서울행정법원 2016.4.7. 선고 2015구합70799 판결

원고에 대하여, 피고 국민건강보험공단이 2015. 5. 29. 한 환수결정번호 1-201503-31-500767 외 15건 금 37,196,060원 및 환수결정번호 1-201503-31-500821 외 83건 금 280,419,760원의 장기요양급여비용 환수 결정처분 및 피고 진주시장이 2015. 7. 21. 원고의 노인요양원 진주프란치스꼬의 집(1-48170-00008)에 대하여 한 82일(2015. 9. 1.부터 11. 21.까지) 업무정지 처분을 모두 취소한다.

이유

1. 이 사건 각 처분의 경위

가. 원고는 천주교 수도자 양성, 선교사업 및 사회복지사업 등을 목적으로 설립된 재단법인으로 진주시 남강로 1473에 위치한 노인요양원 '프란치스꼬의 집'(이하 '이 사건 요양시설'이라 한다)을 설립하여 1992. 4. 17. 피고 진주시장으로부터 노인요양시설 허가를 받았고, 2008. 5. 22. 위 피고로부터 장기요양기관으로 지정되었다.

나. 피고들은 합동하여 2015. 3. 16.부터 같은 달 19.까지 이 사건 요양시설의 2011. 9. 1.부터 2015. 1. 31.까지의 급여내역에 관한 현지조사를 실시한 결과, 원고가 위 조사대상기간 동안 요양보호사 인력배치기준을 갖추지 못하였으면서도 요양급여비용을 감산하여 청구하지 않았고, 인력배치기준을 위반한 경우 가산청구를 할 수 없음에도 급여비용을 가산청구하여 수령한 사실을 확인하였다.

다. 위 현지조사결과에 따라 펴고 국민건강보험공단은 2015. 5. 29. '인력배치기준 위반청구'를 이유로 원고에게 2011. 9. 1.부터 2012. 1. 31.까지 지급한 장기요양급여비용 중 37,196,060원을, 2012. 2. 1.부터 2015. 1. 31.까지 지급한 장기요양급여비용 중 280,419,760원을 각 부당지급된 금액으로 징수한다는 내용의 장기급여비용 징수결정통보를 하였고(이하 '이 사건 환수처분'이라 한다), 피고 진주시장은 2015. 7. 21. '인력배치기준위반, 인력추가배치 가산기준위반'을 이유로 원고에게 82일간(2015. 9. 1.~2015. 11. 21.) 장기요양기관의 업무를 정지하는 처분을 하였다(이하 '이 사건 업무정지처분'이라 한다).

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1 내지 6호증(가지번호 있는 것은 가지번호 포함. 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 환수처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) 원고는 1963년경부터 진주시 칠암동 78에서 양로원을 운영하다가 1975. 10. 7.경 사회복지시설 허가를 받았다. 원고는 진주시의 요청에 따라 1990년경 진주시 하대동 102-1에서 노인요양원을 설립하여 칠암동 양로원과 병행 운영하다가, 1992. 3. 25. 칠암동 양로원에 있던 노인 30명을 하대동에 있는 노인요양원으로 입주시켰으며, 1992. 4. 17.경 노인복지시설(노인요양시설) 허가를 받았다. 그 후 원고는 이 사건 요양시설 1~3층을 노인의료복지시설인 요양원으로, 4층 노인주거복지시설인 양로원으로 구분하여 운영하고 있는데, 피고 국민건강보험공단은 이러한 사정을 고려함이 없이 이 사건 요양시설을 노인의료복지시설로만 보아 원고가 요양보호사 배치기준을 위반하였다고 판단한 잘못이 있다.

또한 등급판정을 받지 않은 A 등 30명의 입소자들은 국민기초생활보장법상 기초생활수급자일 뿐 피고 국민건강보험공단에 장기요양급여신청을 한 사실조차 없어 노인의료복지시설인 장기요양기관의 입소자로 볼 수 없으므로 이들을 입소자에 포함하여 요양보호사 배치기준 위반 여부를 판단한 잘못이 있다.

설령 그렇지 않다 하더라도 2013. 12.경 이 사건 요양시설에 장기요양 1~3등급자 53명과 등급외자 30명 합계 83명이 입소해 있었으므로 34명(= 83명 ÷ 2.5)의 요양보호사가 필요한데 그 당시 이 사건 요양시설에 35명의 요양보호사가 근무하였으므로, 원고는 요양보호사 배치기준을 위반하지 않았다.

