사건
2011누21203 과징금부과처분등취소
원고,피항소인
대표이사 ○○○
소송대리인 ○○○
담당변호사 ○○○
피고,항소인
◎◎◎
대표자 위원장 ○○○
소송수행자 ○○○
제1심판결
서울행정법원 2011. 6. 1. 선고 2010구합41109 판결
변론종결
2012. 3. 29 .
판결선고
2012. 5. 10 .
주문
1. 제1심 판결을 취소한다 .
2. 원고의 청구를 기각한다 .
3. 소송총비용은 원고가 부담한다 .
청구취지및항소취지
1. 청구취지
피고가 2010. 9. 27. 원고에 대하여 한 과징금 440, 000, 000원의 부과처분을 취소한다 .
2. 항소취지
주문과 같다 .
이유
1. 처분의 경위
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제2쪽 제11, 12행의 " 2009. 2. 4. ' 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 부칙 제2조에 의하여 폐지된 것, 이하 같다 " 를 " 2007. 8. 3. 법률 제8635호 ' 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 부칙 제2조에 의하여 2009. 2. 4. 폐지되기 전의 것, 이하 같다 " 로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제1항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 .
2. 이 사건 처분의 적법 여부
가. 원고의 주장
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제4쪽 제15, 16행의 " 구 증권거래법 제260조의11 " 을 " 구 증권거래법 제206조의11 " 로 고치는 것 외에는 제1 심 판결의 이유 제2의 가. 항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 .
나. 관계 법령
이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결의 별지 ' 관계법령 ' 중 제19쪽 제32행부터 제21쪽 제11행까지 부분 ( 증권 · 선물조사업무규정 부분 ) 을 삭제하고 , 이 판결의 별지 ' 추가하는 관계법령 조항 ' 을 추가하는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 나. 항 및 그 별지 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 .
다. 판단
1 ) 절차적 하자 주장 부분에 대하여 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는, 제1심 판결문 제5쪽 제17행의 " 중 요도가중치 최대 " 를 " 중요도 가중시 최대 " 로 고치고, 제5쪽 제18행의 " 사전통지서에 첨부되어 있는 " 부터 같은 쪽 제20행의 " 되어 있어 " 까지 부분을 아래와 같이 , 『 사전통지서에 첨부되어 있는 위 별표 2호 감리결과 조치양정기준에 의하면 중요도 ( 가중시 최대, I, II, III, IV, V, 감경시 최소의 7단계 ) 란의 ' 가중시 최대 ' 의 경우 고의 또는 중과실에 해당하면 자본통합법상 과징금 또는 증권발행제한 등의 행정조치를 취할 수 있도록 되어 있어 』로 고치는 것 외에는 제1심 판결의 이유 제2의 다. 1 ) 항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 . 2 ) 실체적 하자 주장 부분에 대하여가 ) 현금 및 현금성자산 허위계상 부분 주장에 대하여 이 법원이 이 부분에 관하여 설시할 이유는 제1심 판결의 이유 제2의 다. 2 )가 ) 항 기재와 같으므로, 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제420조 본문에 의하여 이를 그대로 인용한다 .
나 ) 자산양수도신고서 등 허위기재 부분 주장에 대하여 ( 1 ) 쟁점
구 증권거래법 제190조의2 제2항, 제1항, 구 증권거래법 시행령 ( 2009. 2 .
4. 자본시장과 금융투자업에 관한 법률 시행령 부칙 제2조에 의하여 폐지되기 전의 것 , 이하 ' 구 증권거래법 시행령 ' 이라 한다 ) 제84조의8 제1항 제5호에 의하면, 코스닥상장 법인은 대통령령이 정하는 중요한 자산, 즉 최근 사업연도말 현재 자산총액의 100분의 10 이상인 가액에 해당하는 자산을 양수 또는 양도하는 경우 금융위원회에 이를 신고하도록 규정되어 있다 .
