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판시사항
[1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조 제4호 에서 정한 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’의 범위
[2] 학교법인이 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조 제4호 에서 정한 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’으로서 정보공개의무를 부담하는 공공기관에 해당하는지 여부(적극)
판결요지
[1] 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조 제4호 에서 말하는 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’이라 함은, 한국은행·서울대학교병원 등과 같이 당해 법인의 설치 및 규율을 위하여 특별히 제정된 개별 법률에 의하여 설립된 특수법인만을 의미하는 것이 아니라, 공동체의 이익에 큰 영향을 미치는 해당 법인의 역할이나 기능에 대해 통일적인 규율을 하고 그 법인의 설치, 운영 및 통제에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 제정한 특별법에 법인의 설립근거가 마련되어 있고, 원칙적으로 당해 법에 의하여 설립된 법인만이 그 법이 규율하는 역할과 기능을 수행하며, 사인(사인)이나 다른 형태의 조직이 그 역할과 기능을 수행하는 것은 당해 법에 의해 원천적으로 봉쇄됨과 아울러 당해 법이 그 법에 의하여 설립된 법인의 설립 목적, 사업 및 활동을 제한하고 있어 그 법인이 당해 법 소정의 목적이나 사업 이외에 다른 활동을 하는 것은 예정되어 있지 아니한 경우의 법인도 포함한다.
[2] 학교법인은 사립학교의 설립 주체, 그 재산 및 회계와 감독, 사립학교교원의 자격과 신분보장 등에 관하여 규정하고 있는 사립학교법에 그 설립의 근거를 두고 있는데, 위 법은 학교법인이 사립학교의 설치·경영 이외에 다른 목적을 두거나 사립학교 경영에 충당하기 위한 수익사업 이외에 다른 활동을 하는 것을 예정하고 있지 아니하고, 학교법인 외에 사인(사인이나 다른 형태의 조직이 사립학교를 설치·경영하는 것을 원칙적으로 금지하고 있는바, 비록 학교법인이 그 근거법인 사립학교법에 의하여 곧바로 설치되는 것은 아니라 할지라도 이는 사립학교법이 전국 각지에 다수의 사립학교와 이를 설립·경영하는 다수의 학교법인이 존재할 수 있음을 상정하여 그 설립 자격 및 절차에 관하여만 규정하게 된 것일 뿐 학교법인이 다수 존재한다 하더라도 각 학교법인의 성격이나 지위가 달라지는 것은 아니므로, 학교법인은 공공기관의 정보공개에 관한 법률 시행령 제2조 제4호 에서 정한 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’에 해당한다.
원고
원고 (소송대리인 변호사 장동환)
피고
학교법인 명신학원
변론종결
2006. 12. 13.
주문
1. 피고가 2006. 6. 28. 원고에 대하여 한 별지 목록 기재 정보에 관한 공개거부처분을 취소한다.
2. 소송비용은 피고가 부담한다.
청구취지
주문과 같다.
이유
1. 처분의 경위
가. 원고는 전국교직원노동조합 대전지부장이고, 피고는 초·중등교육법 제2조 제3호 소정의 중학교인 동명중학교를 설치·운영하는 학교법인이다.
나. 원고는 2006. 6. 20. 피고에 대하여 별지 목록 기재 정보(이하 ‘이 사건 정보’라 한다)에 대한 사본 및 출력물의 우편교부를 요구하는 정보공개를 청구하였는데, 피고는 2006. 6. 28. 학교법인은 정보공개대상기관에 해당되지 않는다는 이유로 그 공개를 거부하는 이 사건 처분을 하였다.
[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증의 각 기재, 변론 전체의 취지
2. 본안전 항변 및 이에 대한 판단
가. 본안전 항변
피고는, 이 사건 정보 중 2002 내지 2005년도 학교법인회계 세입·세출내역서는 이미 대전광역시 교육청 홈페이지에 공개되어 있는 정보이므로, 위 정보들에 관한 원고의 청구는 소의 이익이 없어 부적법하다고 주장한다.
