단하여야 한다 . 그러므로 그 심사 및 판단에는 , 우리 헌법이 " 모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며 , 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다 . " 라고 규정하여 ( 제35조 제1항 ) 환경권을 헌법상 기본권으로 명시함과 동시에 국가 와 국민에게 환경보전을 위하여 노력할 의무를 부과하고 있는 점 , 환경정책기본법은 환경권에 관한 헌법이념에 근거하여 , 환경보전을 위하여 노력하여야 할 국민의 권리 · 의 무와 국가 및 지방자치단체 , 사업자의 책무를 구체적으로 정하는 한편 ( 제1조 , 제4조 , 제5조 , 제6조 ) , 국가 · 지방자치단체 · 사업자 및 국민은 환경을 이용하는 모든 행위를 할 때에는 환경보전을 우선적으로 고려하여야 한다고 규정하고 있는 점 ( 제2조 ) , ' 환경오염 발생 우려 ' 와 같이 장래에 발생할 불확실한 상황과 파급효과에 대한 예측이 필요한 요 건에 관한 행정청의 재량적 판단은 내용이 현저히 합리성을 결여하였다거나 상반되는 이익이나 가치를 대비해 볼 때 형평이나 비례의 원칙에 뚜렷하게 배치되는 등의 사정 이 없는 한 폭넓게 존중될 필요가 있는 점 등을 함께 고려하여야 한다 ( 대법원 2017 . 3 . 15 . 선고 2016두55490 판결 참조 ) .

다 . 판단

위 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건대 , 위 인정사실 및 앞서 든 증거들 , 갑 제 4 , 5 , 7호증 , 을 제3 내지 5호증 ( 가지번호 있는 것은 가지번호 포함 , 이하 같다 ) 의 각 기재와 영상 , 이 법원의 검증결과에 변론 전체의 취지를 더하여 인정되는 다음과 같은 사실 및 사정들을 종합하면 , 원고의 개발행위허가신청을 불허한 이 사건 처분이 재량 권을 일탈 · 남용한 것이라고 볼 수 없다 .

① 이 사건 신청지는 지목이 답으로서 국토계획법 제36조 제1항 제3호의 농림지역 이고 , 원고의 이 사건 신청서 ( 을 제2호증 ) 에 기재된 바와 같이 농업보호구역에 해당한

② 국토계획법 제56조 제1항 제1호 , 제2호 , 제58조 제1항 , 같은 법 시행령 제51조 제1항 제2호 , 제3호는 공작물의 설치 , 토지의 형질변경을 개발행위허가대상으로 규정 하면서 , 행정청은 개발행위허가의 신청내용이 개발행위허가기준에 맞는 경우에만 개발 행위허가를 하도록 규정하고 , 국토계획법 제58조 제1항 제4호 , 같은 법 시행령 제56조 제1항 [ 별표 1의2 ] 1호 라목에서는 주변의 자연경관 및 미관을 훼손하지 아니할 것 등 을 개발행위허가기준으로 규정하고 있다 .

③ 이 사건 사업신청지 인근에는 C마을이 위치해 있고 , 이 사건 사업신청지는 C마을 에서 D대학교 방향 통행로인 E에 접하고 있는 점 , 이 사건 개발행위허가를 신청한 면 적이 4 , 175m²로 그 규모가 상당한 점 등에 비추어 보면 , 이 사건 사업신청지에 태양광 발전시설이 건축될 경우 이로 인하여 자연경관 및 미관이 훼손될 가능성을 배제할 수 없고 , 향후 이와 유사한 조건의 인근 논에 대하여도 무분별한 개발이 이루어질 우려가 있다 .

