부산지방법원 2011.11.17. 선고 2011구합2959 판결

1) 원고는 2008. 2. 4. 중부지방고용노동청 경기지청장으로부터 그 산하의 수도권 남부지사에서 B 전문인력을 양성할 목적으로 소속 근로자 중 관련 업무를 담당하는 자를 대상으로 실시하고자 하는 'C(14-07, 제1기)'[훈련방법: 국내 집체훈련, 훈련기간 : 2008. 2. 5.부터 2008. 2. 29.까지(1차), 2008. 2. 12.부터 2008. 2. 25.까지(2차), 2008. 2. 14.부터 2008. 2. 26.(3차), 훈련시간: 5일 40시간, 이하 위 3차 과정을 '이 사건 훈련과정'이라 한다] 훈련과정을 직업능력개발 훈련과정으로 인정받았다.

2) 원고는 2008. 2. 14.부터 2008. 2. 26.까지 직원 34명을 대상으로 이 사건 훈련 과정을 실시한 후 2008. 3. 18. 중부지방고용노동청 경기지청장에게 이 사건 훈련과정을 포함하여 C 훈련과정 전체에 대한 훈련비용의 지원을 신청하였고, 이에 중부지방고용노동청 경기지청장은 2008. 3. 21. 원고에게 훈련비용으로 합계 금 14,364,600원을 지급하였는데, 위 훈련비용 중 이 사건 훈련과정의 훈련비용은 금 4,933,298원이고, 그 중에는 원고의 직원으로 당시 D사업소장(전기통신 3급)인 훈련생 E에 대한 훈련비용 금 145,097원이 포함되어 있었다.

나. 중부지방고용노동청 경기지청장의 원고에 대한 각 처분

1) 감사원 및 고용노동부는 2010. 8.경 중부지방고용노동청 경기 지청장에게 직업능력개발 훈련기간 중 해외로 출입국한 훈련생의 명단을 통보하면서 부정출결관리 여부에 대한 조사를 요청하였고, 이에 중부지방고용노동청 경기지청장이 부정출결관리 여부를 조사한 결과, 원고의 직원인 E이 2008. 2. 15.부터 2008. 2. 26.까지 해외로 출국하여 이 사건 훈련과정에 참석한 바 없음에도 위 훈련과정 실시일인 2008. 2. 14., 2008. 2. 15., 2008. 2. 20., 2008. 2. 21. 4일간 출석한 것으로 처리된 사실을 확인하였다.

2) 중부지방고용노동청 경기지청장은 2011. 3. 21., 2011. 3. 22. 원고에 대하여 '출결관리 부정, 훈련에 참여하지 않은 훈련생에 대해 정상수료 보고하여 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비를 지원받은 사실'을 이유로 구 근로자직업능력개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제25조, 구 고용보험법(2008. 12. 31 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조를 적용하여, ① 이 사건 훈련과정에 대한 인정취소, ② 이 사건 훈련과정에 대한 1년간(2011. 3, 21.부터 2012. 3. 20.까지)의 인정제한, ③ 부정수급액(145,090원) 반환 및 3배 추가징수(435,290원), ④ 지급받은 날로부터 1년 지급제한(2008. 3. 24.부터 2009. 3. 23.까지), ⑤ 위 지급제한기간에 지급된 지원금 반환 등의 처분을 하였다.

다. 피고의 원고에 대한 처분이에 피고는 2011. 3. 22. 원고에 대하여 중부지방고용노동청의 ④의 지급제한 처분에 근거하여 피고가 지급제한기간(2008. 3. 24.부터 2009. 3. 23,까지) 동안 원고 산하 F에 지원하였던 훈련비 184,882,190원의 반환을 명하였다(이하 '이 사건 처분'이라 한다).

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 2, 3, 4, 10, 14, 20호증, 을 1, 4호증의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

1) E이 훈련비용 신청대상자에 포함된 것은 당시 관련 업무를 처음 담당한 G의 업무 미숙으로 인한 행정상 착오에 불과할 뿐 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 훈련비용을 지원받기 위한 것이 아니었으므로 이를 전제로 한 이 사건 처분은 모두 위법하고, 가사 거짓 그 밖의 부정한 방법에 해당한다고 하더라도 그 위반행위가 매우 경미하므로 이 사건 각 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용하여 위법하다.

2) 이 사건 처분의 근거가 된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임의 한계를 벗어났고, 피해의 최소성 내지는 법익의 균형성이라는 요건을 결여한 것으로 위법하여 무효일 뿐만 아니라, 위 각 처분은 재량권의 범위를 일탈하거나 재량권을 남용한 것으로서 위법하다.

