[사건번호]조심2013중4809 (2014.06.05)

[세목]법인[결정유형]기각

[결정요지]재조사결정에 대한 처분청의 후속조치가 재조사결정에 반한다는 심판청구가 있는 경우 이를 본안심리대상으로 봄이 타당하고, 처분청이 추가로 제출한 심리자료 등에 의하면, 청구법인이 쟁점매립지를 업무에 사용하지 아니한데 정당한 사유가 있다기보다는 ○○시 도시관리계획이 결정?고시될 때까지 부동산 개발이익을 위하여 사실상 방치하고 있었던 것으로 보이고, 시민휴식공간으로의 제공은 일시적인 것에 불과하며 청구법인이 쟁점매립지를 업무에 사용한 것으로 보기도 어려우므로, 쟁점매립지를 업무무관자산으로 보아 관련 지급이자를 손금불산입하여 과세한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단됨

[관련법령] 법인세법 제27조 / 법인세법 제28조

[참조결정]조심2010중2004 / 조심2010중2724 / 국심2001서1137 / OOOOOOOOOO

심판청구를 기각한다.

1. 처분개요

가.청구법인은 OOO설립되어OOO판매업 및 건설업 등을 영위하여 왔으며,OOO국세청장(이하 “조사관청”이라 한다)으로부터OOO까지의 기간 동안 2004～2008사업연도에대하여 법인세조사를 받은 결과, 청구법인 소유의OOO(OOO까지는 “OOO”, OOO까지 “OOO”로, 이하 “OOO”와 “OOO”를 “OOO”라 한다) OOO 외 25필지 잡종지961,163㎡(290,751평, 이하 “OOO”라 한다)가 업무무관자산으로 통보되자 과세전적부심사를 청구하여OOO으로 사용하는 같은 구 OOO 외 7필지414,119㎡(이하 “하치장부지”라 한다)에 대하여는 이를 업무용자산으로 인정받았다.

나. 조사관청은 과세전적부심사청구 결과 청구법인의 OOO중 하치장부지(414,119㎡)를 제외한 같은 구 OOO외 5필지 및 같은 구 OOO 외 11필지 등 총18필지 547,044㎡(165,481평, 이하 “쟁점매립지”라 한다)를 업무무관자산으로 보아관련 종합부동산세 등 유지관리비OOO 및 지급이자OOO을 손금불산입하는 등 과세자료를 처분청에 통보하였다.

다. 이에 처분청은 청구법인에게OOO 2004사업연도 법인세 OOO, OOO 2005～2008사업연도 법인세OOO을 각 경정·고지하였다(본 건 관련세액은 2004～2008사업연도합계 OOO이다).

라. 청구법인은 이에 불복하여 OOO(조심 2010중2004) 및 2010.7.29.(조심 2010중2724) 심판청구를 제기하였고, 우리 원은 OOO 쟁점매립지가 업무무관자산에 해당하는지 여부를 재조사하여 그 결과에 따라 각 사업연도의 과세표준 및 세액을 경정하라는 내용으로 재조사결정을 하였으나, 처분청은 OOO 당초 처분이 적정하다는 취지로 청구법인에게 통지하였다.

마. 청구법인은 이에 불복하여 OOO 심판청구를 제기하였다.

2. 청구법인 주장 및 처분청 의견

가. 청구법인 주장

(1) 처분청은 본안 전 항변으로 조세심판원의 재조사 결정에 따른 조사관서의 재조사결과는 당초 심판결정의 일부이므로, 본 건 심판청구는 동일한 처분에 대해 중복하여 심판청구한 것으로서 각하결정해야 한다고 주장하나,

처분청이 근거로 삼는 판결(대법원 2010.6.25. 선고 2007두12514 판결)에서도 “재조사결정에 따른 심사청구기간이나 심판청구기간 또는 행정소송의 제소기간은 이의신청인 등이 후속처분의 통지를 받은 날부터 기산”된다고 판시하였는바, 이는 ‘재조사 결정에 따른 후속처분’에 대하여 심사청구, 심판청구, 행정소송이 가능함을 전제로 한 것이고,

실제로 조세심판원은 재조사결정을 한 것에 대하여 처분청이 재조사결과통지를 하고, 이에 대하여 납세자가 다시 조세심판원에 심판청구를 한 경우, 그러한 심판청구가 적법하다고 보아 본안판단을 하여 왔으며, 더욱이 처분청 스스로 청구법인에 대하여 재조사 결과 과세예고 통지를 할 때에 이에 대한 ‘권리구제절차’를 설명함에 있어서 심판청구가 가능하다고 기재하였으므로 처분청의 주장은 이유 없다.

(2) 쟁점매립지는 「법인세법 시행규칙」 제26조 제5항 제29호의 “도시계획 변경 등 정당한 사유로 인하여 업무에 사용하지 아니하는 부동산”에 해당하므로 업무무관부동산에 해당하지 아니한다.

(가) 토지이용에 대한 규제(① OOO 도시기본계획, ② OOO 도시계획시설결정, ③ 매립 면허상의 매립 목적)의 제도적 불일치로 쟁점매립지를 업무용으로 이용할 수 없는 상황이었다.

즉 이 건 과세기간 동안 도시기본계획은 “OOO”로 지정된 반면, 도시계획시설결정은 “유원지”로 서로 불일치하였고(매립 면허상의 매립 목적은 “유원지”이나 매립 준공 후 5년이 경과하였으므로 관련 법령상 이용 목적의 제한이 소멸되었다), 지자체장은 ‘도시계획시설결정’은 도시기본계획의 내용에 적합하도록 입안하여야 하므로(구 「도시계획법」 제11조 제1항, 「국토의 계획 및 이용에 관한 법률」 제25조 제1항), ① 도시기본계획과 ② 도시계획시설결정이 불일치하는 상황에서는 양자를 일치시키는 방향으로 변경입안이 이루어질 것이 예정되어 있었는바,

판례상 도시계획시설결정의 대상 토지 소유자는 지자체장에 대하여 변경입안을 신청할 법적 권한을 갖고 있으며(대법원 2003두1806 판결), 실제로 청구법인은 2004년 1월 국제금융센터 건립에 대한 개발계획안을 제출함으로써 도시계획시설결정의 변경입안을 신청하였다.

