[1] 도시관리계획의 입안·결정권자가 도시관리계획을 입안할 때 거쳐야 하는 절차 및 처음 공고된 도시관리계획안 내용과 다르게 도시관리계획을 결정할 경우 다시 주민의견청취절차를 거쳐야 하는지 여부(원칙적 적극)

[2] 포항시장이 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제28조 에 따라 기존 철도부지를 공공공지로 신설하는 도시관리계획 변경결정안을 공고하였다가 이와 달리 철도부지와 접한 완충녹지 부분도 공공공지로 편입하는 내용의 변경결정을 고시한 사안에서, 그 중 완충녹지 부분을 공공공지로 편입하는 부분은 주민의견청취절차를 생략한 절차적 하자가 있는 것이어서 위법하다고 한 사례

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제28조 제1항 , 제4항 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법 시행령’이라 한다) 제22조 제1항 , 제2항 , 제5항 , 포항시 도시계획조례 제7조, 제8조에 의하면, 도시관리계획의 입안·결정권자가 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 주민의 의견을 청취하기 위하여는 도시관리계획안의 주요 내용을 구 국토계획법 시행령과 조례에서 정한 방식에 따라 공고하고 14일 이상 주민 및 이해관계인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 또한 처음 공고된 도시관리계획안 내용과 다르게 도시관리계획을 결정하는 것은 변경된 부분에 관하여 주민의견청취절차를 생략하는 결과를 가져오므로 구 국토계획법 제28조 제1항 단서의 예외사유에 해당하지 않는 한 허용되지 않고, 이 경우 원칙적으로 다시 주민의견청취절차를 거쳐야 한다.

[2] 포항시장이 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제28조 에 따라 주민의견청취를 위해 기존 철도부지를 공공공지로 신설하는 도시관리계획 변경결정안을 공고하였다가 이와 달리 철도부지와 접한 완충녹지 부분도 공공공지로 편입하는 내용의 변경결정을 고시한 사안에서, 철도부지와 접한 완충녹지 부분을 공공공지로 편입하는 것이 구 국토계획법 제28조 제1항 단서에서 정한 예외사유인 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항이나 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 , 제25조 제3항 각 호 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2011. 2. 25. 국토해양부령 제334호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 각 호 에서 정한 경미한 사항에 해당된다고 볼 수 없으므로, 위 변경결정 중 완충녹지 부분을 공공공지로 편입하기로 정한 부분은 주민의견청취절차를 생략한 절차적 하자가 있는 것이어서 위법하다고 한 사례.

[1] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 , 제4항 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 , 제2항 , 제5항 , 포항시 도시계획조례 제7조, 제8조 [2] 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것) 제28조 제1항 , 제4항 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2011. 7. 1. 대통령령 제23009호로 개정되기 전의 것) 제22조 제1항 , 제2항 , 제5항 , 제25조 제3항 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2011. 2. 25. 국토해양부령 제334호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 , 포항시 도시계획조례 제7조, 제8조

원고(선정당사자) (소송대리인 변호사 김제식)

포항시장

2011. 5. 4.

1. 피고가 2010. 5. 17. 한 포항시 도시관리계획 변경결정 처분 중 [별지] 부동산 목록 기재 각 토지를 공공공지로 편입하기로 정한 부분을 취소한다.

2. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문과 같다.

1. 처분의 경위

가. 피고는 2009. 12. 31. 구 ‘국토의 계획 및 이용에 관한 법률’(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법’이라 한다) 제28조 에 따라 주민의견청취를 위하여 포항시 도시관리계획(재정비) 변경결정안(이하 ‘도시관리계획안’이라 한다)을 포항시공고 제2009-1341호로 공고하였는데, 위 ‘도시관리계획안’에는 기존 철도부지인 포항시 북구 우현동~신현동 일대 52,393㎡를 공공공지로 신설하는 것이 포함되어 있고, 원고(선정당사자) 및 선정자들(이하 원고와 선정자들을 모두 부를 때는 ‘원고들’이라 한다) 소유의 [별지] 부동산 목록 각 토지(이하 ‘이 사건 각 토지’라 한다)는 위 공공공지에서 제외되었다.

나. 포항시 도시녹지과는 2010. 4. 1.경 위 도시관리계획안의 수정에 관하여, 도시숲 조성과 연계된 녹지조성을 위하여 철도부지와 접한 좌우의 완충녹지도 공공공지로 결정하자는 의견을 제시하였다.