한편, 구 증권거래법 제206조의11 제5항 제1호는 ' 코스닥상장법인이 제190조의2 규정에 의한 신고를 함에 있어 허위의 기재 또는 표시를 하거나 중요한 사항을 기재 또는 표시하지 아니한 때 ' 를 과징금 부과 대상이 되는 위반행위의 하나로 규정하면서, 그 과징금의 한도에 관하여는 같은 항 본문에서 ' 합병 ( 분할합병을 포함한다 ) 또는 분할의 대가로 교부하는 주식의 장부가액 ( 영업의 양도 또는 양수의 경우에는 양도 또는 양수의 대가로 취득 또는 지급하게 되는 금액을 말한다 ) 과 인수하는 채무의 합계액 ( 제190조의2의 규정에 의하여 제출된 신고서류에 기재된 금액을 기준으로 한다 ) 의 100분의 2 ( 신설합병의 경우에는 100분의 1로 하며, 그 금액이 20억 원을 초과하는 경우에는 20억 원 ) 를 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다 ' 라고만 규정하여, 이 사건과 같이 ' 중요한 자산의 양수 또는 양도 ' 에 관한 신고의무 위반에 적용되는 과징금 한도의 산출기준을 따로 명시하고 있지 아니하다 .
그런데 피고는 이 사건 처분을 함에 있어 위 자산양수도신고서 등 허위기재 부분, 즉 ' 중요한 자산의 양수 또는 양도 ' 에 관한 신고의무 위반과 관련하여 위 제206 조의11 제5항에서 규정한 ' 영업의 양도 또는 양수 ' 의 신고의무 위반에 관한 과징금 한도의 기준을 적용한 과징금을 산출하였는바, ' 중요한 자산의 양수 또는 양도 ' 의 경우에도 위와 같이 ' 영업의 양도 또는 양수 ' 의 신고의무 위반에 관한 과징금 한도의 기준을 적용하여 과징금을 부과할 수 있는지가 문제된다 .
( 2 ) 입법의 경과
1999. 2. 1. 법률 제5736호로 개정되기 전의 증권거래법 제190조의2 제1항 은 ' 주권상장법인이 다른 법인과 합병하고자 하는 경우에는 대통령령이 정하는 합병요 건 절차 등 합병기준에 따라 합병 관련 사항을 금융감독위원회와 증권거래소에 신고하여야 한다. ' 라고 규정하고, 같은 조 제2항은 ' 주권상장법인이 대통령령이 정하는 중요한 영업의 양수 또는 양도를 하고자 하는 경우에는 제1항의 규정을 준용한다. ' 라고 규정하였으나, 신고의무 위반에 대하여 과징금을 부과하는 규정은 두지 않았다 .
이후 1999. 2. 1. 법률 제5736호로 증권거래법이 개정되면서 제190조의2 제1항, 제2항에서 주권상장법인과 협회등록법인에 대하여 합병, 분할 또는 분할합병 , 대통령령이 정하는 중요한 영업의 양수 또는 양도에 관한 신고의무를 부여함과 아울러, 제260조의11 제5항에 앞서 본 구 증권거래법과 같은 구조와 내용으로 과징금 부과의 근거 규정이 마련되었다 ( 다만 당시는 한도가 5억 원으로 규정되었다가, 2001. 3 .
28. 법률 제6423호로 개정되면서 한도가 20억 원으로 규정되었다 ) .
그 후 2003. 12. 31. 법률 제7025호로 증권거래법이 개정되면서 제190조의 2 제1항은 주권상장법인 또는 코스닥상장법인이 다른 법인과 합병하고자 하는 경우의 신고의무를 규정하고, 같은 조 제2항은 주권상장법인 또는 코스닥상장법인이 다음 각 호의 1의 사유에 해당하는 경우에는 제1항의 규정을 준용한다고 규정하면서 제1호에서' 대통령이 정하는 중요한 영업 또는 자산의 양수 또는 양도를 하고자 하는 경우 ', 제2호에서 ' 주식의 포괄적 교환 또는 이전을 하고자 하는 경우 ', 제3호에서 ' 분할 또는 분할합병을 하고자 하는 경우 ' 등 신고가 필요한 새로운 유형을 추가하였으나, 제206조의 11 제5항은 개정되지 않았다 .