그런데 본 건 과세기간(2004～2008년) 내내 도시기본계획과 도시계획시설결정의 불일치를 해소하기 위한 OOO 및 건교부의 장기간 검토가 계속되었는데, 2004년 1월 청구법인의 변경입안 신청 이후 OOO는 오랜 검토 끝에 2004년 12월경 도시기본계획을 ‘유원지’로 환원하는 것으로 입안을 하였으나, 최종결정권자인 건교부가 OOO’로 존치하는 것으로 결정하였고, OOO가 OOO 도시계획시설결정을 변경함으로써 비로소 쟁점매립지에 대한 도시기본계획과 도시계획시설결정이 일치하게 되었는바,

이와 같은 행정절차의 과정을 보더라도, 결코 청구법인이 ‘아무런 법적 권한 없이 도시계획시설결정을 변경해달라고 조르면서 방치’한 것이 아니라, 청구법인으로서는 법령 및 조리상 인정되는 신청권에 기하여 ‘도시기본계획에 반하는 도시계획시설결정의 변경’을 적법하게 신청하였던 것이고, 다만 OOO가 이러한 불일치하는 상황을 타개하는 결정을 조속히 내리지 못하여(여기에는 OOO와 건교부의 의견 차이로 인한 탓도 있음) 청구법인으로서는 그러한 결정을 기다리는 동안 유원지나 개발지구 어느 쪽으로도 사업을 진행하는 것이 현실적으로 불가능하였던 것이다.

(나) 매립 면허 이후의 사정변경으로 인해 유원지 개발이 불가능하였다.

1983년 청구법인의 매립 면허 취득 이후, 1987.2.6. 국토해양부장관이 ‘OOO’ 계획을 발표하였고(이는 처분청이 재조사 답변서에서 언급하고 있는 ‘1980년 12월 OOO의 OOO 및 주변지역 개발계획’과 명백히 다른 것이다), 이는 청구법인의 매립 면허 취득 당시 전혀 예상하지 못한 사정의 변경이었기 때문에 OOO도 ‘청구법인에 영향을 주게 되었음을 양해 바람’이라고 통지한 바 있으며, ‘OOO’ 계획 발표로 인해 ‘푸른 서해바다에 접한 해양종합유원지’를 목적하였던 청구법인으로서는 OOO 계획으로 인해 유원지 개발은 현실적으로 실현불가능한 것이 되었다(특히 유원지는 관광개발사업이기 때문에 사업계획이나 사업성에 미치는 주변 환경의 영향이 매우 크다).

이와 같은 사정으로 인하여 청구법인은 종전의 개발 계획을 전면 수정할 수밖에 없었고, 사정변경에 맞추어 가능한 형태의 유원지 개발을 위한 최선의 노력을 다하였는바, 종래 보트경기장 및 해수풀장, 조경녹지를 주로 하였던 계획을 변경하여 OOO 8홀의 대중제 골프장을 설치하는 것으로 계획변경안을 제출하였으나, OOO의 수정조건을 충족하기 어려워 관철되지 못하였고, 1993년의 개발계획 제출 시에도 8홀 대중제 골프장으로 변경하는 계획안을 제출하였으나 OOO가 이를 거부하였으며, 결국 OOO의 의사가 주로 관철된 1995년 세부시설결정(쟁점매립지에 가족놀이공원·다목적홀·스포츠센터·숙박시설 등을건설한다는 내용이다)은 매우 사업성이 낮고 적자가 명백히 예상되는 것이어서 영리기업인 청구법인으로서는 그에 따른 개발을 시행하는 것이 현실적으로 불가능하였던 것이므로 이러한 점에서 결초 청구법인이 유원지 개발을 스스로 등한시한 것이라고 평가될 수는 없으며,

OOO는 1998년에 도시기본계획을 ‘시가화예정지구’로 변경 수정하였고 기존의 ‘OOO’에서 보트장으로 운영되던 부지를 골프장으로 변경하였는바(1990년에 OOO에게 허가하여 ‘OOO’이 설치됨), 이는 OOO조차도 유원지 개발이 사실상 어렵다는 점을 인정한 것이다.

(3) 나아가 쟁점매립지는‘시민휴식공간’ 형태의 유원지로서 ‘업무에 사용’된 것으로 볼 수 있다.

‘시민휴식공간’도 단지 ‘무료’일 뿐 유원지의 한 형태이고, 특히 OOO가 요구하는 ‘서민계층을 대상으로 한 당일형 시민 유원지, 시민 대다수가 이용할 수 있는 시설’이라는 기준에 꼭 부합하는 것이며,

특히 OOO는 1994.5.3. OOO 부지의 준공 전 사용승인 통보시 ‘시민휴식공간 조성은 OOO 조성에 우선하여 시행하여야 하고, 준공시에도 우선되어야 한다’고 함으로써 시민휴식공간의 조성이OOO 준공허가의 조건임을 분명히 하였으므로, ‘시민휴식공간’ 제공은 ‘OOO’의 준공조건으로서 양자는 포괄적으로 청구법인의 업무에 사용된 것이고, OOO 부지의 형질변경허가와 시민휴식공간에 대한 형질변경허가는 비록 처분문서는 2개로 이루어졌으나 동일한 처분권자에 의하여 같은 날인 OOO 이루어진 것으로서 사실상 두 처분의 허가가 포괄적으로 이루어진 것이다.

나. 처분청 의견

(1) 본안 전 항변으로,대법원은 OOO 선고 2007두12514 판결에서 행정심판제도의 자율적 행정통제기능 및 조세법률관계의 특수성 등을 두루 감안하여, 재조사결정은 그에 따른 후속 처분에 의하여 그 내용이 보완됨으로써 비로소 이의신청 등에 대한 결정으로서의 효력이 발생하는 것으로 판시하였고, 대법원 2010.12.7. 선고 2010두22726 판결에서 심판원 재조사 결정에 따라 원 처분을 유지하기로 한 경우 재결의 기속력에 반한다고 볼 수 없다고 판시하였는바,

대법원의 판시와 같이 조세심판원의 재조사 결정이 처분청의 후속처분으로써 결정으로서의 효력이 발생한 점, 재조사 결정에 대한 심판청구가 당초 심판청구와 동일한 청구이유로 청구된 점, 청구법인이 새로운 전심절차 없이 행정소송을 제기할 수 있는 점을 종합해 볼 때, 이 건 심판청구는 ‘심판청구에 대한 재결이 있으면 그 재결 및 같은 처분 또는 부작위에 대하여 다시 행정심판을 청구할 수 없다고 규정’한 「행정심판법」 제51조에 따라 심판청구의 대상이 될 수 없음에도 동일한 처분에 대해 중복 심판청구된 것으로 각하되어야 한다.