④ 국토계획법 제58조 제3항 , 국토계획법 시행령 제56조 제1항 , 제4항에 근거한 개 발행위허가운영지침 ( 국토교통부 훈령 제569호 ) 3 - 2 - 1 ( 1 ) 은 조수류 · 수목 등의 집단서 식지가 아니고 , 우량농지에 해당하지 아니하여 보전의 필요가 없을 것을 규정하고 있 고 , 전라남도지사의 질의에 대한 농림축산식품부의 회신에 따르면 , 농지법 제37조 제2 항의 우량농지란 기본적으로 경지정리 및 수리시설 완비 등 농업생산기반이 정비된 농 지를 의미하는 것이지만 농업생산기반이 정비되지 않았어도 농업생산성이 높은 경우에 는 우량농지로 볼 수 있으며 , 반드시 농업진흥지역 내에 있어야만 하는 것은 아니다 . 이 사건 사업신청지는 포장된 도로에 인접하고 있어 통행이 용이하고 , 저수지 ( F ) 및 배 수로 등 농업생산기반시설이 설치되어 있으므로 , 농업진흥지역에 해당하지 않는다고 하더라도 우량농지가 아니어서 보존의 필요성이 없다고 단정할 수 없다 .

⑤ 국가가 전력 생산에 있어서 에너지원의 다양화와 친환경적 전환 , 온실가스 배출 의 감소 추진 등을 위하여 신재생에너지 생산시설을 적극적으로 보급 권장하는 정책을 추진하고 있고 태양광에너지가 신재생에너지 중 하나로 각광받고 있다고 하더라도 , 이 러한 공익은 국토의 무분별한 개발에 의하여 경관 등이 훼손되지 않도록 주변 자연환 경과의 관계를 고려하여 체계적으로 개발될 필요성과 균형을 이루어야 한다 .

⑥ 무분별한 국토 개발에 따른 경관 등의 훼손을 방지하고 체계적인 개발행위를 유 도함을 목적으로 하는 관련법령의 취지에 비추어 볼 때 이러한 공익보다 이 사건 처분 으로 침해되는 원고의 사익이 더 크다고 보기 어렵다 .

4 . 결론

그렇다면 원고의 청구는 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 , 주문과 같이 판결한

재판장 판사 김수일

판사 황윤정

판사 김범준

관계 법령

국토의 계획 및 이용에 관한 법률

제1조 ( 목적 )

이 법은 국토의 이용 개발과 보전을 위한 계획의 수립 및 집행 등에 필요한 사항을 정하여 공 공복리를 증진시키고 국민의 삶의 질을 향상시키는 것을 목적으로 한다 .

제6조 ( 국토의 용도 구분 )

국토는 토지의 이용실태 및 특성 , 장래의 토지 이용 방향 , 지역 간 균형발전 등을 고려하여 다 음과 같은 용도지역으로 구분한다 .

3 . 농림지역 : 도시지역에 속하지 아니하는 「 농지법 」 에 따른 농업진흥지역 또는 「 산지관리

법 」 에 따른 보전산지 등으로서 농림업을 진시키고 산림을 보전하기 위하여 필요한 지 제7조 ( 용도지역별 관리 의무 )

국가나 지방자치단체는 제6조에 따라 정하여진 용도지역의 효율적인 이용 및 관리를 위하여 다음 각 호에서 정하는 바에 따라 그 용도지역에 관한 개발 정비 및 보전에 필요한 조치를 마 련하여야 한다 .

3 . 농림지역 : 이 법 또는 관계 법률에서 정하는 바에 따라 농림업의 진흥과 산림의 보전 · 육

성에 필요한 조사와 대책을 마련하여야 한다 .

제36조 ( 용도지역의 지정 )

① 국토교통부장관 , 시 · 도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도

지역의 지정 또는 변경을 도시 · 군관리계획으로 결정한다 .

3 . 농림지역

제56조 ( 개발행위의 허가 )

① 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위 ( 이하 " 개발행위 "

라 한다 ) 를 하려는 자는 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는

군수의 허가 ( 이하 " 개발행위허가 " 라 한다 ) 를 받아야 한다 . 다만 , 도시 · 군계획사업 ( 다른

법률에 따라 도시 · 군계획사업을 의제한 사업을 포함한다 ) 에 의한 행위는 그러하지 아니

하다 .