그 후 증권거래법이 폐지되면서 제정된 위 자본통합법 ( 2007. 8. 3. 법률 제8635호로 제정되어 공포 후 1년 6개월이 경과한 날부터 시행 ) 은, 제161조 제1항 제7호에서 ' 대통령령으로 정하는 중요한 영업 또는 자산을 양수하거나 양도할 것을 결의한 때 ' 에는 사업보고서 제출대상법인은 그 내용을 기재한 주요사항보고서를 금융위원회에 제출하도록 규정하면서, 제429조 제3항에서 위 보고서를 제출하지 아니하거나 위 보고서 중 중요사항에 관하여 거짓의 기재 또는 표시를 하거나 중요사항을 기재 또는 표시하지 아니하는 경우, 직전 사업연도 중에 증권시장에서 형성된 그 법인이 발행한 주식의 일일평균거래금액의 100분의 10 ( 20억 원을 초과하거나 그 법인이 발행한 주식이 증권시장에서 거래되지 아니한 경우에는 20억 원 ) 을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다고 규정하였다 .
( 3 ) 판단
살피건대, 아래에서 보는 바와 같은 이유로, ' 대통령령이 정하는 중요한 자산의 양수 ' 를 신고함에 있어 신고서류에 허위의 기재를 한 경우에는 그 중요한 자산의 양수의 대가로 지급하게 되는 금액과 인수하는 채무의 합계액 ( 신고서류에 기재된 금액을 기준으로 한다 ) 에 100분의 2를 곱한 금액과 20억 원 중 적은 금액을 초과하지 않는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다고 봄이 상당하므로, 과징금 부과의 근거규정이 없어 이 사건 처분이 위법하다는 원고의 위 주장은 이유 없다. 즉 , ( 가 ) 침익적 행정처분의 근거가 되는 행정법규는 엄격하게 해석 적용하여야 하고 행정처분의 상대방에게 불리한 방향으로 지나치게 확장해석하거나 유추해석하여서는 안 되지만, 그 행정법규의 해석에 있어서 문언의 통상적인 의미를 벗어나지 않는 한 그 입법 취지와 목적 등을 고려한 목적론적 해석이 배제되는 것은 아니므로 , 과징금 부과기준의 적용범위를 해석함에 있어서도 가능한 한 그 입법 취지와 목적 등을 존중하여 그에 부합되도록 새기는 것이 타당하다고 할 것이다 ( 대법원 2007. 9. 20 . 선고 2006두11590 판결 참조 ) .
( 나 ) 증권거래법이 합병, 분할 또는 분할합병, 중요한 영업 또는 자산의 양수 또는 양도 등 상장법인의 중요한 거래행위에 대하여 신고의무를 부과하고 이를 위 반하는 행위에 대하여 행정적 제재를 가하도록 규정하고 있는 취지는, 법인의 재무상황이나 사업내용 등에 관한 정보가 투자자 등에게 제대로 충분히 제공되게 함으로써 유가증권의 발행, 매매 기타의 거래를 공정하게 하여 유가증권의 유통을 원활히 하고 투자자를 보호하기 위한 것이라 할 것이다 .