(2) 청구법인은 쟁점매립지를 유원지(관광위락시설) 조성목적으로 취득하였으나 이를 업무에 사용하지 않은 데에 정당한 사유가 없다.

(가) 청구법인은 쟁점매립지를 유원지(관광위락시설)로 사용하기 위한 진지한 노력을 한 것으로 볼 수 없다.

OOO 건설부 OOO도시계획시설(OOO) 최초 결정 고시부터 2013.7.30.까지 관계기관 및 청구법인 등의 주요 업무추진 진행사항 등에 대해 조사한 바에 의하면OOO장 등 관계기관장은 OOO를 당초 쟁점매립지 취득목적에 부합되는 유원지 조성 사업을 영위할 수 있도록 도시계획법령상고시 및 공고 등을 꾸준히 진행한 사실이 확인되나,

반면 청구법인은 1987.2.6. 당시 건설교통부가 OOO(2차매립)계획을 확정함에 따라 내륙수변형 유원지로 성격이 불가피하여 사업성이 떨어진다는 이유로 유원지로의 개발사업의 변경이 불가피하다는 의견을 OOO에 건의하였고, OOO는 유원지 조성목적으로 매립된 토지이므로 다른 목적으로 사용하는 것은 불가능하며, 세부개발계획을 마련하여 조속히 개발해 줄 것을 청구법인에 요청하였다.

상기 건의서 회시과정을 살펴보면, OOO(2차매립)계획은 청구법인이 쟁점매립지를 취득(1989.6.30.)하기 이전인 1987.2.6.에 확정된 것으로서, 청구법인은 쟁점매립지를 준공하고 내륙수변형 유원지로의 사업변경이 불가피해질 것이므로 OOO에 인접한 쟁점매립지도 도시지역으로 개발이 가능할 것으로 판단했던 것으로 보이는바, 이와 같은판단에 따라 청구법인은 OOO의 유원지 개발을 미루고있다가, 1993.12.27. 유원지 개발을 전제로 쟁점매립지를 제외한 OOO 일부를 임시OOO으로 사용하는 토지형질변경 허가를 받았고,

또한 청구법인은 OOO가 1998.7.26. “2011년 OOO도시기본계획 일부변경” 공고(제243호)에서 쟁점매립지를 포함한 OOO를‘시가화예정용지’로 계획하자, 1997.9.5. “OOO” 제출, 1998.12.21. 변경사업계획OOO 제출, 2004.1.19. OOO부지 “개발방안 제안”, 2005.7.13. (가칭)송도부지 토지소유자 연합회 명의로 “OOO”를 추진하는 등 유원지 개발보다는 도시지역으로의 개발에 더욱 매진하였으나,OOO가 발생하자,2001.8.31 외자유치 방안 제시가 무산되어 청구법인 스스로 도시개발 사업을 추진할 동력을 상실하게 되었던 것이다.

(나)쟁점매립지는 2008.12.15.에 이르러서야 “송도 OOO부지 도시개발구역지정 및 개발계획 수립 결정(변경) 및 지형도면 고시”(OOO 고시 제2008-310호)가 되었고, 2010.2.17. 실시계획인가통보를 받았으므로, 2008.12.15.이전에는당초 취득목적인 유원지 개발 사업을 추진하는데 법령상·실질상 제한을 받지 않았다.

OOO는 1997년 7월 쟁점토지를 시가화예정지로 변경하는 내용을 포함한 “2011년 OOO도시기본계획 일부변경(안)”을 수립하고,1998.7.6. 건설교통부의 승인을 거쳐1998.7.26. OOO 공고 제243호로 “2011년 도시기본계획 일부변경”을 고시하였는데, 이는도시개발의 장기적인 계획을 시민 등 이해관계인에게 공고한후, 향후 도시관리계획을 결정하는데 있어 이해관계인의 권리행사 등을 위한 예비적인 행정 절차일 뿐이고, 「국토이용에 관한 법률」 제30조(도시관리계획의 결정), 제31조(도시관리계획결정의 효력) 등에 따라 도시관리계획 결정·고시가 됨으로써 비로소같은 법 제76조(용도지역 및 용도지구 안에서의 건축물의 건축제한 등)에따라 토지나 건물 소유자의 토지형질변경, 건축물의 신축, 개축 또는 증축 등권리행사가 일정한 제한을 받게 되는 것이다(대법원 1982.3.9. 80누105 판결 참조).

OOO(2차매립)계획은 청구법인이 쟁점매립지를 취득(1989.6.30.)하기 이전인 1987.2.6.에 확정되었을 뿐만 아니라, 처분청이재조사시국가기록원 보관문서인 1980년 12월 OOO의 “OOO 및 주변지역개발계획”을 확인한바, 쟁점매립지는 1980년 12월부터 내륙형 레져타운으로 개발이 계획되었고, 적어도 청구법인이 OOO 쟁점매립지를 취득하기 이전인 OOO에는 내륙화가 불가피했다고 보여지는데, 이와 같은 사정과 청구법인의 주장을 종합해 보면 청구법인은 유원지로 개발하면 뻔히 “적자”가 예상되는 쟁점매립지를 취득했다는 결론에 도달하게 되고, 영리를 목적으로 하는 청구법인 입장에서는 유원지 개발이 아닌 다른 목적사업에 쟁점매립지를 이용하려는 의도가 취득 전부터 있었던 것으로 추측이 가능해지며, 청구법인은 어떤 의도인지는 모르겠으나 유원지로의 사용목적이 아닌 상태에서 유원지로만 사용가능한 쟁점매립지를 취득하였으므로, 쟁점매립지는 청구법인이 실제로 업무에 사용하기 전까지는 처음부터 사업에 사용할 수 없는 부동산이라 할 수 있고,

