변상금 부과처분시 사전통지를 생략한 것이 정당한지 여부

변상금 부과처분에 있어 사전에 원고에게 변상금의 액수 및 산출근거에 대하여 충분히 설명하고, 원고가 당해 국유재산의 소유권을 취득하고자 변상금 부과처분을 조속히 해줄 것을 요구하였으므로 사전통지를 생략할 수 있음

국유재산법 제51조 변상금의 징수

행정절차법 제21조 처분의 사전통지

1. 이 사건 소 중 피고가 2004. 12. 15. 원고에 대하여 한 변상금 35,243,840원 및 121,691,230원의 각 부과처분의 취소를 구하는 부분을 각 각하한다.

2. 원고의 나머지 청구를 모두 기각한다.

3. 소송비용은 원고가 부담한다.

피고가 2004. 12. 15. 원고에 대하여 한 변상금 35,243,840원 및 121,691,230원의 각 부과처분과 2005. 8. 18. 원고에 대하여 한 변상금 91,268,670원 및 연체료 14,704,600원의 각 부과처분을 각 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 국유재산의 사용수익허가

원고는 2001. 5. 15. 피고로부터 국유재산인 ○○시 ○○구 ○○동 ○○○-○ 대 591.3㎡ 및 지상 건물 263.81㎡(이하 '이 사건 국유재산'이라 한다)에 관하여 국유재산 사용 ㆍ 수익허가를 받았고, 이 사건 국유재산에 관한 사용 ㆍ 수익허가기간은 최종적으로 2003. 5. 14. 종료되었다.

나. 피고의 변상금 및 연체료 부과처분

(1) 피고는 원고가 이 사건 국유재산에 관하여 사용수익허가기간이 경과한 2003. 5. 15. 이후에도 계속하여 무단으로 점유 또는 사용 ㆍ 수익하고 있다는 이유로 아래와 같이 변상금을 부과하는 처분을 하였다.

순번

부과일

점유기간

변상금

이하 아래와 같이 칭함

1

2004. 12. 15.

2003. 5. 15.~

2003. 12. 31.

35,243,840원

(이사건 1 변상금)

'이 사건 1 부과처분'

2

2004. 12. 15.

2004. 1. 1.~

2004. 11. 30.

121,691,230원

(이사건 2 변상금)

'이 사건 2 부과처분'

3

2005. 8. 18.

2004. 12. 1.~

2005. 8. 16.

91,268,670원

(이사건 3 변상금)

'이 사건 3 부과처분'

(2) 피고는 2005. 8. 18. 이 사건 3 부과처분을 하면서 원고에 대하여 이 사건 1, 2 변상금 합계 156,935,070원(35,243,840+121,691,230원)에 대한 2005. 1. 1.부터 2005. 8. 16.까지 연 15%의 비율에 의한 연체료 14,704,600원도 함께 부과하였다(이하 '이 사건 연체료 부과처분'이라 한다).

(3) 한편, 피고는 이 사건 1, 2, 3 부과처분 및 연체료 부과처분을 함에 있어 납부고지서에 행정심판의 청구기간 등은 기재하지 아니하였다.

다. 행정심판의 제기

원고는 2005. 9. 8. 이 사건 1, 2, 3 부과처분 및 연체료 부과처분의 취소를 구하는 행정심판을 제기하였으나 2006. 3. 28. 국세청으로부터 이 사건 1, 2 부과처분에 대하여는 처분이 있은 날로부터 180일을 경과하여 제기되었음을 이유로 각하하고, 원고의 나머지 청구를 기각하는 재결을 받았다.

[인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 1호증의 1, 2, 을 1호증의 1 내지 5, 을 2호증의 1 내지 3, 을 3호증의 1 내지 3의 각 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 1, 2 부과처분의 취소를 구하는 소의 적법 여부

가. 관련규정

행정청의 처분 등에 대한 취소소송은 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내에 제기하여야 하되, 다만 행정심판청구를 할 수 있는 경우에 행정심판청구가 있은 때의 기간은 재결서의 정본을 송달받은 날부터 기산하고(행정소송법 제20조 제1항), 처분 등이 있은 날부터 1년을 경과하면 이를 제기하지 못하며, 다만, 정당한 사유가 있는 때에는 그러하지 아니하다(행정소송법 제20조 제2항). 한편, 행정심판청구는 원칙적으로 처분이 있음을 안 날로부터 90일, 처분이 있은 날부터 180일 이내에 제기하여야 하고(행정심판법 제18조 제1항, 제3항), 행정청이 심판청구기간을 알리지 아니한 때에도 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 제기하여야 한다(행정심판법 제18조 제6항).

나. 판단

(1) 위 관련규정의 내용에 따르면 취소소송은 당해 처분에 대한 행정심판을 제기할 수 있는 경우에도 이를 거치지 아니하고 제기할 수 있으나(행정소송법 제18조 제1항), 다만 전심 절차를 거치기로 하였다면 그 전심 절차는 적법하여야 하고, 취소소송의 전심 절차인 행정심판청구가 기간 경과로 인하여 부적법한 경우에는 취소소송의 제소기간을 재결서를 송달받은 날을 기준으로 하여 기산할 수 없고, 행정소송법 제20조 제1항, 제2항의 규정에 따라 처분 등이 있음을 안 날부터 90일 이내나 처분이 있은 날로부터 1년 이내에 취소소송을 제기하여야 할 것이다.