2) 요양보호사가 요양보호 외에 조리원 등 다른 업무를 수행하였더라도 등록된 요양보호사의 수가 배치기준을 충족하는 이상 배치기준을 위반한 것이라고 할 수 없고, 요양보호사가 일시적으로 다른 업무를 하였다고 하여 환수처분까지 할 정도의 위법사유로 볼 수 없다.

3) 원고는 시설급여비용으로 지급받은 전액을 그 목적과 규정에 따라 정당하게 사용하였고, 그로부터 재산상 이익을 얻은 바 없으므로 부당이득으로 반환할 것이 없다.

나. 관계 법령

별지 관계 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 이 사건 요양시설의 일부가 양로원으로 운영되었는지 여부

원고가 이 사건 요양시설을 설립하기 전에 양로원을 운영하였고, 그 입주자들을 이 사건 요양시설로 이주시켰다 하더라도 갑 제8, 9호증의 각 기재에 의하면, 원고가 1992. 4. 17. 피고 진주시장으로부터 노인복지시설의 설치허가를 받을 당시 '노인요양시설'로만 허가를 받았고, 2008. 5. 22. 위 피고로부터 장기요양기관으로 지정받을 당시에도 이 사건 요양시설을 구분함이 없이 전체에 대하여 장기요양기관으로 지정받은 사실을 인정할 수 있고, 위 허가나 지정은 원고의 신청에 따라 이루어진 것으로 보인다.

이처럼 원고가 이 사건 요양시설에 대하여 양로원으로서 허가를 받은 적이 없을 뿐만 아니라 나아가 을나 제1호증의 기재와 변론 전체의 취지에 의하면, 원고는 원고가 양로원 입소자라고 주장하는 A 등 30명의 등급외자에 대하여도 장기요양기관의 등급외 수급자를 대상으로 한 시설급여를 지급받아 온 사실을 인정할 수 있으므로, 이 사건 요양시설의 일부를 양로원으로 운영해 왔다거나 이를 전제로 요양보호사 배치기준의 충족 여부를 판단하여야 한다는 원고의 주장은 받아들일 수 없다.

2) 등급외자도 장기요양기관의 입소자에 포함되는지 여부

가) 이 사건 조사대상 기간 당시 장기요양급여비용 산정에 관한 사항을 정하고 있던 보건복지부 고시나 그 위임에 따른 국민건강보험공단의 공고에 의하면, 장기 요양수급자뿐만 아니라 등급외자도 장기요양기관의 입소자에 포함되는 것으로 규정하고 있다.

나아가 노인복지법 제34조 제2항은 노인의료복지시설의 입소대상에 관하여 필요한 사항은 보건복지부령으로 정하도록 하고 있고, 노인복지법 시행규칙 제18조 제1항 제1호는 노인장기요양보험법 제15조에 따라 등급판정을 신청하여 받은 수급자 이외에 '65세 이상의 기초수급권자로서 노인성질환 등으로 요양을 필요로 하는 자'를 노인의료복지시설의 입소대상자로 정하고 있으며, 제19조는 위 입소대상자가 노인의료복지시설에 입소하고자 하는 때에는 입소신청서에 건강진단서와 입소신청 사유서 및 관련 증빙자료를 첨부하여 특별자치도지사·시장·군수·구청장에게 제출하도록 규정하고 있다.

갑 제11호증, 을나 제1호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면 기초수급권자인 A 등 30명의 등급외자들도 입소 당시 피고 진주시장에게 입소신청 사유서, 건강진단서 등을 제출하여 이 사건 요양시설에 입소하였을 것으로 보이고, 원고가 이들에 대한 장기요양기관 시설급여 비용을 지급받아 온 사실은 앞서 본 바와 같으므로, 이들도 장기요양기관의 입소자에 포함된다고 보아야 하고, 이들이 피고 국민건강보험공단에 장기요양급여신청을 하지 않아 등급판정을 받지 않았다 하더라도 달리 볼 것은 아니다.

