서울행정법원 2017.12.21. 선고 2017구합78483 판결

나. 이 사건 토지는 모래야적장, 벽돌공장 부지로 사용되어 오다가 2006. 9.경 피고의 물건 적치행위 허가에 따라 생수통과 컨테이너 적치장소로 사용되면서 차량 통행 등으로 별도의 인위적인 대지조성 과정 없이 자연적으로 대지화 된 상태이다. 원고는 2017. 5.경부터 이 사건 토지의 형상을 변경하거나 이 사건 토지에 아무런 시설물을 설치하지 않고 이 사건 토지를 관광버스 등의 주차공간으로 사용하였다.

다. 피고는 2017. 7. 27. 이 사건 토지가 위와 같이 버스 등의 주차장 용도로 사용되고 있는 현장을 조사·확인한 다음, 2017. 7. 28. 원고에게 '형질변경 허가를 받지 않은 채 이 사건 토지를 노외주차장으로 사용하여 이 사건 토지의 형질을 변경하였다'라는 이유로 개발제한구역의 지정 및 관리에 관한 특별조치법(이하 '개발제한구역법') 제30조 제1항 제1호, 제12조 제1항 제4호에 근거하여 이 사건 토지를 2017. 8. 27.까지 원상복구할 것을 명하였다(이하 '이 사건 시정명령').

[인정 근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 3, 7, 11, 12, 14호증, 을 제4호증의 각 기재 또는 영상, 변론 전체의 취지

2. 사건 시정명령의 적법 여부

가. 원고의 주장 요지

원고가 이 사건 토지의 형상에 아무런 변경을 가하지 않은 채 이 사건 토지를 관광버스 등의 주차공간으로 사용한 행위는 허가의 대상인 '토지의 형질변경'에 해당하지 않으므로, 이 사건 시정명령은 위법하다.

나. 관련 법령

별지 관련 법령 기재와 같다.

다. 판단

1) 가) 개발제한구역법 제12조 제1항은 본문에서 '개발제한구역에서는 토지의 형질변경 등의 행위를 할 수 없다'라고 규정하는 한편, 단서 제4호에서 '건축물의 건축을 수반하지 않는 토지의 형질변경으로서 영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경을 하려는 사람은 행정청의 허가를 받아 그 행위를 할 수 있다'라고 규정하고 있다. 그 위임에 따라 같은 법 시행령 제14조 제16호는 '영농을 위한 경우 등 대통령령으로 정하는 토지의 형질변경'의 하나로 '대지화되어 있는 토지에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경'을 규정하고 있다.

나) 개발제한구역법 제30조 제1항 제1호, 제12조 제1항에서 규정하고 있는 '토지의 형질변경'은 절토, 성토 또는 정지 등으로 토지의 형상을 변경하는 행위와 공유수면의 매립을 뜻하는 것으로서 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시킬 것과 그 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있을 것을 요한다(대법원 1993. 8. 27. 선고 93도403 판결, 1998. 4. 14. 선고 98도364 판결, 2002, 10. 11. 선고 2000도6067 판결 등 참조).

2) 위 각 규정과 관련 법리에 따르면, 개발제한구역법 제12조 제1항에 따라 개발제한구역에서 원칙적으로 제한되는 '토지의 형질변경'이나 예외적으로 허가절차를 거쳐 허용되는 '대지화되어 있는 토지에 노외주차장을 설치하기 위한 토지의 형질변경'에 해당하기 위해서는 모두 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경시켜 원상회복이 어려운 상태에 있을 것이 요구되므로, 토지의 형상에 물리적인 변경을 가하지 아니한 채 단지 노외주차장 등의 용도로 이용할 뿐인 것은 위 '토지의 형질변경'에 해당하지 아니한다.

앞서 인정한 사실에 따르면, 원고는 이 사건 토지의 형상을 변경하지 않은 채 대지화되어 있는 이 사건 토지를 단지 버스 등의 주차장 용도로 사용하고 있을 뿐이므로, 허가 절차를 요하는 '토지의 형질변경'에 해당하지 아니하고, 달리 원고가 노외주차장으로 사용하기 위하여 이 사건 토지의 형상을 외형상으로 사실상 변경하였다거나 이 사건 토지가 그 형상의 변경으로 말미암아 원상회복이 어려운 상태에 있다고 볼 만한 증거도 없다.

따라서 이와 다른 전제에서 이루어진 이 사건 시정명령은 위법하다.

3. 결론

이 사건 청구는 타당하므로 받아들여 주문과 같이 판결한다.