다. 포항시 도시계획위원회는 2010. 4. 15. 위 도시관리계획안의 수정을 검토하면서 포항시 북구 우현동~신현동 일대 철도부지와 접한 기존 완충녹지 부분 11,738㎡도 신설하는 공공공지에 포함시키기로 심의·의결하였다.

라. 피고는 2010. 5. 17. 포항시 도시관리계획(재정비) 변경결정을 하고 이를 포항시 고시 제2010-34호로 고시하였는데(이하 ‘이 사건 처분’이라 한다), 이 사건 처분에 의하여 신설되는 공공공지 면적은 앞서 공고된 도시관리계획안보다 확대된 64,131㎡로 되었고, 그로 인하여 이 사건 토지가 위 공공공지에 포함되게 되었다.

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1호증의 1 내지 6, 갑 제2호증, 갑 제10호증의 1 내지 3, 을 제1호증의 1, 2, 을 제6 내지 9호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 피고의 본안전항변에 관한 판단

피고는, 이 사건 소는 원고들이 이 사건 처분이 있음을 안 날로부터 90일이 지난 후에 제기되었으므로 제소기간을 도과하여 부적법하다고 주장한다.

앞서 본 바와 같이 이 사건 처분은 2010. 5. 17.자 고시에 의하여 이루어졌으므로, 원고들이 이 사건 처분이 있음을 안 날은 고시의 효력 발생일인 고시가 있은 후 5일이 경과한 2010. 5. 22.경이고( 대법원 2000. 9. 8. 선고 99두11257 판결 등 참조), 이 사건 소가 2010. 9. 18. 제기된 사실은 기록상 명백하다.

취소소송은 처분 등이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 제기하여야 하지만, 행정심판을 거친 경우에는 그 재결서의 정본을 송달받은 날로부터 기산하고( 행정소송법 제20조 제1항 ), 행정심판을 청구하려는 자는 심판청구서를 피청구인이나 행정심판위원회에 제출하여야 하며( 행정심판법 제23조 제1항 ), 행정심판위원회는 심판청구서를 받은 날부터 60일 이내에 재결을 하여야 한다( 행정심판법 제45조 제1항 ). 또 행정심판청구는 엄격한 형식을 요하지 않는 서면행위이므로, 위법·부당한 행정처분으로 인하여 권리나 이익을 침해당한 자로부터 그 처분의 취소나 변경을 구하는 서면이 제출되었을 때에는 그 표제와 제출기관의 여하를 불문하고 이를 행정소송법 제18조 소정의 행정심판청구로 보아야 하며, 심판청구인은 일반적으로 전문적 법률지식을 갖지 못하여 제출된 서면의 취지가 불명확한 경우가 적지 않을 것이나, 이러한 경우 행정청으로서는 그 서면을 가능한 한 제출자에게 이익이 되도록 해석하고 처리하여야 한다( 대법원 2000. 6. 9. 선고 98두2621 판결 , 대법원 2007. 6. 1. 선고 2005두11500 판결 등 참조).

살피건대, 갑 제6 내지 8호증, 갑 제9호증의 1 내지 3, 을 제3, 5호증의 각 기재에 의하면, 원고들이 2010. 6. 16.경 피고에게 ‘공공공지 결정에 대한 이의제기 및 재심의요청’이라는 제목으로 이 사건 각 토지를 공공공지로 편입한 결정을 취소하고 공람 공고된 내용과 같이 결정하도록 재심의하여 달라는 취지의 문서를 제출한 사실, 피고는 2010. 6. 22. 원고에게 ‘공공공지 결정 관련 민원에 대한 회신’이라는 제목으로 재심의는 불가하다는 취지로 회신한 사실, 원고들은 다시 2010. 8. 4. ‘재심의거부에 대한 이의신청 및 도시계획위원회 재심의요청’이라는 제목으로 같은 내용의 이의신청을 하였고, 피고가 2010. 8. 22. 다시 재심의가 불가하다는 취지로 회신한 사실을 인정할 수 있는바, 원고들이 제출한 위 2010. 6. 16.자 문서에는 피청구인인 피고와 청구인들의 이름, 청구인들 소유 토지의 지번이 기재되어 있고, 행정처분이 기재되어 있으며, 행정심판청구를 한다는 의미로 해석될 수 있으므로, 이는 행정심판청구로 봄이 상당하다. 따라서 원고들은 이 사건 처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내에 행정심판청구를 한 것이고, 경상북도 행정심판위원회가 그날부터 60일이 지난 현재까지 재결하지 아니하였으므로, 이 사건 제소기간은 아직 기산할 수도 없어 제소기간이 경과한 것은 아니라고 할 것이니 피고의 주장은 이유 없다.

