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판시사항
[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법 제9조 제1항 의 환매권 행사의 요건 및 그 판단 기준
[2] 신단양이주단지 조성사업을 위하여 협의취득한 토지 중 일부가 녹지지역 등에 편입되어 있으나 인근 주민들의 작물재배지로 이용되고 있는 경우, 당해 공공사업이 폐지·변경되어 취득한 토지가 필요 없게 되었다고 본 원심판결을 법리오해를 이유로 파기한 사례
판결요지
[1] 공공용지의취득및손실보상에관한특례법상 환매권은 당해 공공사업의 폐지·변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때에 행사할 수 있는바, 여기서 '당해 공공사업'이란 협의취득의 목적된 구체적인 특정 공공사업을 가리키는 것으로, 당해 공공사업의 '폐지·변경'이란 이러한 특정의 공공사업을 아예 그만두거나 다른 공공사업으로 바꾸는 것을 의미하며, '취득한 토지가 필요 없게 되었을 때'라 함은 사업시행자가 특례법 소정의 절차에 따라 취득한 토지 등이 일정한 기간 내에 그 취득 목적 사업인 공공사업의 폐지·변경 등의 사유로 공공사업에 이용할 필요가 없어진 경우를 의미하고, 협의취득된 토지가 필요 없게 되었는지의 여부는 당해 도시계획사업의 목적, 도시계획과 사업실시계획의 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 도시계획 및 실시계획과의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적 사정에 따라 합리적으로 판단하여야 한다.
[2] 신단양이주단지 조성사업을 위하여 협의취득한 토지 중 일부가 녹지지역 등에 편입되어 있으나 인근 주민들의 작물재배지로 이용되고 있는 경우, 당해 공공사업이 폐지·변경되어 취득한 토지가 필요 없게 되었다고 본 원심판결을 법리오해를 이유로 파기한 사례.
원고,피상고인
원고 (소송대리인 변호사 김철우)
피고,상고인
단양군 (소송대리인 변호사 임호)
주문
원심판결을 파기하고, 사건을 청주지방법원 합의부에 환송한다.
이유
상고이유를 본다.
제1점에 대하여
기록에 의하면 원고가 공공용지의취득및손실보상에관한특례법(이하 특례법이라 한다) 제9조 제1항 에 따라 환매권을 행사하고 있음이 분명하므로, 원심이 같은 조 제2항 의 제척기간이 적용되지 아니한다고 판단한 조치는 정당하고, 거기에 소론과 같은 조 소정의 제척기간에 관한 법리를 오해한 위법이 없다.
논지는 이유 없다.
제2점에 대하여
원심판결 이유에 의하면 원심은 정부의 4대강유역 국토종합개발계획에 의거 충주댐 건설이 확정되어 1979. 11. 22. 건설부 고시 제426호로 수몰지구하천예정지가 고시되었는데, 피고 관내에서는 종전의 단양읍을 포함하여 5개 읍면이 수몰용지로 편입된 사실, 피고는 원고 소유이던 이 사건 각 부동산을 포함한 당시 행정구역상 충북 단양군 매포읍 도전리, 상진리, 별곡리, 도담리 등 일대의 구릉지에 신단양이주단지를 조성하여 위 수몰지역 내에 거주하던 주민들 및 위 신단양이주단지의 조성에 따라 발생하게 될 이주민들을 이주, 정착시키고, 단양군청 소재지 역시 그 곳으로 이전하기로 계획을 세우고, 1981. 9. 7. 위 계획에 대한 충청북도지사의 승인을 받은 사실, 이에 따라 피고는 위 신단양이주단지 조성사업의 시행에 즈음하여 1982.부터 1984.까지 사이에 특례법에 의거하여 위 신단양이주단지 내에 포함된 총 면적 1,092,068㎡에 이르는 702필지의 토지들을 각 그 소유자들로부터 협의매수하였는데, 그 일환으로서 1984. 1. 22. 원고로부터 원고 소유인 이 사건 각 부동산이 분할되기 전의 판시 각 토지를 각 협의매수하고, 같은 해 2. 7. 위 각 토지에 관하여 피고 앞으로 소유권이전등기를 마친 다음 같은 달 10. 원고에게 보상금으로서 합계 금 654,160원을 지급한 사실, 그 후 1986. 2. 24. 위 분할 전 토지가 판시와 같이 이 사건 각 부동산으로 분할된 사실, 한편 건설부장관은 도시계획법 제12조 에 의하여 피고가 협의매수한 위 토지 등 위 신단양이주단지 내에 포함된 지역에 대하여 주거지역, 상업지역, 준공업지역, 자연녹지지역 등을 조성하기로 하는 내용의 신단양도시계획 결정을 하고, 1983. 