서울행정법원 2013.10.18.선고 2013구합14719 판결

나. 원고들은 2013년경 피고에게 음식물류 폐기물 처리과정에서 발생하는 폐수(이하 '음폐수'라 한다)를 해양에 배출할 수 있도록 허용해 달라는 요청을 하였으나, 피고는 2013. 3. 11. 원고 A에 대하여, 2013. 3. 12. 원고 B에 대하여 '음폐수는 「음식물류 폐기물 폐수 해양배출 개선대책(2007. 9. 국정현안정책조정회의)에서 2013년도부터 해 양배출을 금지하기로 한 것이고, 2011년도에 이를 입법화하여 금년도부터 시행하고 있다'라는 이유로 원고들의 요청을 거부하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2, 3호증(가지번호 포함, 이하 같다)의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고들의 주장

원고들은 이 사건 처분의 근거 법령인 구 해양환경관리법 시행규칙(2011. 12. 29. 국토해양부령 제423호로 개정되어 2012. 12. 21. 국토해양부령 제555호로 개정되기 전의 것, 이하 '이 사건 시행규칙'이라 한다) 별표 6(이하 '이 사건 규정'이라 한다)이 아래와 같이 신뢰보호의 원칙, 법률유보의 원칙, 포괄적 위임입법금지의 원칙에 위반됨에 따라 위헌 또는 위법하여 무효이므로, 이 사건 처분 역시 위법하다고 주장한다.

1) 신뢰보호의 원칙 위반 주장

이 사건 시행규칙은 이 사건 규정을 통해 2013. 1. 1.부터 음폐수의 해양배출을 금지하고 있다. 그런데 음폐수는 기존에 해양에 배출되던 폐기물의 대부분을 차지하고 있었으므로, 음폐수의 해양 배출이 금지될 경우 원고들의 영업은 사실상 불가능한 상태에 이르게 된다. 또한, 원고들은 폐기물해양배출업을 영위하기 위해 해양환경관리법 제70조에 따라 상당한 비용을 들여 선박, 장비 등을 구비하였는데, 위 시설들은 폐기물을 운반·처리하는 데 사용되었기 때문에 다른 용도로 사용하는 것이 불가능하여 폐기물해양배출업이 불가능하게 될 경우 위 시설들은 재산적 가치와 이용 가치를 모두 상실하게 된다. 이러한 사정을 고려하면, 이 사건 시행규칙으로 인한 원고들의 신뢰이익 침해는 매우 중하다고 할 것이다.

원고들은 해양환경관리법에 따라 엄청난 비용을 들여 선박, 장비 등의 시설을 갖춘 후 폐기물해양배출업을 하게 되었는바, 원고들로서는 계속적으로 폐기물 해양배출업을 할 수 있을 것이라 믿었고, 이러한 신뢰는 국가에 의해 일정한 방향으로 유인된 신뢰이기 때문에 특별히 보호가치가 있는 신뢰이익에 해당한다.이 사건 시행규칙은 원고들의 재산권, 영업의 자유에 대한 침해를 완화시킬 수 있는 조치 및 개정된 법령에 적응 · 대비할 수 있는 유예기간을 제공하는 등의 조치를 취하지 않고 있다.

원고들은 막대한 비용을 들여 시설을 갖춘 후 장기간 공익(육상에서 쾌적한 생활을 할 권리의 보장 등)을 위해 육상폐기물을 해양으로 배출해 왔고, 정부는 이를 위해 해역지정을 해 주었으므로, 이 사건 시행규칙으로 인한 원고들의 재산권, 영업의 자유 침해는 이 사건 시행규칙을 통해 달성하고자 하는 공익에 비해 미약하다고 할 수 없다.

2) 법률유보원칙 및 포괄적 위임입법금지의 원칙 위반 주장

해양환경관리법 제23조 제1항은 '누구든지 육상에서 발생한 폐기물을 해양에 배출할 수 없다. 다만, 해양수산부장관은 해양환경의 보전·관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐기물로서 해양수산부령이 정하는 폐기물에 한하여 해양수산부령이 정하는 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출하게 할 수 있다'라고만 규정하고, 해양수산부령에 위임되는 폐기물이나 처리 기준 및 방법의 범위 등에 관하여 전혀 규정하고 있지 않다. 그 결과 어느 누구도 해 양배출이 금지되거나 규제되는 육상 폐기물이 무엇인지 예측할 수 없다. 따라서 이 사건 규정은 법률유보원칙에 위반된다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