또 2003. 12. 31. 법률 제7025호로 개정된 구 증권거래법에서 기존의 ' 중요한 영업의 양수 양도 ' 외에 ' 중요한 자산의 양수 양도 ' 를 신고대상 행위로 추가한 취지는, 중요한 자산의 양수 양도로 인한 자산현황의 변동이 투자 판단에 중대한 영향을 미친다는 점, 회사 존속의 기초가 되는 중요한 자산의 양수 양도는 영업의 폐지 또는 중단을 초래하는 행위로서 영업의 전부 또는 일부의 양수 양도와 다를 바 없어 이를 영업의 양수 · 양도와 동일하게 규율할 필요가 있는 점 ( 대법원 1988. 4. 12. 선고 87다카1662 판결의 취지 참조 ), 통상적으로 영업의 양수 양도의 경우 중요한 자산의 양수 양도를 수반하게 되는 등 중요한 자산의 양수 양도가 영업의 양수 양도와 관련이 있고 그 외형 및 내용이 유사하다는 점 등을 고려하여, 중요한 자산의 양수 양도에 대하여도 신고의무를 부과하고 이를 위반하는 경우 행정적 제재를 가함으로써 유가증권의 원활한 유통 및 투자자 보호라는 입법취지를 달성하기 위한 것으로 보인다 . ( 다 ) 나아가, 2003. 12. 31. 법률 제7025호로 개정된 구 증권거래법 제190 조2 제2항 제1호에서 ' 중요한 자산의 양수 양도 ' 를 신고대상 행위로 추가하면서 이를 독립된 항목으로 규정하지 아니하고 기존의 ' 중요한 영업의 양수 양도 ' 라는 문언에 부가하는 형식을 취하여 ' 대통령령이 정하는 중요한 영업 또는 자산의 양수 또는 양도 ' 라고 규정한 것은, 중요한 자산의 양수 양도가 그와 밀접한 관련이 있는 영업의 양수 · 양도에 준하는 법적 규제를 받게 됨을 표시한 것이고, 구 증권거래법 시행령 제84조의8 제1항에서 양수 양도하고자 하는 영업부문의 자산액 ( 제1호 ) 의 기준과 양수 양도하고자 하는 자산액 ( 제5호 ) 의 기준에 관하여 동일하게 ' 최근 사업연도말 현재 자산총액의 10 / 100 이상인 양수 · 양도 ' 로 규정하고 있는 것도 위와 같은 취지에 부합한다 .
또한, 증권거래법이 폐지되면서 제정된 자본통합법은, 제161조 제1항 제7호에서 ' 대통령령으로 정하는 중요한 영업 또는 자산을 양수하거나 양도할 것을 결의한 때 ' 에는 사업보고서 제출대상법인은 그 내용을 기재한 주요사항보고서를 금융위원회에 제출하도록 규정하면서, 제429조 제3항에서 위 보고서를 제출하지 아니하거나 중요사항에 관하여 거짓의 기재 또는 표시를 하는 등의 경우, 직전 사업연도 중에 증권시장에서 형성된 그 법인이 발행한 주식의 일일평균거래금액의 100분의 10 ( 20억 원을 초과하는 등의 경우에는 20억 원 ) 을 초과하지 아니하는 범위에서 과징금을 부과할 수 있다고 규정하여 중요한 자산의 양수 양도에 관한 보고의무를 위반한 경우 영업의 양수 양도의 경우와 동일한 기준으로 제재를 받도록 규정하고 있다 . ( 라 ) 한편, 구 증권거래법 제206조의11 제5항은, 과징금의 한도에 관하여 ' 합병 ( 분할합병을 포함한다 ) 또는 분할의 대가로 교부하는 주식의 장부가액 ( 영업의 양도 또는 양수의 경우에는 양도 또는 양수의 대가로 취득 또는 지급하게 되는 금액을 말한다 ) 과 인수하는 채무의 합계액 ( 제190조의2의 규정에 의하여 제출된 신고서류에 기재된 금액을 기준으로 한다 ) 의 100분의 2 ( 신설합병의 경우에는 100분의 