1. 24. 건설부 고시 제43호로 이를 고시하자 충청북도지사는 같은 해 4. 14. 충북 고시 제35호로 위 신단양이주단지에 포함된 토지들의 일부에 대하여 위 법 제13조 에 의한 지적승인 고시를 한 사실, 위와 같이 도시계획결정과 지적승인이 고시된 후 신단양이주단지 내의 택지분양사업 시행자인 피고는 위 신단양이주단지 지역 중 주거지역과 상업지역 내의 택지들을 위 수몰지역과 위 신단양이주단지 내의 이주민 및 판시 소외 회사 등을 대상으로 분양한 사실, 그 후 위 신단양이주단지 조성사업이 어느 정도 진행된 결과 신단양도시계획이 구체적으로 변경, 확정되어 충청북도지사는 1985. 1. 22. 충북 고시 제7호로 위 신단양이주단지에 포함된 토지들의 전부에 대하여 그 판시와 같이 주거지역, 상업지역, 공업지역, 준공업지역, 자연녹지지역 등으로 결정하여 도시계획법 제13조 에 의한 지적승인을 최종적으로 고시한 사실, 그리하여 같은 해 7. 10.까지 총 2,684세대가 새로이 조성된 위 신단양이주단지로 이주를 완료하였으며, 피고가 1986. 6. 30.자로 신단양 건설사업을 정산한 결과 위 이주단지 내 택지분양 대상에 포함되었던 총 1,588필지의 토지 중 1,575필지가 분양된 것으로 밝혀진 사실, 피고는 위 신단양도시계획상 일반주거지역 및 자연녹지지역으로 편입된 이 사건 각 부동산의 남쪽으로는 포장된 2차선 도로를, 서쪽으로는 비포장도로를 각 개설하고, 그 주변에 주택지 및 교회와 시내버스 터미널을 조성하고 있으나, 이 사건 각 부동산에 대하여는 애당초 위 택지분양시 분양 대상에서 제외하고 위 협의취득시로부터 10년 가까이 경과한 지금까지 아무런 사업을 시행하지 아니한 채 방치하고 있어 인근 마을 주민들이 그 곳에 콩, 참깨 등의 작물을 재배하고 있는 사실, 한편 원고는 1992. 12. 14. 및 1993. 12. 20. 두 차례에 걸쳐 협의취득시 원고가 수령하였던 판시 각 금원을 공탁하고, 피고에 대하여 1993. 12. 21.자로 환매의 의사표시를 한 사실을 인정한 다음, 위 인정 사실에 의하면 이 사건 각 부동산은 위 신단양이주단지 조성 및 주민 이주를 공식적으로 완료한 1985. 7. 10.부터는 또는 적어도 피고가 신단양 건설사업을 정산한 1986. 6. 30.부터는 이 사건 각 부동산에 대한 위 공공사업이 사실상 폐지 내지 변경되어 이 사건 각 부동산은 위 공공사업에 더 이상 필요 없게 되었다고 보아야 할 것이므로, 특례법 제9조 제1항 에 따라 피고는 원고에게 이 사건 각 부동산에 관하여 1993. 12. 21. 환매를 원인으로 한 소유권이전등기 절차를 이행할 의무가 있다고 판단하였다.
특례법상 환매권은 당해 공공사업의 폐지, 변경 기타의 사유로 인하여 취득한 토지 등의 전부 또는 일부가 필요 없게 된 때에 행사할 수 있는바( 제9조 제1항 ), 여기서 '당해 공공사업'이란 협의취득의 목적된 구체적인 특정 공공사업을 가리키는 것으로, 당해 공공사업의 '폐지, 변경'이란 이러한 특정의 공공사업을 아예 그만두거나 다른 공공사업으로 바꾸는 것을 의미하며 ( 당원 1994. 5. 24. 선고 93다51218 판결 참조), '취득한 토지가 필요 없게 되었을 때'라 함은 사업시행자가 특례법 소정의 절차에 따라 취득한 토지 등이 일정한 기간 내에 그 취득 목적사업인 공공사업의 폐지, 변경 등의 사유로 공공사업에 이용할 필요가 없어진 경우를 의미하고 ( 당원 1994. 5. 24. 선고 93다51218 판결 , 1995. 2. 3. 선고 94다27113 판결 , 1995. 2. 10. 선고 94다31310 판결 등 참조), 협의취득된 토지가 필요 없게 되었는지의 여부는 당해 도시계획사업의 목적, 도시계획과 사업실시계획의 내용, 협의취득의 경위와 범위, 당해 토지와 위 도시계획 및 실시계획과의 관계, 용도 등 제반 사정에 비추어 객관적 사정에 따라 합리적으로 판단하여야 한다 ( 당원 1992. 7. 28. 선고 92다3861 판결 , 1993. 12. 28. 선고 93다34701 판결 등 참조).