쟁점매립지는 2008.12.15.에 이르러서야 OOO부지 도시개발구역지정 및 개발계획 수립〕결정(변경) 및 지형도면 고시(OOO 고시 제2008-310호)되면서, 주거복합단지로 조성가능하게 되었고, 청구법인은 2009.2.28. 이르러 OOO부지 ‘도시개발사업 시행자’로 지정되었으며, 2012.3.21. 등기부상 “부동산 개발 및 공급업” 사업목적을 추가하였는바, 따라서 청구법인은 적어도 2004～2008년 기간 동안 등기부상 업무목적에도 없는 부동산 개발 및 공급업에 이용할 목적으로 쟁점매립지를 보유한 것이며, 쟁점매립지는 법인의 업무와 관련이 없는 부동산에 해당하는 것이다.

(3) 청구법인은 쟁점매립지를 유원지로 개발하는데 필요한 조경 및 식수를 위한 토지 성토의 필요에 의하여 쟁점매립지를 시민휴식공간으로 임시 사용한 것이었고,

청구법인이 OOO과 시민휴식공간을 사용목적으로 별개의 ‘사업계획서’를 작성하여 OOO에게 토지형질 변경 허가를 신청한 데 대하여, OOO은 OOO ‘대지 조성 후 OOO’와 ‘유원지내 시민 휴식공간·식수를 위한 성토’에 대한 토지형질변경 허가를 아래와 같이 각각 하였으며,‘대지 조성 후 OOO’에 관한 토지형질변경 허가 내용에 의하면 OOO 허가는 유원지 개발을 전제로 하여 이루어진 것이다.

상기 각 토지형질변경 허가에도 불구하고,1994.5.3. OOO이 “제목 : 토지형질변경 허가와 관련한 준공전 사용OOO 승인 통보”에서 하치장 부지중 일부 포장 완료된 60,000평에 대하여, 준공전 사용허가를 하면서 “바. 시민휴식 공간조성은 OOO 조성에 우선하여 시행하여야 하며, 준공시에도 우선되어야 함”이라는 허가조건을 통보하였던 것인바, 시민휴식공간 설치가 OOO 설치 조건으로서 행정명령의 부관(附款)이라는 청구주장은 사실관계를 오인한 것이므로 부당하고, 덧붙여2007년 연수구청장의 OOO 설치와 관련한 “제목 : 개발행위(물건적치)허가 처리 알림” 공문에서도 ‘시민휴식공간’에 대한 조건은 없으므로 청구주장은 근거 없다.

3. 심리 및 판단

가. 쟁점

① 이 건 심판청구가동일한 처분에 대해 중복하여 제기된 것이라 각하대상인지 여부

② 쟁점토지를 업무무관자산으로 보아 관련 지급이자 등을 손금불산입한 처분의 당부

나. 관련 법령 등

(1) 법인세법 제27조【업무와 관련없는 비용의 손금불산입】내국법인이 각 사업연도에 지출한 비용 중 다음 각 호의 금액은 당해 사업연도의 소득금액계산에 있어서 이를 손금에 산입하지 아니한다.

1. 당해 법인의업무와 직접 관련이 없다고 인정되는자산으로서 대통령령이 정하는자산을 취득·관리함으로써 생기는 비용등 대통령령이 정하는 금액

제28조【지급이자의 손금불산입】①다음 각 호의 차입금의 이자는 내국법인의 각 사업연도의 소득금액 계산에 있어서 이를 손금에 산입하지 아니한다.

4. 다음 각 목의 1에 해당하는 자산을 취득하거나 보유하고 있는 내국법인이 각 사업연도에 지급한차입금의 이자중 대통령령이 정하는 바에 따라 계산한 금액(차입금 중 당해 자산가액에 상당하는 금액의 이자를 한도로 한다)

가. 제27조 제1호의 규정에 해당하는 자산

(2) 법인세법 시행령 제49조【업무와 관련이 없는 자산의 범위 등】① 법 제27조제1호에서 “대통령령이 정하는 자산”이라 함은 다음 각 호의 자산을 말한다.

1. 다음 각 목의 1에 해당하는 부동산. 다만,법령에 의하여 사용이 금지되거나 제한된 부동산,「자산유동화에 관한 법률」에 의한 유동화전문회사가 동법 제3조의 규정에 의하여 등록한 자산유동화계획에 따라 양도하는 부동산 등기획재정부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 부동산을 제외한다.

가. 법인의 업무에 직접 사용하지 아니하는 부동산

(3) 법인세법 시행규칙 제26조【업무와 관련이 없는 부동산 등의 범위】② 영 제49조제1항 제1호 가목 및 나목에 “법인의 업무”란 다음 각 호의 업무를 말한다.

2. 각 사업연도 종료일 현재의법인등기부상의 목적사업(행정관청의 인가·허가 등을 요하는 사업의 경우에는 그 인가·허가 등을 받은 경우에 한한다)으로 정하여진 업무

⑤영 제49조 제1항 제1호 각 목 외의 부분 단서에서 “기획재정부령이 정하는 부득이한 사유가 있는 부동산”이란 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 부동산을 말한다.

2. 해당 부동산의 취득 후 다음 각목의 어느 하나에 해당하는 사유가발생한 부동산 (단서 생략)

가.법령에 의하여 사용이 금지 또는 제한된 부동산(사용이 금지 또는 제한된 기간에 한한다)

29. 당해 부동산의 취득 후 제2호 내지 제28호 외의 사유 외에 도시계획의 변경 등 정당한 사유로 인하여 업무에 사용하지 아니하는 부동산

(4) 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 제2조【정의】 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다.

3. “도시·군기본계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 관할 구역에 대하여 기본적인 공간구조와 장기발전방향을 제시하는 종합계획으로서 도시·군관리계획 수립의 지침이 되는 계획을 말한다.

4. “도시·군관리계획”이란 특별시·광역시·특별자치시·특별자치도·시 또는 군의 개발·정비 및 보전을 위하여 수립하는 토지 이용, 교통, 환경, 경관, 안전, 산업, 정보통신, 보건, 복지, 안보, 문화 등에 관한 다음 각 목의 계획을 말한다.