나. 판 단
살피건대, 피고가 2002 내지 2005년도 학교법인 세입·세출 내역서를 대전광역시 교육청 홈페이지에 공개하고 있다는 점을 인정할 아무런 증거가 없다.
나아가 공공기관의 정보공개에 관한 법률(이하 ‘법’이라 한다.) 제3조 , 제5조 , 법 시행령 제14조 제1항 제1호 , 법 시행규칙 제2조 제1항 별지 제1호에 의하면, 정보공개를 청구하는 자는 정보공개청구서에 공개방법을 선택하여야 하고, 문서·도면·사진 등의 경우 정보의 공개는 열람 또는 사본의 교부 등의 방법에 의하도록 되어 있는바, 위 규정들을 종합하여 보면, 정보공개를 청구하는 자가 사본의 교부의 방법으로 공개방법을 선택하여 정보공개청구를 한 경우에는 공개청구를 받은 공공기관으로서는 원고가 선택한 공개방법에 따라 정보를 공개하여야 하고, 그 공개방법을 선택할 수는 없는 것으로 보이는데, 원고가 사본 또는 출력물 교부의 방법으로 위 정보의 공개를 청구한 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 설령 위 피고가 2002 내지 2005년도 학교법인회계 세입·세출내역서를 대전광역시 교육청 홈페이지에 공개하고 있다 하더라도, 원고에게 위 정보를 사본 또는 출력물 교부의 방법으로 공개하지 않는 한 그것만으로는 원고에게 위 정보를 공개한 것으로 볼 수 없고, 달리 위 정보들의 공개를 거부한 이 사건 처분이 있은 후 이 사건 변론 종결시까지 피고가 원고에게 위 정보들의 사본 또는 출력물을 교부하였다는 점을 인정할 증거가 없다.
따라서 피고가 위 정보들을 원고에게 공개하였음을 전제로 한 피고의 본안전 항변은 이유 없다.
3. 본안에 대한 판단
가. 학교법인이 정보공개의무를 부담하는 공공기관에 해당하는지 여부
(1) 당사자의 주장
(가) 원고의 주장
법 제2조 제3호 및 법 시행령 제2조 제4호 는 정보공개의무가 있는 공공기관의 하나로 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’을 규정하고 있는바, 피고는 학교법인으로서 특별법인 사립학교법에 의하여 설립된 특수법인이므로 정보공개의무가 있는 공공기관에 해당한다.
(나) 피고의 주장
사립학교법 기타 관련 규정에 의하면, 학교법인과 학교법인이 운영하는 학교는 설립의 근거, 조직 및 구성원 등이 완전히 구분되는 별개의 조직이고, 국가로부터 금전적인 지원을 받는 것은 학교에 한정되며, 그 학교를 운영하는 학교법인은 금전지원을 전혀 받지 아니하는바, 순수한 사유재산으로 운영되는 학교법인까지 정보공개 대상기관으로 한다면 이는 사유재산권에 대한 지나친 침해가 되는 점, 사립학교의 경영 및 재정은 모두 관할청의 엄격한 통제를 받고 있어 학교법인이 학교의 국가보조금 사용 등 학교경영에 간섭할 여지가 거의 없는 점 등에 비추어 볼 때 국가로부터 보조금을 지급받는 사립학교만이 법 소정의 공공기관에 해당하고 학교법인은 제외되는 것으로 해석하는 것이 타당하다.
(2) 관계 법령
별지 관계 법령 기재와 같다.