한편 특례법상 공공사업이라 함은 같은 법 제2조 제2호 에서 규정한 대로 토지수용법 제3조 규정에 의하여 토지 등을 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 말하는데, 토지수용법 제3조 는 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업의 하나로서 기타 다른 법률에 의하여 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 사업을 들고 있는바( 제8호 ), 도시계획법(1991. 12. 14. 법률 제4427호로 개정되기 전의 것) 제2조 제1항 , 제29조 는 필요한 토지를 수용 또는 사용할 수 있는 도시계획사업으로서 일단의 주택지 조성사업, 일단의 공업용지 조성사업 등을 열거하고 있다.
기록에 의하면 이 사건 각 부동산은 피고가 신단양이주단지 조성사업을 위하여 도시계획법상 일단의 주택지 조성사업 및 일단의 공업용지 조성사업 등의 공공사업(1991. 12. 14. 도시계획법의 개정으로 주거, 상업, 업무기능 등이 조화 있게 배치된 시가지를 획기적으로 조성하기 위하여 '시가지 조성사업'을 행할 수 있게 되었으나, 그 이전에는 일단의 주택지 조성 사업 및 일단의 공업용지 조성사업으로 광범위한 도시계획사업을 행한 것으로 보인다.) 의 필요로 인하여 협의취득한 것으로서, 당시 도시계획 결정에는 위 도시계획법 제17조 에 따라 그 사업구역 내에 주거지역, 상업지역, 공업지역, 준공업지역, 녹지지역 등의 지역을 지정하여 이에 포함시키고 있음을 알 수 있는바, 이러한 지역 중 녹지지역은 보건위생, 공해방지, 보안과 도시의 무질서한 확산을 방지하기 위하여 녹지의 보전이 필요한 때 지정하는 것으로, 이 사건 각 부동산이 녹지지역 등에 편입되어 있다면 위 부동산이 인근 주민들의 작물재배지로 이용되고 있다고 하여 위 부동산이 공공사업에 이용되고 있지 아니하다고 단정할 수 없다.
원심은 이 사건 각 부동산에 대하여 달리 사업이 시행되고 있지 아니한 상태에서 신단양이주단지의 조성 및 이주의 공식적 완료 내지 신단양 건설사업의 정산이 마치 이 사건 공공사업을 사실상 폐지, 변경하는 것으로 보고 있으나, 원심판시에 의하더라도 원심은 피고가 신단양이주단지의 조성을 공식적으로 완료하였다는 사실을 인정하고 있지 아니하며, 원심이 인정하고 있는 바와 같이 신단양이주단지로의 주민의 이주가 완료되었다고 하더라도 이는 그 판시와 같이 수몰지역 내의 주민 및 새로이 조성된 신단양이주단지 내의 주민들이 새로이 조성되어 분양된 위 신단양이주단지 내의 각 택지로 이주를 완료하였다는 의미에 불과한 것으로 이러한 주민들의 이주가 완료되었다고 하여 이 사건 공공사업이 폐지, 변경되었다고 볼 수 없을 뿐 아니라, 기록상 원심판시와 같은 신단양 건설사업이 정산되었음을 인정할 아무런 자료가 없으며, 가사 이러한 정산이 있었다고 하더라도 원심이 인정하고 있는 바와 같이 그 당시까지의 분양 대상 택지의 분양 상황을 확인하는 정도에 지나지 않는다면 이로써 이 사건 공공사업을 폐지, 변경하였다고 볼 수 없다 할 것이다.
그럼에도 불구하고 이 사건 공공사업을 특정하여 그 성격, 내용 등을 구체적으로 확정하지 아니한 채, 이 사건 각 부동산이 인근 주민들의 작물재배지로 이용되고 있음에 불과하다는 점에만 천착하여 이 사건 공공사업의 시행과정상 행하여진 일정한 행위 내지 조치에 대하여 그 내용을 제대로 살피지 아니하고, 증거에 의하여 이를 확정함도 없이 이 사건 공공사업이 사실상 폐지, 변경되어 이 사건 각 부동산이 필요 없게 되었다고 가볍게 판단하고 말았으니 이러한 원심의 조치에는 필경 특례법상의 환매권 행사에 관한 법리를 오해한 위법 등이 있다고 아니할 수 없다.
논지는 이유 있다.
그러므로 나머지 상고이유에 대한 판단을 생략하고 원심판결을 파기하여 원심법원에 환송하기로 관여 법관의 의견이 일치되어 주문과 같이 판결한다.