가. 용도지역·용도지구의 지정 또는 변경에 관한 계획

나. 개발제한구역, 도시자연공원구역, 시가화조정구역(市街化調整區域), 수산자원보호구역의 지정 또는 변경에 관한 계획

12. “도시·군계획사업시행자”란 이 법 또는 다른 법률에 따라 도시·군계획사업을 하는 자를 말한다.

제18조(도시·군기본계획의 수립권자와 대상지역) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군기본계획을 수립하여야 한다. (단서 생략)

제24조(도시·군관리계획의 입안권자) ① 특별시장·광역시장·특별자치시장·특별자치도지사·시장 또는 군수는 관할 구역에 대하여 도시·군관리계획을 입안하여야 한다.

제36조(용도지역의 지정) ① 국토해양부장관, 시·도지사 또는 대도시 시장은 다음 각 호의 어느 하나에 해당하는 용도지역의 지정 또는 변경을 도시·군관리계획으로 결정한다.

1. 도시지역: 다음 각 목의 어느 하나로 구분하여 지정한다.

가. 주거지역: 거주의 안녕과 건전한 생활환경의 보호를 위하여 필요한 지역

나. 상업지역: 상업이나 그 밖의 업무의 편익을 증진하기 위하여 필요한 지역

라. 녹지지역: 자연환경·농지 및 산림의 보호, 보건위생, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 지역

(5) 도시기본계획수립지침(국토해양부 훈령 제602호, 2010.6.30.)

5-4-3. 용도구분 및 관리(제5장 4절)

(가) 목표년도 토지수요를 추정하여 산정된 면적을 기준으로 시가화예정용지, 시가화용지, 보전용지로 토지이용을 계획한다.

(나) 시가화용지

① 시가화용지는 현재 시가화가 형성된 기개발지로서 기존 토지이용을 변경할 필요가 있을 때 정비하는 토지로서 주거용지·상업용지·공업용지·관리용지로 구분하여 계획하고, 면적은 계획수립 기준년도의 주거용지·상업용지·공업용지·관리용지로 하여 위치별로 표시한다.

(다) 시가화예정용지

① 시가화예정용지는 당해 도시의 발전에 대비하여 개발축과 개발가능지를 중심으로 시가화에 필요한 개발공간을 확보하기 위한 용지이며, 장래 계획적으로 정비 또는 개발할 수 있도록 각종 도시적 서비스의 질적·양적 기준을 제시한다.

④ 시가화예정용지는 다음 각 호의 기준에 따라 도시관리계획의 결정(변경)을 통해 그 세부 용도 및 구체적인 위치를 정하도록 하여야 한다.

도시지역의 자연녹지지역과 관리지역의 계획관리지역 및 개발진흥지구 중 개발계획이 미수립된 지역에 우선 지정토록 하되, 그 외의 지역에 대해서도 도시의 장래 성장방향 및 도시와 주변지역의 전반적인 토지이용상황에 비추어 볼 때 시가화가 필요한 지역에 지정

다. 사실관계 및 판단

(1) 먼저, 처분청의 본안 전 항변에 관하여 살펴본다.

처분청은 이 건 심판청구가 「행정심판법」 제51조에 따라 심판청구의 대상이 될 수 없음에도 동일한 처분에 대해 중복 심판청구된 것으로 각하되어야 한다는 의견이나,대법원은재조사결정에 따른 심사청구기간이나 심판청구기간 또는 행정소송의 제소기간은 이의신청인 등이 후속 처분의 통지를 받은 날부터 기산된다고 판시(대법원 2010.6.25. 선고 2007두12514 전원합의체 판결)하여, 재조사 결정에 따른 후속처분에 대하여 심판청구가 가능함을 전제로 하고 있고, 우리 원은 재조사결정에 대한 처분청의 후속 조치가 재조사결정 취지에 반한다는 심판청구가 있는 경우 이를 본안심리대상으로 보고 있는 점(국심 2001서1137, 2002.7.15. 합동회의, 국심 2005중1537, 2005.12.20., 같은 뜻임) 등을 종합하여 볼 때 이 건 심판청구는 본안심리함이 타당한 것으로 판단된다.

(2) 다음으로,쟁점토지를 업무무관자산으로 보아 관련 지급이자 등을 손금불산입한 처분의 당부에 관하여 살펴본다.

(가) 처분청은 OOO 961,163㎡ 중 414,119㎡OOO는 과세전적부심사에서 업무용자산으로 인정하고 시민휴식공간(442,003㎡) 및 주차장(105,041㎡) 등 쟁점매립지(547,044㎡)를 업무무관자산으로 보아 과세한 바, OOO의 이용실태는 다음 <표1>과 같다.

<표1> OOO 이용실태

(나) OOO의 매립면허시부터 2008.12.12. OOO 도시개발구역 지정 및 개발계획 수립 결정(변경) 및 지형도면 고시까지의 경위는 다음과 같다.

1) 주식회사 OOO은 1982.11.18.(건설부 수정 제7호), 1983.5.6.(건설부 수정 제83-3호) 건설부장관으로부터 공유수면 매립면허를 받았고,매립목적은 관광 위락시설 부지조성이었으며, 주식회사 OOO은 1996년 3월 청구법인과 합병하였다.

2) 국토해양부장관은 1987.2.6. 2차매립(OOO)계획을 확정하였는바, OOO 도시기본계획상 부족택지공급을 위하여 1997년부터 시가지로 조성하겠다는 내용을 주요 골자로 하였다.

3) OOO장의 1989.4.18.자 ‘OOO 조성계획 변경신청에 따른 회신’에 의하면, OOO는(주)OOO이 유원지 조성계획 변경을 요구한 것에 대하여 광장은 기존계획대로(골프연습장 및 잔여 시설부지 위치 조정), 유희시설에 대하여는 구체적인 설치계획을 보완하여 재신청하도록 요청한 것으로 나타난다.

4) OOO장의 1989.6.28.자 ‘공유수면매립면허 신청에 따른 협조 요청’에 의하면,(OOO의) 주택건설을 위한 2차매립사업 시행으로 공유수면 점용 또는 공작물이 설치된 (주)OOO(청구법인)에 영향을 주게 되었음을 양해바란다는 내용이 담겨 있다.