(3) 판 단
정보공개 의무기관을 정하는 것은 입법자의 입법형성권에 속한다 할 것인데, 입법자는 법 제2조 제3호 에서 정보공개 의무기관을 공공기관으로 규정하면서 ‘공공기관’이라 함은 국가, 지방자치단체, 정부투자기관관리기본법 제2조 의 규정에 의한 정부투자기관 그 밖에 대통령령이 정하는 기관을 말한다고 규정하고 있고, 위 규정의 위임에 따라 법 시행령 제2조 는 법 제2조 소정의 대통령령이 정하는 기관으로 제1호 에서 초·중등교육법 및 고등교육법 기타 다른 법률에 의하여 설치된 각급 학교를, 제2호 에서 지방공기업법에 의한 지방공사 및 지방공단을, 제3호 에서 정부산하기관관리기본법의 적용을 받는 정부산하기관을, 제4호 에서 특별법에 의하여 설립된 특수법인을, 제5호 에서 사회복지사업법 제42조 제1항 의 규정에 의하여 국가 또는 지방자치단체로부터 보조금을 받는 사회복지법인과 사회복지사업을 하는 비영리법인을 열거하고 있는바, 과연 학교법인이 법 시행령 제2조 제4호 소정의 특별법에 의하여 설립된 특수법인에 해당하는지 여부에 관하여 본다.
살피건대, 공공기관이 보유·관리하는 정보를 공개함으로써 국민의 알 권리를 보장하고 행정을 포함한 국정 전반에 대한 국민의 참여와 국정운영의 투명성을 확보함을 목적으로 제정된 법의 입법목적 내지 취지에 비추어 볼 때, 법 시행령 제2조 제4호 소정의 ‘특별법에 의하여 설립된 특수법인’은 한국은행, 서울대학교병원 등과 같이 당해 법인의 설치 및 규율을 위하여 특별히 제정된 개별 법률에 의하여 설립된 특수법인에 한정되는 것이 아니고, 입법자가 국민의 사회생활상 필요한 어떠한 역할이나 기능이 고도의 특수성 및 공공성을 지님에 따라 공동체 전체의 이익에 큰 영향을 미친다고 판단하고 그 특수성 및 공공성에 입각하여 이에 대한 통일적인 규율을 꾀하고 나아가 그 역할이나 기능을 담당하는 법인의 설치 및 운영, 그 법인에 대한 국가나 지방자치단체의 지원과 보조 및 관리·감독 등 통제에 관하여 필요한 사항을 둠으로써 이러한 기능과 역할 및 이를 담당하는 조직의 건전한 발전을 도모하고 공공성을 제고시킬 목적으로 제정한 특별법에 그 설립의 근거가 마련되어 있을 뿐만 아니라 원칙적으로 당해 법에 의하여 설립된 법인만이 그 법이 규율하는 역할과 기능을 수행할 수 있고, 사인이나 다른 형태의 조직이 그 역할과 기능을 수행하는 것은 당해 법에 의해 원천적으로 봉쇄됨과 아울러 당해 법이 그 법에 의하여 설립된 법인의 설립 목적, 사업 및 활동을 제한하고 있어 그 법인이 당해 법 소정의 목적이나 사업 이외에 다른 활동을 하는 것은 예정되어 있지 아니한 경우도 포함된다고 해석함이 상당하다 할 것이다.
그런데 ① 학교법인의 경우, 사립학교의 특수성에 비추어 그 자주성을 확보하고 공공성을 앙양함으로써 사립학교의 건전한 발달을 도모할 목적으로 제정되어 사립학교의 설립 주체, 그 재산 및 회계와 감독 기타 사립학교교원의 자격과 신분보장 등에 관하여 규정하고 있는 사립학교법에 그 설립의 근거를 두고 있는 점, ② 사립학교법 제2조 제2항 은 ‘학교법인’이라 함은 사립학교만을 설치·경영함을 목적으로 사립학교법에 의하여 설립되는 법인을 말한다고 하고 있고, 사립학교법 제6조 제1항 은, 학교법인은 그가 설치한 사립학교의 교육에 지장이 없는 범위 안에서 그 수익을 사립학교의 경영에 충당하기 위하여 수익을 목적으로 하는 사업을 할 수 있다고 규정하여 