1로 하며, 그 금액이 20억 원을 초과하는 경우에는 20억 원 ) 를 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금을 부과할 수 있다. ' 라고 규정함으로써, 합병 · 분할합병 · 분할의 경우에는 그 합병 · 분할합병 · 분할의 대가로 교부하는 주식의 장부가액을 기준으로, 영업의 양도 · 양수의 경우에는 그 양도 · 양수의 대가로 취득 또는 지급하게 되는 금액을 기준으로 하도록 규정하고 있으므로, 마찬가지로 ' 중요한 자산의 양수 양도 ' 의 허위신고 등 신고의무위반의 경우에도 그 양수 양도의 ' 대가 ' 로 취득 또는 지급하게 되는 금액과 인수하는 채무의 합계액을 기준으로 그 100분의 2를 초과하지 아니하는 범위 안에서 과징금의 제재를 받도록 되어 있음은 충분히 예상할 수 있다고 보인다 . ( 마 ) 그리고 ' 중요한 자산의 양수 양도 ' 의 신고의무위반의 경우 위와 같이 해석하는 것은, 이를 통하여 과징금의 부과대상을 새로 확정하거나 산출기준을 새로 정하는 것이 아니라, 구 증권거래법 제206조의11 제5항 제1호에서 이미 과징금 부과대상으로 정하고 있는 ' 중요한 자산의 양수 양도에 관한 신고위반행위에 대하여, 같은 항본문에서 정하고 있는 합병 · 분할합병 · 분할의 대가, 영업의 양도 · 양수 등 신고대상 행위의 ' 대가 ' 에 해당하는 자산의 양수 · 양도의 ' 대가 ' 를 기준으로 과징금을 산출하는 것에 불과하여, 문언의 통상적인 의미와 입법 취지, 목적 등을 고려한 목적론적 해석으로서 타당하다고 할 것이다 .
3 ) 과징금액의 적법 여부가 ) 인정사실 ( 1 ) 원고는 2008. 5. 19. 경 ( 이하 ' 소 ' 라고 한다 ) 의 주식 4만 주 ( 지분100 % ) 를 2의 대표이사 ◆◆◆으로부터 50억 원에 인수하고 그 대금은 원고의 주식을 제3자 배정 방식으로 교부하기로 하되, ◆◆◆이 매각대금으로 받은 주식을 담보로 원고가 30억 원을 대여하기로 하는 주식양수도 계약을 체결하였다. 그러나 원고와 ◆◆◆은 위 주식양수도 계약을 비밀로 하기로 한 다음, 허위로 원고가 소소의 주식을 ◆◆◆ ( 51 %, 20, 400주 ) 과 ㅁㅁㅁ ( 49 %, 19, 600주 ) 으로부터 220억 원에 매수하고 그 대금을 지급하기로 한다는 내용의 주식 및 경영권 양수도 계약서를 작성하였다. 이후 ●●●은 제3자 명의를 빌려 원고의 주식 9, 433, 958주 50억 원 상당을 배정받았다 . ( 2 ) 원고는 2008. 5. 29. ◆◆◆ 외 1인으로부터 주식 4만 주를 220억원에 양수하고자 한다는 내용이 기재된 자산양수 · 도신고서를 금융위원회에 제출하였다 .
( 3 ) 원고는 제10기 ( 2007. 7. 1. ~ 2008. 6. 30. ) 부터 제11기 3분기 ( 2008. 7. 1 . ~ 2009. 3. 31. ) 까지의 재무제표를 작성 · 공시함에 있어, 위와 같이 오 주식 4만 주 ( 지분 100 % ) 를 220억 원에 취득한 것처럼 허위로 작성한 계약서를 근거로 170억 원을 과대계상 한 후 지분법을 적용함으로써 제10기, 제11기의 1분기, 반기, 3분기의 각 재무제표상의 자기자본을 170억 원, 171억 1, 300만 원, 153억 원, 154억 1, 300만 원 과대계상 하였다 .