5) 쟁점매립지는 OOO 매립 준공되었고, 당시 공유수면 매립공사 준공인가 조건에는 당초 공유수면 매립면허 당시의 매립목적 외에 타목적으로 사용할 수 없는 것으로 되어 있었다.

6) OOO.자 쟁점매립지에 대한 도시계획시설변경결정 및 지형도면 고시(OOO 고시 제1588호)에 의하면, OOO의 2차매립으로 당초 매립지의 내륙수변형 유원지로의 성격 전환이 불가피하고, 도시기본계획상 유원지 구역 축소에 따라 기존 OOO(쟁점매립지) 조성을 위한 세부시설 기본계획을 변경·수립하여 시민의 여가·휴식공간을 제공하고자 한다는 내용이 담겨 있다.

7) OOO장의 1992.1.21.자 건의서 회시에 의하면, (주)OOO이 OOO 개발계획의 변경을 요청한 것에 대하여 쟁점매립지가 「공유수면매립법」제21조의2(매립목적 변경의 제한)의적용대상은 아니나 (주)OOO이 유원지 조성목적으로 매립한 것이고, 1991년에 건설부에서 승인된 ‘OOO도시기본계획(목표년도 : 2006년)’상에도 유원지로 되어 있어 변경이 불가하며, 유원지 조성을 위한 구체적인 개발계획을 수립하여 조속히 개발 조치할 것을 요청하고 있다.

8) (주)OOO은 1993.9.8. OOO의 OOO 개발 요청OOO에 대한 회신으로, OOO건설계획(2차매립)으로 쟁점매립지 내륙화에 따른 중대한 여건변화로 전면적인 재검토가 필요하였으나, 대우그룹이 유원지 개발에 참여하기로 함에 따라 유원지개발의 가시적 추진 계기가 마련되어 유원지 개발비용의 조달과 상당기간 유휴지로 존재할 토지의 효율적 활용을 위하여 2단계 지역의 일부를 OOO에서 수출용OOO으로 당분간 활용하고자 하오니 조처를 바란다고 밝혔다.

9) OOO의 1993.12.27.자 토지형질변경 허가내용을 살펴보면, “기존의 자연녹지지역(유원지지구)을 OOO 설치를 위한 대지로 조성하되, OOO 허가는 유원지 개발을 전제로 하는 것이며, 유원지 개발 지연시 허가 취소가 가능”하다고 되어 있다.

10) OOO의 “2011년 OOO도시기본계획 일부변경에 따른 도시계획입안 추진통보”OOO 및 건설교통부가 쟁점매립지를 “OOO”로 지정OOO한 내용을 살펴보면, 용도지역을 자연녹지에서 준주거지역·일반상업지역으로 변경하고, 그 변경사유는OOO 기반조성 및 도시기본계획상의 OOO의 거점조성을 위한 것으로 나타나 있다.

11) OOO 공고 제243호 “2011년 OOO도시기본계획 일부변경”OOO 조서 내용은 다음과 같다.

12) OOO 고시 제2002-67호 “OOO도시계획시설(OOO : 세부시설) 변경결정 및 지형도면 고시(2002.3.18.)에 의하면,유희시설, 운동시설, 휴양시설, 특수시설, 편익시설, 유희·운동시설, 휴양·편익시설, 관리시설, 조경녹지 등(광장, 녹지 및 조각공원, 숙박시설, 음식점, 주차장, 스포츠센터, 퍼팅골프장 등)으로 구성되어 있다.

13) OOO는 2005년 3월, “2020년 OOO도시기본계획”을 상정하면서 1999년 8월말 OOO으로 인해 쟁점매립지에 대한 사업추진이 지지부진하다는 이유로 건교부에 OOO 폐지(안)를 요청하였으나, 2006년 3월 건교부는 OOO에서 “2년 내개발계획 승인신청을 받는 조건으로 OOO로 존치” 결정을 하였고,2006년 6월 이를 반영한 “2020년 OOO도시기본계획”이 결정·고시되었다.

14) 청구법인은 OOO에게 2007.5.23. “2020 OOO 도시기본계획과 정합성 유지, 장기미집행 도시계획시설인 유원지 지역 일부를 폐지하여 쾌적한 도시환경을 조성”을 목적으로 쟁점매립지를 도시개발구역으로 지정하도록 제안하였다.

15) OOO는 OOO도시기본계획 공고”에 따라, “OOO결정(변경) 및 지형도면을 고시하였고, 그 내용은 영화테마파크OOO 및 주거복합단지(시민휴식공간부지, 쟁점매립지)를 조성하는 것으로 되어 있다.

(다) 우리 원의 OOO자 재조사결정에 따라 처분청이 재조사한 내용은 다음과 같다.

1)OOO 개발 관련 청구법인의 귀책사유 여부 조사

가) 청구법인은 OOO의 공유수면 매립준공인가시 준공인가조건, OOO 세부시설 변경결정 고시, OOO 유원지개발 확약서 제출, 2002.1.11. OOO 세부시설 변경결정 및 지형도면고시 등에 따라 유원지개발 사업을 이행하지 않고,OOO 건설교통부장관이 OOO에 ‘OOO’ 변경(안)을 제시하고, OOO장이 관련 도시개발사업 업무절차에 따라 2011년 OOO도시기본계획 일부변경과 관련하여 시민·전문가 토론회, 공청회 등을 진행하자, OOO 사업계획서” 및 OOO 변경사업계획OOO을 제출하고, 2004.1.19. OOO부지 개발방안을 제안하였으며, 2005.7.13. (가칭)OOO 토지소유자 연합회 명의로 “인천 UIE City Project”를 추진하였음에도 불구하고,

OOO가 발생하자,2001.8.31. 외자유치 방안 제시가 무산되어 청구법인 스스로 도시개발 사업을 추진할 동력을 상실하였고 이후로 계속 지지부진한 상태가 지속된 것이어서 청구법인이 스스로의 책임으로 사업을 추진하지 못한 것이다.