학교법인이 사립학교의 설치·경영 이외에 다른 목적을 두거나 사립학교 경영에 충당하기 위한 수익사업 이외에 다른 활동을 하는 것이 예정되어 있지 아니한 점, ③ 또한, 사립학교법 제3조 제1항 은 초·중등교육법 제52조 제2항 의 규정에 의하여 산업체가 그 고용근로청소년의 교육을 위하여 중학교 또는 고등학교를 설치·경영하는 경우를 제외하고는 학교법인이 아닌 자는 사립학교를 설치·경영할 수 없도록 하여 사립학교를 설치하려는 자는 의무적으로 학교법인을 설립하도록 하고 있는바, 학교법인 이외 사인이나 다른 형태의 조직이 사립학교를 설치·경영하는 것은 원칙적으로 금지되어 있는 점, ④ 비록 학교법인이 그 근거법인 사립학교법에 의하여 곧바로 설치되는 것이 아니라 사립학교에 필요한 시설·설비와 당해 학교의 경영에 필요한 재산을 갖춘 자가 일정한 재산을 출연하고, 사립학교법이 정한 사항을 기재한 정관을 작성하여 교육인적자원부장관의 허가를 받은 후 설립등기를 함으로써 비로소 설립되는 것이기는 하나, 이는 사립학교법이 전국 각지에 각급, 각종의 사립학교가 다수 설치·운영될 수 있고 따라서 사립학교를 설치·운영하는 학교법인도 다수 있을 수 있음을 상정하여 사립학교법이 그 설립 자격 및 절차에 대해서 규정하게 된 것으로서 사립학교법에 의하여 설립된 학교법인이 다수 존재한다 하더라도 그 조직, 목적 및 사업, 그가 설립·경영하는 사립학교와 감독청, 국가나 지방자치단체와의 관계에 있어서 각 학교법인의 성격이나 지위가 달라지는 것은 아니라 할 것인 점 등에 비추어 보면, 사립학교법에 의하여 사립학교의 설립·경영만을 목적으로 설립되는 학교법인이 법 시행령 제2조 제4호 소정의 특별법에 의하여 설립된 특수법인에 해당한다고 해석함이 상당하다.
나아가, ㉠ 법 시행령 제2조 제1호 에서 학교법인에 의하여 설치된 사립학교를 정보공개대상기관으로 명시하고 있는바, 교육의 공공성 및 공·사립학교의 동질성에 비추어 볼 때 정보공개 대상기관으로서 국립학교와 공립학교를 설립·경영하는 국가 및 지방자치단체와 사립학교를 설립·경영하는 학교법인 간에 그 형평이 유지되어야 하므로 사립학교 설립 및 운영의 전제가 되는 학교법인 또한 사립학교와 마찬가지로 정보를 공개할 필요성이 있다고 할 것인 점, ㉡ 사립학교법은 제16조 에서 이사회로 하여금 학교법인이 설치한 사립학교의 장 및 교원의 임면에 관한 사항과 학교법인이 설치한 사립학교의 경영에 관한 중요사항 등을 심의·의결하도록 하고 있고, 제29조 제4항 에서 학교에 속하는 회계의 예산은 당해 학교의 장이 편성하되 학교운영위원회 또는 대학평의원회의 자문을 거친 후 이사회의 심의·의결로 확정하고 학교의 장이 집행하도록 하고 있는바, 이러한 규정에 비추어 볼 때 학교법인이 국가의 재정지원 및 보조를 받는 사립학교의 운영에 실질적인 권한을 행사하는 것으로 보이는 점, ㉢ 사립학교교직원뿐만 아니라 학교법인의 사무직원도 사립학교교직원연금법의 적용을 받고, 사립학교교직원연금법에 의한 급여 기타 운용비용 중 일부를 국가가 부담하며, 법인부담금 중 당해 학교에 소요되는 법인부담금의 전액을 학교법인이 부담할 수 없는 때에는 그 부족액을 학교에서 부담하게 할 수 있으며( 사립학교교직원연금법 제47조 제1항 ), 국민건강보험법도 제67조 제1항 에서 학교법인이 교직원의 보험료액 중 그 부담액의 전액을 부담할 수 없을 때에는 그 부족액을 학교에 속하는 회계에서 부담하게 