3) 원고가 요양보호사 배치기준을 위반하였는지 여부

가) 관련 규정의 내용 및 취지

노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 제35조 제3항, 같은 법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]는 입소자 수와 관계없이 장기요양기관 입소자 2.5명당 1명의 요양보호사를 배치하도록 규정하고 있다. 한편, 위 [별표4] 제5호는 노인의료복지시설의 직원 중 요양보호사의 자격기준을 '노인복지법에 따른 요양보호사 1급 자격증 소지자'로 규정하고, 제6호는 시설별로 필요한 직원의 배치기준을 규정하면서 요양보호사, 간호사 또는 간호조무사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 등을 구분하고 입소자 30명 이상 시설의 경우 요양보호사와 간호사 또는 간호조무사는 입소자 수를 기준으로 하여 반드시 배치하여야 할 필요 인원을 규정하는 반면, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인의 경우에는 '필요 수'로 규정하고 있으며, 요양보호사, 간호사 또는 간호조무사, 사무원, 조리원, 위생원, 관리인 등의 사이에 겸직이 가능하다는 예외 규정을 별도로 두고 있지 않다.

노인복지법이 이와 같이 노인의료복지시설 직원의 자격기준과 배치기준을 정하고 있는 취지는 노인의료복지시설이 요양서비스를 제공함에 있어 각 업무분야에 필요한 전문 종사자를 배치함으로써 수급자에게 적정하고 적합한 양질의 서비스가 제공되도록 하기 위한 것이고, 이러한 노인복지법의 규정 및 취지를 고려하면, 요양보호사는 그 본연의 업무인 입소자의 신체활동 또는 가사활동 지원 등의 업무를 수행하여야 하고, 특별한 사정이 없는 한 입소자에 대한 요양보호업무를 벗어나 조리원이나 사무원의 고유업무를 대행할 수 없다고 보아야 한다. 다만, 요양보호사로서 그 고유의 업무를 수행하면서 부수적으로 입소자들이 식사를 할 때에 식사준비 및 정리 등을 하거나 필요한 일용품이나 위생용품을 준비하는 것은 요양보호사의 업무에 포함된다고 볼 수 있겠으나, 요양보호사로 등록된 사람이 조리 업무나 사무업무를 전담한 것을 요양보호사로서 고유의 업무를 하였다고 볼 수 없을 뿐만 아니라 요양보호사가 조리 업무를 전담하면서 식사준비 및 정리 등을 하거나 사무업무를 전담하면서 일용품과 위생용품을 구입하였다고 하더라도 이를 요양보호사로서 업무를 수행한 것으로 볼 수도 없다.

나) 이 사건의 경우

을 제1 내지 9호증의 각 기재에 변론 전체의 취지를 더하여 보면, 원고가 요양보호사로 등록한 직원들 중 B는 '2009년 6월에 입사하여 조리원으로 근무하고 있으며 C, D, E와 함께 식당에서 근무하고 있다. 요양보호사로 등록된 사실을 알고 있으나 실제로는 조리원으로 근무하였다'는 내용의 사실확인서를, C는 '2011. 5. 11. 입사하여 현재까지 식당에서 조리원으로 근무하고 있으며 생활실에서 요양보호사 업무를 한 적은 없다. D, F, B, G와 함께 주방에서 근무하였다'는 내용의 사실확인서를 각각 작성하였는데 이에 의하면 B, C, F, D은 이 사건 요양시설의 요양보호사로 등록만 되어 있을 뿐 조리원 업무를 전담하면서 요양보호업무는 전혀 하지 않았다고 봄이 상당하다.

따라서 2013. 12.경 이 사건 요양시설에 83명의 입소자가 있었으므로 34명의 요양보호사가 필요한데, 그 당시 이 사건 요양시설에 35명의 요양보호사가 등록되어 있었다고 하더라도 B, C, F, D이 요양보호업무를 전혀 하지 않은 이상 이 사건 요양시설에 요양보호사 34명이 배치되었다고 보기는 어려우므로, 원고는 요양보호사 배치기준을 위반하였다고 판단된다.

4) 환수대상에 해당하는지 여부

노인장기요양보험법 제43조 제1항 제3호는 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 청구하여 이를 지급받은 경우 장기요양급여비용에 상당하는 금액을 징수하도록 규정하고 있고, 여기서 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 시설급여비용을 지급받은 경우'라고 함은 관련 법령에 의하여 요양급여비용으로 지급받을 수 없는 비용임에도 불구하고, 이를 청구하여 지급받는 경우를 의미한다고 보아야 하므로(대법원 2008. 7. 10. 선고 2008두3975 판결 참조) 원고가 피고 국민건강보험공단으로부터 지급받은 시설급여비용을 그 목적과 규정에 따라 정당하게 사용하였다 하더라도 법령상 지급받을 수 없었던 급여비용에 해당하는 이상 반환의 대상이 된다고 보아야 한다.