나. 관계 법령

별지 기재와 같다.

다. 인정사실

1) 이 사건 훈련과정은 사업주인 원고 산하 수도권남부지사에서 자체적으로 실시한 훈련이다.

2) 이 사건 훈련과정과 관련한 훈련계획 수립 및 훈련비용 지원신청 등 관련 업무를 원고 산하 수도권남부지사 인사노무팀의 G이 담당하였는데, G은 원래 기록물 관리, 보안 등 총무 관련 업무를 담당하다가 2008. 1. 14.부터 이 사건 훈련과정과 같은 직업능력개발 훈련과정 업무를 담당하게 되었다.

3) 이 사건 훈련과정의 훈련생 명단에 포함된 E은 2008. 2. 15.부터 2008. 2. 26.까지 연차유급휴가를 사용하여 해외로 여행을 다녀왔는데, E과 함께 위 훈련과정의 훈련생으로 된 H은 출석부(갑 제6호증)에 훈련시간 5일 중 2008. 2. 14., 2008. 2. 15., 2008. 2. 20., 2008. 2. 21. 총 4일간 E이 출석한 것처럼 E의 서명을 대신 기재하였다. (H은 E에게 부탁받은 바는 없고 단지 업무 관계로 안면이 있었던 E이 출석하고도 출석부에 서명하는 것을 잊은 것으로 생각하여 대신 서명하였다고 진술하고 있다).

4) 이 사건 훈련과정을 포함한 C(14-07, 제1기) 과정의 훈련생은 총 102명이었는데 그 중 E을 비롯하여 5일 미만으로 출석한 4인은 출석부상 '미수료' 내지 '미이수'로 처리되었다.

5) G은 이 사건 훈련과정 종료 후 직업능력개발정보망 HRD-net 행정지원시스템에 훈련생 E을 포함한 99명의 훈련생(E을 제외한 미수료자 3인은 포함되지 않았다)을 C(14-07, 제1기) 수료자로 입력(훈련과정 종료 후 훈련생 중 미수료자를 체크하는 방식으로 하게 되어 있다)하고 이에 따라 위 99명에 대한 직업능력개발 훈련비용 지원신청서를 작성하여 중부지방고용노동청 경기지청장에게 제출하였다.

6) 한편, E은 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 18.까지 실시된 제2기 C 과정에 참여하여 5일간 출석하여 수료하였다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 6 내지 9, 11 내지 13호증, 을 2, 3, 5 내지 7호증의 각 기재, 갑 23 내지 25호증의 각 일부 기재, 변론 전체의 취지

라. 판단

1) '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'으로 지원을 받은 것인지 여부

가) 행정법규 위반에 대하여 가하는 제재조치는 행정목적의 달성을 위하여 행정법규 위반이라는 객관적 사실에 착안하여 가하는 제재이므로 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있는 등의 특별한 사정이 없는 한 위반자에게 고의나 과실이 없다고 하더라도 부과될 수 있고, 구 고용보험법 제35조 제1항, 제2항 및 같은 법 시행령 제56조 제1항, 제2항 소정의 '거짓 그 밖의 부정한 방법'이라고 함은 일반적으로 지급받을 자격 없는 사업주가 지급받을 자격을 가장하거나 지급받을 자격이 없음 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 직업능력개발 훈련비용의 지급에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 및 소극적 행위를 뜻한다고 할 것이다(대법원 2009. 6. 11. 선고 2009두4272 판결 참조).