할 수 있다고 규정하고 있는바, 연금과 건강보험에 있어 학교법인과 사립학교의 직원의 지위가 다르지 않으며, 학교법인의 회계와 사립학교의 회계 또한 위와 같이 밀접히 연관되어 있는 점, ㉣ 사립학교교육의 조성을 위하여 행하는 보조 또는 원조에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 제정된 교육인적자원부령인 사립학교보조와 원조에 관한 건 제2조 는 교육인적자원부장관이 매년도 보조의 대상이 되는 학교법인에 대하여 그 보조 예정을 통지하고 보조신청서를 제출하게 하며, 신청에 따라 보조 여부를 결정한 후 그 결과를 학교법인에게 통지하고, 제3조 에서 학교법인에 대한 보조는 국가의 예산집행계획 또는 원조계획에 따라 매년 4기로 나누어 교부하도록 규정하고 있는 등 국가가 학교법인을 직접 보조 또는 원조할 수 있는 근거 법령을 마련하고 있는 점, ㉤ 사립학교법은 제18조의2 에서 이사회회의록을 공개하도록 하고 있을 뿐만 아니라 제28조 에서 학교법인이 그 기본재산을 매도·증여·교환 또는 용도 변경하거나 담보에 제공하고자 할 때 또는 의무의 부담이나 권리의 포기를 하고자 할 때에는 관할청의 허가를 받도록 하면서, 학교교육에 직접 사용되는 학교법인의 재산 중 대통령령이 정하는 것은 이를 매도하거나 담보에 제공할 수 없도록 규정함과 아울러 제31조 및 제32조 에서 학교법인은 그 예산과 결산을 관할청에 보고하고 공시하여야 하고, 매 회계연도 종료 후 2월 이내에 매 회계연도말 현재의 재산목록·대차대조표 및 수지계산서 기타 필요한 장부 또는 서류를 작성하여 이를 항시 그 사무소에 비치하여야 하도록 규정하고 있고, 교육인적자원부는 학교법인과 이들이 설치·경영하는 학교의 재무와 회계의 운영에 관하여 필요한 사항을 규정하기 위하여 사학기관 재무·회계규칙을 제정하여 학교법인의 재산의 관리나 수입과 지출을 엄격히 통제하고 있는바, 이는 학교법인의 고도의 공공성에서 비롯된 것으로 보이는 점, ㉥ 사립학교법 등 관계 법령이 법인 회계 등 제반 장부의 비치 및 재무·회계 현황을 공개하도록 하면서 나아가 이사회 회의록의 공개의무를 부과하는 규정을 두고 있는 것은 학교법인 경영의 투명성과 공공성을 확보하기 위하여 위와 같은 정보의 공개가 특별히 중요함을 부각시키고 개별적인 정보공개청구에 의하지 않고서도 위와 같은 정보를 공개하도록 하려는 것일 뿐 위와 같은 정보만을 학교법인이 공개할 의무가 있는 정보로 한정하려는 취지라고 볼 수는 없고, 더욱이 공공기관이 보유하고 있는 막대하고 다양한 정보에 대한 국민의 자유로운 접근을 인정하여 헌법이 보장하는 국민의 알 권리를 보장하고, 일반 국민이 일방적인 정보수령자나 정보조작의 대상에서 벗어나 국정의 감시·비판자로서 실질적 지위를 확보하려는 정보공개제도의 취지에 비추어 볼 때, 학교법인의 홍보나 일방적 정보제공이 아니라 국민의 청구에 의한 의무적 공개를 가능케 하여 필요한 정보를 주체적으로 입수할 기회를 부여한다는 점에서 법에 의한 정보공개청구권을 별도로 인정할 필요성이 없지 아니한 점 등을 고려할 때, 학교법인에 법에 의한 일반적인 정보공개의무를 부담시킬 실질적인 필요성 또한 크다고 할 것이다.
(4) 소결론
결국, 이와 다른 전제에 선 피고의 주장은 이유 없고, 학교법인이 정보공개의무가 있는 공공기관이 아니라는 이유로 이 사건 정보의 공개를 거부한 이 사건 처분은 위법하다.