따라서 원고의 이 부분 주장도 이유 없다.

3. 이 사전 업무정지처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

이 사건 요양시설이 82일간 업무정지를 당할 경우 입소자들을 보호자에게 돌려보내거나 다른 요양시설로 전원시켜야 하는데 1등급 입소자들의 대부분은 중증 치매노인들로 보호자나 다른 요양시설에 보내기 힘들 뿐 아니라 입소자들은 새로운 곳에 적응하는 것도 힘들다. 나아가 피고 진주시장은 원고가 양로원과 요양원을 병행운영하며 이전하는 과정, 실질적으로 양로원과 요양원을 구분하여 운영하고 있는 사정 등을 잘 알고 있었음에도 원고로 하여금 양로원과 요양원을 구분하여 운영하도록 행정지도할 책무를 방기하였으므로, 이 사건 업무정지처분은 재량권을 일탈·남용한 것으로 위법하다.

나. 판단

1) 관련 법리

제재적 행정처분이 사회통념상 재량권의 범위를 일탈하였거나 남용하였는지 여부는 처분사유로 된 위반행위의 내용과 당해 처분행위에 의하여 달성하려는 공익목적 및 이에 따르는 제반 사정 등을 객관적으로 심리하여 공익침해의 정도와 그 처분으로 인하여 개인이 입게 될 불이익을 비교·형량하여 판단하여야 하고, 이 경우 제재적 행정처분의 기준이 부령의 형식으로 규정되어 있는 경우 그것은 행정청 내부의 사무처리준칙을 정한 것에 지나지 아니하여 대외적으로 국민이나 법원을 기속하는 효력이 없고, 당해 처분의 적법여부는 위 처분기준만이 아니라 관계법령의 규정내용과 취지에 따라 판단되어야 하므로, 위 처분기준에 적합하다 하여 곧바로 당해 처분이 적법한 것이라고 할 수는 없지만, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니하거나 위 처분기준에 따른 제재석 행정처분이 그 처분사유가 된 위반행위의 내용 및 관계법령의 규정내용과 취지에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 합리적인 이유가 없는 한 섣불리 그 처분이 재량권의 범위를 일탈하였거나 재량권을 남용한 것이라고 판단해서는 안 된다고 할 것이다(대법원 2007. 9. 20. 선고 2007두6946 판결 등 참조).

2) 이 사건의 경우

위와 같은 법리에 비추어 이 사건에 관하여 보건데, 앞서 설시한 증거들에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정들을 종합하여 보면, 원고가 주장하는 여러 사정을 감안하더라도 이 사건 영업정지처분이 그를 통해 달성하고자 하는 공익에 비하여 원고에게 지나치게 가혹하여 재량권을 일탈·남용하였다고는 볼 수 없다.

① 앞서 인정한 사실에 의하면, 원고가 노인장기요양보험법 제31조 제2항, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제23조 제2항 제2호, 노인복지법 제35조 제3항, 같은 법 시행규칙 제22조 제1항 [별표 4]에서 정한 요양보호사 배치기준을 위반한 것은 분명하다.

② 이 사건 업무정지처분은 노인장기요양보험법 제37조 제1항 제4호, 구 노인장기요양보험법 시행규칙 제29조, [별표 2] 제2항에 규정된 범위 내에서 이루어졌는데, 위 처분기준이 그 자체로 헌법 또는 법률에 합치되지 아니한다고 볼 사정이 없고, 그에 따른 이 사건 업무정지처분이 원고의 위반내용, 위반기간, 부당하게 수령한 급여비용의 금액 등에 비추어 현저히 부당하다고 인정할 만한 사정도 찾을 수 없다.

③ 이 사건 요양시설의 설립 및 운영 과정 등을 고려하더라도 피고 진주시장이 원고로 하여금 양로시설과 노인요양시설을 구분하여 운영하도록 행정지도할 의무가 있다고 보기는 어렵다.

4. 결론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 모두 이유 없으므로 이를 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.