1) 신뢰보호의 원칙 위반 주장에 관하여

가) 인정사실 ( (1) 해양수산부는 2006. 3. 7. 「육상폐기물 해양투기 종합대책」을 마련하였는데, 이에 의하면 1988년부터 3개 해역(동해 병, 정해역, 서해 병해역)의 투기해역이 지정된 후 폐기물투기량이 15년간 약 10배(1990년 1,069톤, 2005년 9,929톤)로 급격히 증가하고, 투기해역의 오염도가 심화(투기해역의 해저퇴적층에서 크롬, 카드뮴, 수은 등 중금속과 폐기물배출해역에서 어획한 홍게 등에서도 중금속이 검출)되었으며, 국제적으로도 해양투기에 대해 한층 강화된 규제를 요구하는 런던협약 96의 정서가 발효 (2006, 3. 24.)를 앞두고 있으므로 육상폐기물의 해양투기량을 2011년까지 현재의 50% 이하로 절감하는 정책목표(2006년 900만㎡, 2007년 800만㎡, 2008년 600만㎡, 2009년 500만㎡, 2010년 450만㎡, 2011년 400만m²)를 수립한다고 되어 있다.

(2) 환경부, 해양수산부 등 관계기관은 2007. 9. 12.경 「음식물류 폐기물 폐수해양배출 개선대책」을 마련하여, 2012년까지 육상처리시설을 확충하고 기존시설을 활용하는 등의 방법을 통해 음폐수의 해양배출을 금지하고 육상에서 처리할 수 있도록 추진하기로 합의하였다.

(3) 이에 따라 환경부는 2007. 12.경 「음식물류 폐기물 처리시설 발생 폐수육상처리 및 에너지화 종합대책[2008~2012] 을 마련하고 '음식물류 폐기물 처리시설 발생 폐수 육상처리 추진협의회'를 구성한 후 음식물류 폐기물 및 음폐수의 에너지화 시설 설치를 유도하고, 음식문화 개선에 대한 홍보를 강화하여 음식물류 폐기물 발생량의 감소를 유도하는 등의 정책을 추진하여 왔다.

(4) 이후 정부는 음폐수의 해양 배출이 2013년부터 전면 금지된다는 내용을 언론에 배포하였으며, 이에 따라 2008년경 '음폐수의 해양 배출에 대한 어민들의 반대여론이 심하고, 환경에도 좋지 않은 영향을 미친다는 지적 등에 따라 2013년부터 음폐수의 해양 배출을 전면 금지하기로 결정하였다'는 등의 기사가 보도되었고, 원고들이 속해 있는 사단법인 C의 인터넷 사이트(D)에도 이러한 내용이 게재되었다.

(5) 해양환경관리법 제23조 제5항에 따른 같은 법 시행규칙 제12조 제1항, 별표 6은 육상 폐기물 중 해양에 배출할 수 있는 폐기물을 규정하면서 제1호 라목에서 '폐기물관리법 시행령 제5조에 따른 폐기물처리시설에서 발생된 폐수 중 ① 기계적 처리시설 중 음식물류 폐기물을 처리하는 연료화시설에서 발생된 액상의 것, ② 생물학적 처리시설 중 음식물류 폐기물을 처리하는 사료화 · 퇴비화시설 및 호기성 · 혐기성 분해시설에서 발생된 액상의 것( 「수질 및 수생태계 보전에 관한 법률 시행규칙」표 4 제2호의 배출시설란 제10호의 음식물류폐기물을 원료로 하는 사료제조시설에서 발생된 것을 포함한다)'을 규정함으로써 음폐수의 해양 배출을 허용하고 있었다. 이후 2011. 12. 29. 국토해양부령 제423호로 개정된 이 사건 시행규칙은 별표 6의 제1호 라목을 삭제함으로써 음폐수의 해양 배출을 금지하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 을 제2 내지 24호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

나) 판단

(1) 신뢰보호의 원칙은 헌법상 법치국가의 원칙으로부터 파생되는 것으로서, 법률의 제정이나 개정시 구법질서에 대한 당사자의 신뢰가 합리적이고도 정당하며 법률의 제정이나 개정으로 야기되는 당사자의 손해가 극심하여 새로운 입법으로 달성하고자 하는 공익적 목적이 그러한 당사자의 신뢰의 파괴를 정당화할 수 없다면 그러한 새 입법은 신뢰보호의 원칙상 허용될 수 없다. 한편, 신뢰보호원칙의 위배 여부를 판단하기 위해서는 침해받은 이익의 보호가치, 침해의 중한 정도, 신뢰가 손상된 정도, 신뢰침해의 방법 등과 다른 한편으로는 새 입법을 통해 실현하고자 하는 공익적 목적을 종합적으로 비교·형량하여야 한다(헌법재판소 2010. 10. 28. 선고 2009헌바67 전원재판부 결정 참조).