나. 피고의 주장 및 이에 대한 판단
(1) 피고의 주장
피고는, 원고가 오로지 피고의 비위사실을 포착하여 형사고발사건에 이용하는 등 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개제도를 악용하고 있으므로 그 청구가 제한되어야 할 필요가 있고, 법인회계 세입·세출 현금출납부, 법인회계 현금출납부에 대한 영수증 등 증빙자료철, 법인이 납부한 세금내역 및 관련 영수증 등은 그 공개를 요구할 법적 근거가 없으므로 그 공개를 거부한 이 사건 처분은 적법하다고 주장한다.
(2) 판 단
그러므로 살피건대, 행정처분의 취소를 구하는 항고소송에 있어서, 행정처분의 상대방의 방어권을 보장함으로써 실질적 법치주의를 구현하고 행정처분의 상대방에 대한 신뢰를 보호하기 위하여, 처분청은 당초 처분의 근거로 삼은 사유와 기본적 사실관계가 동일성이 있다고 인정되는 한도 내에서만 다른 사유를 추가하거나 변경할 수 있고, 기본적 사실관계와 동일성이 인정되지 않는 별개의 사실을 들어 처분사유로 주장하는 것이 허용되지 않는다 할 것인바( 대법원 1995. 10. 12. 선고 95누4704 판결 등 참조), 피고가 이 사건 처분 사유로 학교법인이 정보공개 대상기관이 아니라는 사유만을 명시한 점은 앞서 본 바와 같고, 피고가 추가로 주장하는 사유 즉, 원고가 정보공개제도를 악용하고 있으므로 그 청구가 제한되어야 할 필요가 있다는 사유 및 법인회계 세입·세출 현금출납부, 법인회계 현금출납부에 대한 영수증 등 증빙자료철, 법인이 납부한 세금내역 및 관련 영수증 등은 그 공개를 요구할 법적 근거가 없다는 사유와 당초의 처분사유는 기본적 사실관계가 동일하다고 할 수 없으므로, 피고가 이 사건 처분 사유로 위 주장과 같은 사유를 추가할 수는 없다고 할 것이다.
나아가, 법은 제3조 에서 공공기관의 정보공개 원칙을 천명하는 한편, 제9조 에서 비공개대상정보를 한정적으로 열거하고 있는바, 정보공개법의 목적, 규정 내용 및 취지에 비추어 보면, 정보공개청구의 목적에 특별한 제한이 있다고 할 수 없으므로, 오로지 피고를 괴롭힐 목적으로 정보공개를 구하고 있다는 등의 특별한 사정이 없는 한, 정보공개의 청구를 권리남용이라 하여 제한할 수 없다 할 것인데, 이 사건의 경우 원고가 행정감시의 목적 없이 오로지 피고의 비위사실을 포착하여 형사고발사건에 악용할 목적만으로 이 사건 정보공개청구를 하였다거나 이 사건 문서가 공개되면 원고가 이를 왜곡·과장할 것이라고 인정할 명백한 증거가 없고, 정보공개청구를 받은 피고로서는 사용목적의 정당성 또는 필요성 여부를 판단하여 정보공개를 거부할 수는 없다고 할 것이므로, 원고가 정보공개제도를 악용하고 있어 그 청구가 제한되어야 한다는 피고의 주장은 이유 없다. 한편, 법은 제3조 에서 공공기관의 정보공개 원칙을 천명하는 한편, 제9조 에서 비공개대상정보를 한정적으로 열거하고 있으므로, 국민으로부터 보유·관리하는 정보에 대한 공개를 요구받은 공공기관으로서는 법 제9조 제1항 각 호 에서 정하고 있는 비공개사유에 해당하지 않는 한 이를 공개하여야 할 것이므로, 학교법인회계 현금출납부에 대한 영수증 등 증빙자료철, 학교법인이 납부한 세금내역 및 관련 영수증 등의 정보 공개를 요구할 법적 근거가 없다는 피고의 주장 또한 이유 없다.
4. 결 론
그렇다면 이 사건 처분의 취소를 구하는 원고의 청구는 이유 있으므로 이를 받아들이기로 하여 주문과 같이 판결한다.