나) 청구법인은 OOO도시관리계획이 고시된 이후 현재까지도 유원지개발은 물론 도시개발사업조차 전혀 추진하지 않고 있고, 관할구청에서 청구법인에게 쟁점매립지를 일시적으로 시민휴식공간으로 이용할 수 있도록허가한바 있으나, 조사일 현재까지 방치되고 있는 실정이며,또한 2012.2.15. 확정된 OOO지방법원 제4파산부 2011 회합 105회생사건, 회생계획안【운영자금 조달방안 및 자구계획의 추진】에서 2013년까지 쟁점매립지(담보물)를 매각·처분하는 것으로 되어 있는 점 등에 비추어 볼 때청구법인의 전적인 귀책사유로 유원지개발 및 도시개발 사업이추진되지 않았다.

2) OOO 지정 이후 영화테마파크 및 주거복합단지 조성 경위와 관련하여 청구법인이 OOO 내지 연수구청에 제안한 내용은 다음과 같고,청구법인의 이와 같은 제안은당초 공유수면매립목적에 따른 유원지 개발사업이2차매립에 따른 주변 지형의 변화와 도시개발계획에 따른 부동산 개발사업보다 수익성이 떨어지기 때문에 보다 수익성이 높은 토지로 개발하여부동산 개발이익을 추구하고자 한 것이다.

가) 청구법인은 2004.1.19. OOO부지 개발방안을 제안(문서번호 : 개발04-101호)하였고, 그 주요내용을 보면OOO의 노후화와 기능의 한계를 지적한 다음 개발의 목적으로서 동북아시아 비즈니스 거점과 수도권을 잇는 교두보를 확보하고, 산업구조 재편을 위한 가용토지를 확보하며, 다양한 주거수요에 대비한 주거용지 확보를 들고 있다.

나) 청구법인의 OOO 사업추진 제안{문서번호:개발05-702호(2005.7.13.)}의 주요 내용은 다음 <표2>와 같다.

<표2>청구법인의 OOO 사업추진 제안 내용

다) 청구법인의 OOO 부지 도시개발사업 도시개발구역지정제안{문서번호 : 개발07-05-001호(2007.5.23.)}에 의하면, ‘OOO 물류거점기능 역할기대 등 급변하는 지정학적 위상에 부합하는 개발사업을 추진하고, 유원지 기능이 미약한 쟁점매립지를 효율적으로 개발하여 OOO 배후지원 및 도심 활성화 유도를 위한 교두보 역할을 하며, 사업시행방식은 사용 및 수용방식에 의한 도시개발사업을 추진하는 것으로 하고, 주변지역 개발추세를 고려해 OOO를 복합테마공간으로 전환하며,기존 유원지의 확장 및 도심 내 테마파크 조성으로 다양한 도시공간 구조를 연출’하는 것으로 되어 있다.

3)국가기록원에 보관 중인 1980년 12월 OOO의 “OOO 및 주변지역개발계획”에 따르면 다음 <표3>과 같이 4단계로 계획하였음이 확인되는바, 이에 따르면 1980년 12월에 이미 2차 매립(OOO, 아래 표에서의 “3차 매립”)까지 예정되어 있었고,1989.11.8. 도시계획시설변경결정(광장, 야외조각공원, 주행시설, 편익시설,주차장 등 지정고시)상 편익시설 신축 등이 불가능하지 않았던 점으로 볼 때 청구법인이 OOO의 공유수면 매립공사 준공인가 시 당초 매립목적인 해양종합관광 및 위락단지 조성을 이행하지 못한 이유가 정부의 조치로 인한 것이라는 청구법인의 주장은 설득력이 없다.

<표3> OOO의 OOO 및 주변지역 매립계획

(라) 청구법인은 이 건 과세기간 동안 OOO 도시기본계획과 도시계획시설결정 간 제도적 불일치로 인해 쟁점매립지를 업무용으로 이용할 수 없는 상황이었으므로 제도적 불일치의 해소를 위해 OOO 및 건설교통부의 장기간 검토가 계속되었다고 주장하며 2004～2008년 기간 동안에 이루어진 절차의 세부내역을 제시하였다.

또한 청구법인은쟁점매립지를 유원지로 개발하는 사업이 현실적으로불가능하게 된 사정 하에서도 실현가능한 범위 내에서 유원지의 성격을바꾸기 위해 최선을 다하였는바, 이를 위해 8홀의 대중제 골프장을 설치하는 것으로 계획변경안을 제출하였으나 OOO로부터 거부당하였고, OOO도 1998년에 도시기본계획을 ‘시가화예정지구’로 변경 수정하였으며 1990년에 OOO에게 OOO을 허가하였다고 주장하며,1988.7.30.자 OOO 조성 세부시설 기본계획 변경 요청서, 1989.4.18.자 OOO 회신문, 1993.8.31.자 OOO 공문, 1993.2.10.자 용역 계약 관련 기안문, 1993.9.자 OOO 조성 사업 검토서, 1993.11.1.자 OOO 통보문, 1995.6.3. OOO도시계획시설(유원지: OOO) 세부시설변경결정고시, OOO의 2007년도 및 2012년도 감사보고서 발췌자료를 제시하였다.

(마) 청구법인의 대리인과 처분청은 2014.5.21. 조세심판관회의에 참석하여, 청구법인의 대리인은 청구법인이 1983년에 쟁점매립지의 매립허가를 받을 당시 매립목적은 해양형 위락단지를 만드는 것이었으나 1987.2.6. OOO장이 대통령에게 쟁점매립지 앞의 땅(현재의 OOO)을 매립하겠다는 연두보고를 하고 그러한 계획이 추진됨에 따라 1989년 쟁점매립지 준공시 청구법인으로서는 종전 목적 달성이 불가능하였고, 쟁점매립지에 대한 도시기본계획과 도시관리계획의 불일치를 해소하기 위해 신청권을 행사하였던 것으로 이는 적법하며 다만 논의 과정이 4년(2004년～2008년)으로 길어졌던 것이므로 정당한 사유가 있다고 진술하였고,