( 4 ) 원고는 제11기 3분기 ( 2008. 7. 1. ~ 2009. 3. 1. ) 재무제표를 작성 · 공시함에 있어, 신주인수권부 사채 청약자금으로 납입된 80억 원을 남기원이 전액 인출해 감에 따라 원고의 자산이 아니라는 사실을 알고 있었음에도 이를 현금 및 현금성자산에 계상함으로써 제11기 3분기의 재무제표상의 자기자본을 80억 원 허위계상 하였다 . ( 5 ) 원고는 2008. 11. 17. 모집가액 135억 원의 유상증자를 함에 있어 소주식의 인수가액이 220억 원이라는 허위의 내용이 기재된 재무제표를 사용한 것을 비롯하여, 2008. 12. 2. 모집가액 109억 3, 500만 원의 유상증자 시, 2009. 8. 31. 99억 7, 500만 원의 유상증자 시, 2009. 2. 10. 과 2010. 7. 19. 주식소액공모 청약권유 시 , 2008. 12. 29. 양수금액 160억 원의 자산양수도신고서 제출 시에 위와 같은 허위의 사실이 내용이 기재된 재무제표를 각 사용하였다 .
[ 인정근거 ] 다툼 없는 사실, 을 제1호증의 1, 2, 을 제2 내지 8호증의 각 기재 , 변론 전체의 취지나 ) 판단
구 증권거래법 제206조의12, 구 증권거래법 시행령 제91조 제6항에 따라 과징금의 부과기준 등을 규정하고 있는 증권 · 선물조사업무규정 [ 별표 제2호 ] ' 과징금 부과기준 ' 은 제2. 통칙의 가. 항에서 법 위반행위에 대한 과징금의 액수는 기본과징금 [ = 법정부과한도액 ( = 기준금액 X 부과비율 ) X 기본부과율을 먼저 산정한 후 그에 대한 감경 또는 면제사유를 고려하도록 규정하면서, 라. 항에서 ' 동일 또는 동종의 원인사실로 인하여 법 제206조의11 제1항 내지 제5항에 해당하는 위반사항이 2회 이상 발생하는 경우 ( 법 제206조의11 제3항의 위반사실이 재무제표 본문에 영향을 미치는 경우를 포함한다 ) 에는 하나의 위반행위로 간주하고, 각 위반행위에 대한 기본과징금을 산정하여 그 중에서 가장 큰 금액을 기본과징금으로 한다. ' 라고 규정하고 있다 .
이 사건에서 보건대, 앞서 든 증거들 및 변론 전체의 취지를 종합하면, 피고는 각 위반행위에 대하여 구 증권거래법 제206조의11 제1항, 제4항, 제5항, 자본통합법 제429조 제1항, 제3항을 적용하여 이 사건 처분을 하면서, 아래 표 기재와 같이 각 위반행위에 대한 기본과징금을 산정한 다음, 각 위반행위를 하나의 위반행위에 해당한다고 보아 증권 · 선물조사업무규정 [ 별표 제2호 ] ' 과징금 부과기준 ' 제2. 통칙 라. 항에 따라
각 위반행위 중 기본과징금이 가장 큰 행위인 2008. 5. 29. 자산양수도신고서 허위 기재 행위에 대한 과징금을 산정하기로 하고, 그 기본과징금인 4억 4, 000만 원을 부과한 사실을 알 수 있는바, 원고의 위반행위의 내용 및 정도, 기간 및 회수, 증권 · 선물조사 업무규정의 내용 등을 종합하여 보면, 이 사건 처분은 관계 법령에 따라 적법하게 이루어진 것이라 할 것이다 .
3. 결론
그렇다면, 이 사건 처분이 위법함을 전제로 그 취소를 구하는 원고의 이 사건 청구는 이유 없어 기각할 것인바, 제1심 판결은 이와 결론을 달리하여 부당하므로, 피고의 항소를 받아들여 제1심 판결을 취소하고 원고의 청구를 기각하기로 하여, 주문과 같이 판결한다 .
판사
재판장 판사 조인호
정윤형
김상호