1 . 건축물의 건축 또는 공작물의 설치

2 . 토지의 형질 변경 ( 경작을 위한 경우로서 대통령령으로 정하는 토지의 형질 변경은 제외

한다 )

제58조 ( 개발행위허가의 기준 등 )

① 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군수는 개발행위허가의

신청 내용이 다음 각 호의 기준에 맞는 경우에만 개발행위허가 또는 변경허가를 하여야

한다 .

1 . 용도지역별 특성을 고려하여 대통령령으로 정하는 개발행위의 규모에 적합할 것 . 다만 ,

개발행위가 「 농어촌정비법 」 제2조제4호에 따른 농어촌정비사업으로 이루어지는 경우

등 대통령령으로 정하는 경우에는 개발행위 규모의 제한을 받지 아니한다 .

2 . 도시 · 군관리계획 및 제4항에 따른 성장관리 방안의 내용에 어긋나지 아니할 것

3 . 도시 · 군계획사업의 시행에 지장이 없을 것

4 . 주변지역의 토지이용실태 또는 토지이용계획 , 건축물의 높이 , 토지의 경사도 , 수목의

상태 , 물의 배수 , 하천ㆍ호소ㆍ습지의 배수 등 주변환경이나 경관과 조화를 이룰 것

5 . 해당 개발행위에 따른 기반시설의 설치나 그에 필요한 용지의 확보계획이 적절할 것

② 특별시장 · 광역시장 · 특별자치시장 · 특별자치도지사 · 시장 또는 군수는 개발행위허가 또

는 변경허가를 하려면 그 개발행위가 도시 · 군계획사업의 시행에 지장을 주는지에 관하

여 해당 지역에서 시행되는 도시 · 군계획사업의 시행자의 의견을 들어야 한다 .

③ 제1항에 따라 허가할 수 있는 경우 그 허가의 기준은 지역의 특성 , 지역의 개발상황 , 기

반시설의 현황 등을 고려하여 다음 각 호의 구분에 따라 대통령령으로 정한다 .

3 . 보전 용도 : 제59조에 따른 도시계획위원회의 심의를 통하여 개발행위허가의 기준을 강

화하여 적용할 수 있는 보전관리지역 · 농림지역 · 자연환경보전지역 및 녹지지역 중 대

통령령으로 정하는 지역

제59조 ( 개발행위에 대한 도시계획위원회의 심의 )

① 관계 행정기관의 장은 제56조 제1항 제1호부터 제3호까지의 행위 중 어느 하나에 해당

하는 행위로서 대통령령으로 정하는 행위를 이 법에 따라 허가 또는 변경허가를 하거나 ,

다른 법률에 따라 인가 · 허가 승인 또는 혐의를 하려면 대통령령으로 정하는 바에 따라

중앙도시계획위원회나 지방도시계획위원회의 심의를 거쳐야 한다 .

■ 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령

제51조 ( 개발행위허가의 대상 )

① 법 제56조 제1항에 따라 개발행위허가를 받아야 하는 행위는 다음 각 호와 같다 .

1 . 건축물의 건축 : 「 건축법 」 제2조 제1항 제2호에 따른 건축물의 건축

2 . 공작물의 설치 : 인공을 가하여 제작한 시설물 ( 「 건축법 」 제2조 제1항 제2호에 따른

건축물을 제외한다 ) 의 설치

제56조 ( 개발행위허가의 기준 )

① 법 제58조 제3항에 따른 개발행위허가의 기준은 별표 1의2와 같다 .

④ 국토교통부장관은 제1항의 개발행위허가기준에 대한 세부적인 검토기준을 정할 수 있다 . [ 별표 1의2 ] 개발행위허가기준 ( 제56조관련 )

1 . 분야별 검토사항 3 . 용도지역별 검토사항