나) 그런데 앞서 본 처분의 경위 및 인정사실과 앞서 든 각 증거들에 의하여 인정되는 사정 즉, ① 원고는 이 사건 훈련과정을 실시하는 주체로서 지원금을 신청하기 이전에 훈련생의 출결 여부 등을 최종적으로 확인할 의무를 부담하고 있음에도 이러한 의무를 해태하여 E이 이 사건 훈련과정에 실제로 출석하였는지 여부 등을 제대로 확인하지 않은 채 중부지방노동청 경기지청장에게 E에 대한 훈련비용까지 포함하여 지원금의 지급을 신청한 것으로 보이는 점, ② E은 이 사건 훈련이 시작된 다음날 휴가를 내고 해외로 출국한 상태였고, 이 사건 훈련과정이 단기간(5일간)으로 실시되었을 뿐만 아니라 훈련생도 34명에 불과하여 원고가 조금만 주의를 기울였더라도 E이 이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 충분히 알 수 있었다고 보이는 점, ③ 중 부지방노동청 경기지청장으로서는 위와 같이 E이 이 사건 훈련과정에 출석하지 않았다는 사실을 미리 알았더라면 원고에게 E에 대한 훈련비용을 지급하지 않았을 것임이 명백하므로 원고의 위와 같은 행위는 지원금의 지급에 관한 위 피고의 의사결정에 영향을 미쳤다고 보이는 점, ④ 원고의 직원인 G이 훈련비용 신청과정에서 수료생 수를 잘못 산정하여 결국 원고가 지원금의 지급을 신청하였고 E이 2008. 3. 25.부터 2008. 4. 18.까지 실시된 제2기 C 과정을 마쳤고 이에 대한 지원금을 신청한 바 없다고 하여도, 이를 두고 제1기때 미수료한 E이 수료한 것으로 하여 지원금을 신청한 위반자의 의무 해태를 탓할 수 없는 정당한 사유가 있다고 단정하기 어려운 점 등에 비추어 보면, 원고가 E에 대한 지원금을 지급받을 자격이 없음에도 '거짓 그 밖의 부정한 방법'으로 그 자격을 가장하여 이를 지급받았다고 봄이 상당하고, 원고가 착오 또는 과실로 인해 E에 대한 지원금을 신청했다는 사정만으로 위 부정행위가 정당화된다고 보기 어렵다. 따라서 원고의 위 주장은 이유 없다.

2) 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조 제2항의 위법 여부

예컨대, 위법행위를 이유로 한 제재적 행정처분을 함에 있어서 제재 여부 및 기준은 원칙적으로 행위시의 법령에 의하여야 하고, 특별한 규정이 없는 한 행위 후 개정된 법령에 의할 수는 없고(대법원 1982. 12. 28. 선고 8271 판결 참조), 또한 이 사건 부정수급행위 이후에 개정된 구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정된 것) 부칙 제4조(부정행위에 따른 지원의 제한 등에 관한 경과조치)는 '제35조의 개정규정에도 불구하고 이 법 시행 전에 기짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자 또는 받으려 한 자에 대한 지원의 제한 등에 관하여는 종전의 규정에 따른다'고 규정하고 있다.

따라서 이 사건 처분의 근거법령은 부정수급 행위를 할 당시에 적용되는 구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정된 것, 이하 구 고용보험법이라고만 한다)과 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다)이라 할 것이므로, 위 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항의 위법 여부에 관하여 본다.

가) 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라고 한다)에 의하면, 구 고용보험법 제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 직업능력개발 훈련비용 등을 받거나 받으려 한 자(이하 '부정수급자'라고 한다)에 대하여 의무적으로 1년간 훈련비용 등을 지급하지 아니하고 그 지급제한기간에 지급된 훈련비용 등에 대하여는 이를 전액 반환하도록 규정하고 있는바, 그 규정형식, 체제 및 문언상 위 규정에 따라 지급제한기간의 설정 및 지급제한기간 동안 지급된 지원금의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다.

나) 무엇보다 이 사건 시행령 조항이 과잉금지의 원칙에 위배되는지 여부에 관하여 본다.

과잉금지의 원칙이란 국가가 국민의 기본권을 제한하는 내용의 입법활동을 함에 있어서 준수하여야 할 기본원칙 내지 입법활동의 한계를 의미하는 것으로서 국민의 기본권을 제한하려는 입법의 목적이 헌법 및 법률의 체제상 그 정당성이 인정되어야 하고(목적의 정당성), 그 목적의 달성을 위하여 그 방법이 효과적이고 적정하여야 하며 (방법의 적절성), 입법권자가 선택한 기본권 제한의 조치가 입법목적 달성을 위하여 설사 사 적절하다 할지라도 완화된 형태나 방법을 모색함으로써 기본권의 제한은 필요한 최소한도에 그치도록 하여야 하며(피해의 최소성), 그 입법에 의하여 보호하려는 공익과 침해되는 사익을 비교 형량할 때 보호되는 공익이 더 커야한다(법익의 균형성)는 헌법상의 원칙이다. 이러한 과잉금지의 원칙을 위배한 법령이나 법령 조항은 헌법에 위반되어 그 자체로서 효력이 없게 된다.