3. 이 사건 처분의 위법 여부

가. 원고의 주장

원고는, 이 사건 처분은 이 사건 각 토지를 공공공지로 새로 편입하는 도시관리계획결정을 하면서 입안과정에서 구 국토계획법 제28조 제1항 본문에서 정한 주민의견청취절차를 거치지 아니하였고, 또한 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분에 해당됨에도 행정절차법 제22조 에서 정한 의견청취절차를 거치지 아니하였으므로, 절차적 하자가 있어 위법하다고 주장한다.

나. 관계 법령

[별지] 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

(1) 구 국토계획법 제28조 제1항 , 제4항 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행령(2011. 4. 14. 법률 제10599호로 개정되기 전의 것, 이하 ‘구 국토계획법 시행령’이라 한다) 제22조 제1항 , 제2항 , 제5항 , 포항시 도시계획조례(이하 ‘이 사건 조례’라 한다) 제7조, 제8조의 각 규정에 의하면, 도시관리계획의 입안·결정권자가 도시관리계획을 입안할 때에는 주민의 의견을 들어야 하고, 그 의견이 타당하다고 인정되면 도시관리계획안에 반영하여야 하며, 도시관리계획의 입안에 관하여 주민의 의견을 청취하기 위하여 도시관리계획안의 주요 내용을 위 시행령과 조례에서 정한 방식에 따라 공고하고 14일 이상 주민 및 이해관계인이 열람할 수 있도록 하여야 한다. 또한 당초 공고된 도시관리계획안의 내용과 다르게 도시관리계획을 결정하는 것은 변경된 부분에 관하여는 주민의견청취절차를 생략하게 되므로 변경된 부분이 구 국토계획법 제28조 제1항 단서(이하 ‘이 사건 단서조항’이라 한다)의 예외사유에 해당하지 않는 한 허용되지 아니하고, 공고된 도시관리계획안의 내용을 변경할 경우 원칙적으로 다시 주민의견청취절차를 거쳐야 한다.

도시관리계획의 입안에 있어 해당 도시관리계획안의 내용을 공고 및 공람하게 한 것은 다수 이해관계자의 이익을 합리적으로 조정하여 국민의 권리자유에 대한 부당한 침해를 방지하고 행정의 민주화와 신뢰를 확보하기 위하여 국민의 의사를 그 과정에 반영시키는 데 있는 것이므로 이러한 공고 및 공람 절차에 하자가 있는 도시계획결정은 위법하다( 대법원 2000. 3. 23. 선고 98두2768 판결 등 참조).

(2) 살피건대, 이 사건 처분이 당초 공고된 도시관리계획안과 다르게 이 사건 각 토지를 공공공지로 편입하기로 결정한 사실은 앞서 본 바와 같고, 이 사건 각 토지를 공공공지에 편입하는 것이 이 사건 단서조항에서 정한 예외사유, 국방상 또는 국가안전보장상 기밀을 지켜야 할 필요가 있는 사항이나 구 국토계획법 시행령 제22조 제1항 , 제25조 제3항 각 호 , 구 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 시행규칙(2011. 2. 25. 국토해양부령 제334호로 개정되기 전의 것) 제3조 제1항 각 호 에서 정하고 있는 경미한 사항에 해당된다고 볼 수 없으므로, 이 사건 처분 중 이 사건 각 토지를 공공공지로 편입하기로 정한 부분에는 주민의견청취절차를 생략한 절차적 하자가 있어 위법하다.

(3) 이에 대하여 피고는, 도시계획위원회의 심의·의결을 거쳐 당초 공고된 도시관리계획안의 내용을 일부 변경하는 경우에는 주민의견청취절차를 별도로 거칠 필요가 없다고 주장하나, 도시계획위원회의 심의를 통해 도시관리계획안의 내용을 일부 변경할 경우 예외적으로 주민의견청취절차를 생략할 수 있다는 근거 법령은 없으므로, 피고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면 원고들의 이 사건 청구는 이유 있으므로, 이를 인용하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

[[별지 1] 선정자 명단: 생략]

[[별지 2] 부동산 목록: 생략]

[[별지 3] 관계 법령: 생략]