처분청은 OOO의 1980년 12월 ‘OOO 및 주변지역개발계획’에서 이미 2차 매립계획까지 확정이 되어 있었고, 당시 보고서상 매립에 따른 내륙화로 유원지로서의 기능이 유지될 수 있는지에 관한 문제점도 제기되어 있었으며, 1984년 1월 승인된 ‘OOO 도시기본계획’에도 OOO(2차 매립) 건설계획이 나타나 있는바, 청구법인은 이와 같은 사실을 알고 1983～1984 기간 동안 쟁점매립지의 매립면허를 취득하였으므로 매립면허 취득 전부터 유원지 개발의 어려움을 잘 알고 있었으며,

또한 감사원은2012년 OOO 감사시, “1998년 이후에는 OOO 도시기본계획에 따라 쟁점매립지가 업무·전시시설용도로 계획되어 있음에도 불구하고 OOO가 이를 방치하다가 법령을 위반하여 공동주택조성용도로 ‘도시개발구역지정 제안서’를 제출하여, 청구법인이 약 OOO의 지가 상승 특혜를 받았다”고 지적하고 관련 공무원들을 징계하였으므로, 결국 청구법인은 쟁점매립지 면허 취득 당시 또는 그 이전부터 쟁점매립지가 유원지로 사용되기 어려울 것이라는 것을 알면서도 매립면허를 받아 매립 준공하였으므로 쟁점매립지를 사실상 방치한 데 정당한 사유가 없다고 진술하며 OOO의 1980년 12월 ‘OOO 및 주변지역개발계획’ 및 2012.8.17.자 감사원의 감사결과보고서(OOO 기관운영감사 결과)를 제출하였다.

(바) 위와 같은 사실관계 및 관련 법령을 종합하여 살피건대,구「법인세법 시행규칙」(1994.3.12. 재무부령 제1968호로 개정된 것) 제18조 제3항 제1호(현행 같은 법 시행규칙 제26조 제5항 제29호)에서 말하는 ‘정당한 사유’라 함은 법령에 의한 금지, 제한 등 그 법인이 마음대로 할 수 없는 외부적 사유는 물론 업무에 사용하기 위한 정상적인 노력을 다하였음에도 시간적인 여유가 없어 유예기간을 넘긴 내부적인 사유도 포함하고, 정당한 사유의 유무를 판단하는 데에는 비업무용 부동산의 보유를 법인의 차입금에 대한 지급이자의 손금불산입 요건으로 하고 있는 입법 취지를 고려하면서 해당 법인이 영리법인인지 아니면 비영리법인인지 여부, 부동산의 취득목적에 비추어 업무에 사용하는 데 걸리는 준비기간의 장단, 업무에 사용할 수 없는 법령상·사실상의 장애사유 및 장애정도, 당해 법인이 부동산을 업무에 사용하기 위한 진지한 노력을 다하였는지 여부 등을 아울러 참작하여 구체적인 사안에 따라 개별적으로 판단하여야 할 것(대법원 2002.5.10. 선고2000두4989 판결, 같은 뜻임)인바,

청구법인은 국토해양부장관의 1987.2.6.자 OOO 계획 발표에 따라 쟁점매립지를 해양종합유원지로 조성하고자 하였던 계획이 현실적으로 실현불가능하게 되었다고 주장하나, 처분청이 추가로 제출한 OOO의 1980년 12월 ‘OOO 및 주변지역개발계획’에 의하면 청구법인이 매립면허를 신청하기 전인 1980년 12월에 이미 OOO(2차매립) 건설계획이 수립되었으며 위 보고서에는 해안 매립 후 송도지역이 내륙화되었을 때 유원지로서의 기능이 유지될 수 있는 대책이 강구되어야 한다는 내용이 기술되어 있고,

그와 같은 OOO 건설계획은 1984년 1월에 승인된 ‘OOO 도시기본계획’에서도 확인할 수 있으며, 나아가 위 계획은 청구법인이 쟁점매립지를 취득(1989.6.30.)하기 이전인 1987.2.6.에 확정되었던 점,도시기본계획이 확정되면 이해관계자들에게 공고하고 일반인이 열람할 수 있도록 되어 있어 직접적 이해관계자인 청구법인은 매립면허를 얻을 당시 도시기본계획의 내용을 알 수 있었다고 볼 수 있어 청구법인의 주장은 타당하다고 보기 어려운 점,

청구법인은 도시기본계획과 도시관리계획의 불일치를 해소하기 위하여 신청권을 행사하였고 그 과정이 길어져 2008.12.12. 비로소 일치하게 되었다고 주장하나, 감사원의 2012.8.17.자 OOO 기관운영감사 결과에 의하면, 청구법인은 2007.5.23. ‘2020년 OOO도시기본계획’에 쟁점매립지가 업무·전시시설 용도로 계획되어 있음에도 공동주택 조성용도로 도시개발구역 지정 제안서를 제출하여 2008.12.12. ‘2020년 OOO도시기본계획’에 위배되게 공동주택부지 조성용도로 개발하는 것으로 도시관리계획이 결정·고시됨으로써 공시지가 기준으로 약OOO의 토지가액 상승 특혜를 받았다고 되어 있어 청구주장이 사실에 부합한다고 보기 어려운 점, 또한도시관리계획 결정·고시가 된 OOO 이전에는 유원지 개발 사업을 추진하는데 법률상 또는 사실상 제한을 받았다고 보기도 어려운 점등을 종합하여 살펴보면,

청구법인이 쟁점매립지를 업무에 사용하지 아니한 데에 정당한 사유가 있다기보다는 OOO 주거복합단지 및 테마파크 조성을 위한 OOO 도시관리계획이 결정·고시될 때까지 부동산 개발이익을 위하여 사실상 방치하고 있었던 것으로 보이며,

쟁점매립지 본래의 용도는 유원지로서 시민휴식공간으로의 제공은 일시적인 것에 불과하고 청구법인이 쟁점매립지를 시민휴식공간으로 사용하였던 것을 업무에 사용한 것으로 보기도 어려우므로, 쟁점매립지를 업무무관자산으로 보아 관련 지급이자 등을 손금불산입하여 과세한 처분은 잘못이 없는 것으로 판단된다.

4. 결론

이 건 심판청구는 심리결과 청구주장이 이유 없으므로「국세기본법」제81조 및 제65조 제1항 제2호에 의하여 주문과 같이 결정한다.