(2) 앞서 본 바와 같이 정부가 음폐수의 해양 배출이 2013년부터 전면 금지된다는 내용을 언론에 배포함에 따라 2008년경 '2013년부터 음폐수의 해양 배출을 전면 금지된다'는 등의 기사가 보도되었고, 원고들이 속해 있는 사단법인 C의 인터넷 사이 트에도 이러한 내용이 게재되었으므로, 원고들로서는 2008년경 이미 2013. 1. 1.부터 음폐수의 해양배출이 금지될 것이라는 사정을 충분히 알고 있었을 것으로 보인다. 따라서 음폐수의 해양배출이 계속적으로 허용될 것으로 예상하였다는 원고들의 신뢰는 헌법상 특별히 보호하여야 할 가치나 필요성이 있는 것이라고 보기 어렵다.

한편, 이 사건 규정은 육상에서 발생하는 폐기물의 해양 투기량이 급격히 증가함에 따라 투기해역의 오염도가 심화되고, 국제적으로도 폐기물의 해양배출이 강화되자 해양환경의 훼손 또는 해양오염으로 인한 위해를 예방하고, 깨끗하고 안전한 해양환경을 조성하여 국민의 삶의 질을 높이기 위하여 음폐수의 해양배출을 금지하도록 한 규정인바, 이러한 목적은 중대한 공익에 해당한다(헌법 제35조 제1항은 '모든 국민은 건강하고 쾌적한 환경에서 생활할 권리를 가지며, 국가와 국민은 환경보전을 위하여 노력하여야 한다'고 규정함으로써 환경권을 헌법상 보장되는 기본권의 하나로 인정하고 있다).

이 사건 시행규칙 부칙 제1조는 본문에서 위 시행규칙의 시행일을 2012. 1. 1.로 규정하면서도, 기존에 음폐수를 해양에 투기하였던 폐기물해양배출업자의 신뢰보호 등을 위하여 단서에서 '별표 6 제1호 라목의 개정규정은 2013.1.1.부터 시행한 다'라고 함으로써 약 1년의 유예기간을 부여하였는바, 위 유예기간의 설정이 신뢰보호의 원칙에 반할 정도로 단기라고 할 수 없다. 뿐만 아니라 해양환경관리법(2012. 6. 1. 법률 제11479호로 개정된 것) 제70조의2, 같은 법 시행령(2012. 11, 27. 대통령령 제24207호로 개정된 것) 제56조의2, 같은 법 시행규칙(2012. 11. 29. 국토해양부령 제539호로 개정된 것) 제37조의2는 음폐수의 해양배출이 금지되는 등 육상 폐기물의 해양배출이 금지 또는 축소됨에 따라 폐기물해양배출업을 계속 영위하는 것이 곤란하게 되는 등 피해가 예상되는 폐기물해양배출업자를 위하여 대체사업의 주선 또는 폐업지원금의 지급 · 융자알선 등 지원대책을 수립·시행할 수 있다고 규정함으로써, 폐기물해양배출업자의 피해를 최소화하기 위한 근거 규정을 마련하였다.

(3) 따라서 이 사건 규정이 신뢰보호의 원칙에 위반된다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