(1) 먼저, 이 사건 시행령 조항이 입법목적의 정당성 및 수단의 적절성 요건을 갖추었는지 여부에 관하여 살펴보건대, 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년간의 훈련비용 등의 지급제한 및 그 지급제한기간 내에 지급된 지원금의 반환명령을 통하여 훈련비용 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로는 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 직업능력개발훈련이 고용보험법상의 고용보험기금 등 한정된 공적 재원에 의하여 이루어지는 점 등을 고려할 때 그 목적은 정당하다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정하고 있는 징벌적 제재처분을 통하여 훈련 비용 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금 등 공적 재원이 보다 건실화될 수 있으므로 위 제재처분은 입법목적의 달성에 적합한 수단에 해당한다.

(2) 다음으로, 이 사건 시행령 조항이 피해의 최소성 요건과 법익의 균형성 요건을 갖추었는지 여부에 관하여 본다.

살피건대, 관계 법령 및 위 인정사실에 변론 전체의 취지를 더하여 알 수 있는 다음과 같은 사정, 즉 ① 구 고용보험법 제35조 제2항은 징벌적인 의미로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 이에 따라 구 근로자직업능력개발법 제25조 제4항 제1호, 같은 법 시행령(2009. 3. 31. 대통령령 제21398호로 개정되기 전의 것) 제22조의2, 같은 법 시행규칙 제9조 제1항은 과거 5년 동안 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 비용을 신청한 횟수 등을 기준으로 추가로 징수할 금액을 세분하여 정하고 있는 점, ① 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수처분과는 별도로 부정수급자에 대하여 의무적으로 1년간 지원을 제한하도록 규정하는 동시에 위 지급제한기간 내에 지급된 지원금에 대하여 반환하도록 규정하고 있어 위 추가징수처분과 마찬가지로 징벌적 제재의 성격을 가지고 있는 한편, 위 추가징수처분과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따른 가중, 감경 등의 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년간의 지급제한 및 그 지급제한기간 중 지급된 지원금 전액의 반환만을 규정하고 있는 점, Ⓒ 그로 인해 통상 반환명령의 대상이 되는 지원금은 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액이 될 수 있고 이 경우 부정수급자가 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과함으로써 그 위반행위의 내용, 정도 등에 비추어 지나치게 가혹한 결과를 초래할 수 있는 점[실제로 원고의 경우 부정수급액은 145,090원에 불과함에도 지급제한기간 중 지급받은 지원금은 184,882,190원에 달한다], ( 또한, 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '훈련비용을 지급받거나 지급신청을 한 날'로 명시하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지급받았던 지원금을 소급하여 반환하게 되는 경우가 많은데, 부정수급자가 1년간 훈련비용 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 알았더라면 그 기간 중 훈련과정을 탄력적으로 실시하여 반환대상이 되는 금액을 줄일 수도 있었을 것으로 보이는 점, ① 나아가 이 사건 시행령 조항은 '훈련비용을 지급받거나 지급신청을 한 날'로부터 1년간의 지급제한 및 지급제한기간에 이미 지급된 지원금에 대한 의무적인 반환명령을 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별히 제한을 두고 있지 않아 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생하는 점, 한편, 구 고용보험법에 따라 사업자에게 지원되는 직업능력개발 훈련비용은 직접적으로 근로자의 직업능력의 개발과 향상 등을 위해 사용되고 그 결과 사업자가 간접적으로 숙련된 근로의 제공이라는 혜택을 누리게 되므로 그 전액의 환수가 의심의 여지없이 정당화된다고 보기는 어려운 점 등에 비추어 보면, 부정수급자에 대하여 추가징수처분 외에 징벌적 제재를 중복하여 규정함으로써 그 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도 이 사건 시행령 조항은 그로써 달성하고자 하는 공익과 그로 인하여 원고가 입게 되는 사익 사이에 현저하게 균형을 잃은 규정(법익의 균형성 위반)이고, 또한 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정(피해의 최소성 위반)이라 할 것이다(참고로 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년간의 지급제한을 규정하면서도 '다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다'라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 '제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다'고 규정하고 있는바, 이는 이 사건 시행령 조항의 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다).

(3) 따라서 이 사건 시행령 조항은 헌법상의 과잉금지의 원칙에 위배되어 그 효력이 없는 규정이라 할 것이다. 이 점을 지적하는 원고의 위 부분 주장은 정당하다.

다) 이 사건 시행령 조항이 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 그 효력을 가질 수 없는 조항인 이상, 원고의 나머지 주장에 대하여는 더 나아가 살필 필요 없이 이 사건 시행령 조항에 근거한 이 사건 처분은 위법하다.

3. 결 론

그렇다면, 원고의 이 사건 청구는 이유 있으므로 이를 인용하기로 하여, 주문과 같이 판결한다.