2) 법률유보원칙 및 포괄적 위임입법금지의 원칙 위반 주장에 관하여

가) 우리 헌법은 제75조와 제95조에서 위임입법의 근거를 마련하는 한편 위임입법의 범위와 한계를 제시하고 있다. 법률로 부령에 위임을 하는 경우라도 적어도 법률의 규정에 의하여 부령으로 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정함으로써 누구라도 당해 법률로부터 부령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있도록 하여야 할 것이다. 한편, 위임의 구체성 · 명확성 내지 예측가능성의 유무는 당해 특정조항 하나만을 가지고 판단할 것은 아니고 관련 법 조항 전체를 유기적·체계적으로 종합하여 판단하여야 하며 각 대상법률의 성질에 따라 구체적 · 개별적으로 검토하여야 한다. 그리고 위임의 구체성 · 명확성 내지 예측가능성의 요구 정도는 그 규율대상의 종류와 성격에 따라 달라질 것이지만 특히 처벌법규나 조세법규와 같이 국민의 기본권을 직접적으로 제한하거나 침해할 소지가 있는 법규에서는 구체성, 명확성 내지 예측가능성의 요구가 강화되어 그 위임의 요건과 범위가 일반적인 급부행정의 경우보다 더 엄격하게 제한적으로 규정되어야 하는 반면, 규율대상이 지극히 다양하거나 수시로 변화하는 성질의 것일 때에는 위임의 구체성 · 명확성 내지 예측가능성의 요건이 완화되어야 할 것이다(헌법재판소 2004. 11. 25. 선고 2004헌가15 전원재판부 결정, 헌법재판소 2007. 12. 27. 선고 2006헌가8 전원재판부 결정 등 참조).

나) 해양환경관리법은 해양환경의 보전 및 관리에 관한 국민의 의무와 국가의 책무를 명확히 하고 해양환경의 보전을 위한 기본사항을 정함으로써 해양환경의 훼손 또는 해양오염으로 인한 위해를 예방하고, 깨끗하고 안전한 해양환경을 조성하여 국민의 삶의 질을 높이는 데 이바지하기 위한 것으로서, 제23조 제1항에서 육상에서 발생한 폐기물의 해양배출을 원칙적으로 금지하되, 다만 해양환경의 보전·관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐기물로서 해양수산부령이 정하는 폐기물에 한하여 해양수산부령이 정하는 해역에서 해양수산부령이 정하는 처리기준 및 방법에 따라 배출할 수 있다고 규정함으로써 육상 폐기물 중 해양배출이 가능한 폐기물의 종류를 해양수산부령에 위임하고 있다. 그런데 해양환경의 여건은 기후변화, 산업발전의 정도, 생활수준의 향상, 주변국들과의 관계 등과 같은 경제적 · 사회적 · 국제적 상황에 따라 수시로 변동하는 것이고, 해양 배출 폐기물의 종류는 해양환경에 밀접한 영향을 미친다. 또한, 과학이 발달함에 따라 폐기물 처리 방법이 개선되어 기존에 육상에서 처리가 곤란하여 부득이 해양에 배출해야 했던 폐기물 중 육상에서 처리가 가능하게 된 폐기물이 생길 수도 있다. 따라서 육상 폐기물 중 해양 배출이 가능한 폐기물을 법률로써 일률적으로 규정하는 것은 어렵고, 오히려 현실을 반영하여 상황에 맞게 유동적으로 대처할 필요가 있으므로 주무부처인 해양수산부령으로 정하도록 할 필요성이 있다.

또한, 해양환경관리법 제23조 제1항은 해양 배출이 가능한 폐기물에 관하여 해양환경의 보전·관리에 영향을 미치지 아니하는 범위 안에서 육상에서 처리가 곤란한 폐기물로서 해양수산부령이 정하는 폐기물'이라고 규정함으로써 그 범위를 특정하고 있으므로, 비록 경제적·사회적 · 국제적 상황 등에 따라 해양 배출이 가능한 폐기물의 종류가 변동할 가능성이 있다고 하더라도 폐기물해양배출업자가 위 폐기물의 종류를 도저히 예상하기 어렵다고 볼 수 없다.

다) 따라서 해양환경관리법 제23조 제1항, 이 사건 규정은 법률유보원칙이나 포괄적 위임입법금지의 원칙에 위반된다고 할 수 없으므로, 원고들의 이 부분 주장은 이유 없다.

3. 결론

그렇다면, 원고들의 이 사건 청구는 이유 없으므로 이를 모두 기각하기로 하여 주문과 같이 판결한다.

판사

재판장판사함상훈

판사강희경

판사주대성

주석

1) 원고들이 취소를 구하고 있는 각 음식물 폐수 해양배출 승인신청 거부처분은 당초 국토해양부장관이 한 것인데, 2013. 3. 23.

정부조직법의 개정으로 국토해양부장관에서 해양수산부장관에게로 위 각 처분과 관련된 사무가 승계되었고, 기존에 국토해양

부장관이 한 행정처분은 해양수산부장관이 한 행정처분으로 간주되므로, 위 각 처분 당시의 처분청인 국토해양부장관을 '피

고'라 한다.