(2) 이 사건에 관하여 보건대, 원고는 피고로부터 이 사건 1, 2 부과처분을 고지받음에 있어 행정심판청구기간에 관한 안내를 받지 못하였으므로 처분이 있은 날로부터 180일 이내에 행정심판을 제기하여야 함에도 1, 2 부과처분이 있은 날인 2004. 12. 15.로부터 180일이 훨씬 경과한 2005. 9. 8. 행정심판을 제기한 사실은 앞에서 본 바와 같으므로, 위 행정심판청구는 청구기간이 지나 제기된 것으로서 부적법하다. 따라서 이 사건 1, 2 부과처분의 취소를 구하는 소는 재결서를 송달받은 날을 기준으로 하는 것이 아니라 이 사건 1, 2 부과처분이 있음을 안 날로부터 90일 이내나 위 처분이 있은 날로부터 1년 이내에 제기하여야 적법하다 할 것인바, 이 사건 소는 이 사건 1, 2 처분이 있은 날로부터 1년이 훨씬 경과한 2006. 6. 27. 제기되었음은 기록상 명백하므로, 결국 이 사건 1, 2 부과처분의 취소를 구하는 부분의 소는 제소기간을 도과하여 제기된 것으로 부적법하다.

3. 이 사건 3 부과처분 및 연체료 부과처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) 국유재산법 시행규칙 제52조의2에 의하면 변상금을 고지하기 전에 사전통지서를 발송하여야 하나 이러한 절차를 거치지 아니하고 변상금과 연체료를 부과한 것은 위법하다.

(2) 이 사건 국유재산 중 일부는 원고가 아닌 제3자가 무단 점유하고 있어 원고의 점유 면적은 이 사건 국유재산 전체가 아닌 일부임에도 이 사건 국유재산 전체를 대상으로 하여 변상금을 산정한 것은 위법하다.

(3) 국유재산법 제25조의2는 당해 연도의 연간 사용료가 전년도 연간사용료의 10%를 초과하는 경우 그 사용료의 증가분을 조정할 수 있다고 규정하고 있는바, 위 규정의 입법취지가 사용료변동의 예측가능성을 통해 임차인의 사적 재산을 보호하기 위한 규정임에 비추어 이 사건 1 변상금에 비해 230%증액하여 이 사건 2 변상금을 부과한것은 위법하다.

나. 관계법령

○ 국유재산법 제25조의2 사용료의 조정

① 관리청은 동일인(상속인 기타 포괄승계자는 피승계인과 동일인으로 본다)이 동일한 행정재산 등을 1년을 초과하여 계속 점유하거나 사용 ㆍ 수익하는 경우 당해연도의 연간 사용료가 전년도의 연간 사용료보다 10퍼센트 이상 증가한 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 그 사용료의 증가분을 감액할 수 있다.

② 제1항의 규정은 다른 법률에 의한 사용료 또는 점용료의 납부대상인 행정재산 등이 용도폐지 등의 사유로 인하여 이 법에 의한 사용료납부대상으로 된 경우 그 사용료의 산출에 관하여 이를 준용한다

○ 제51조 변상금의 징수

① 이 법 또는 다른 법률에 의하여 국유재산의 대부 또는 사용 ㆍ 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 점유하거나 이를 사용 ㆍ 수익한 자(대부 또는 사용 ㆍ 수익허가기간이 만료된 후 다시 대부 또는 사용 ㆍ 수익허가 등을 받지 아니하고 국유재산을 계속 점유하거나 이를 사용 ㆍ 수익한 자를 포함한다)에 대하여는 대통령령이 정하는 바에 의하여 당해 재산에 대한 대부료 또는 사용료의 100분의 120에 상당하는 변상금을 징수한다.(단서 생략)

② 제1항의 규정에 의한 변상금을 기한 내에 납부하지 아니하는 때에는 대통령령이 정하는 바에 따라 연체료를 징수할 수 있다.

○ 국유재산법 시행령 제56조 변상금

① 법 제51조의 규정에 의한 변상금은 법 제25조의2와 이 영 제26조 제1항 내지 제5항 및 제27조의 2의 규정에 의하여 산정한 대부료 또는 사용료의 100분의 120 상당액에 그 재산을 점유한 기간을 곱한 금액으로 한다. 이 경우 점유한 기간이 1회계연도를 초과하는 때에는 각 회계연도별로 산출한 변상금을 합산한 금액으로 한다.

⑤ 제1항 및 제2항의 규정에 의한 변상금의 징수에 관하여는 제31조 제2항 내지 제4항 및 제44조 제3항 ㆍ 제4항의 규정을 준용한다.

○ 제44조 매각대금의 납부시기

③ 법 제40조에 따른 납부기한 내에 매각대금을 납부하지 아니한 경우에는 납부기한 경과 후 15일 이내에 납부하여야 할 금액(분할납부의 경우에는 분납금에 대한 이자를 제외한다)에 대하여 다음 각 호의 연체료를 붙여 15일 이내의 기한을 정하여 납부를 고지하여야 한다. 이 경우 고지한 기한 내에 매각대금 및 연체료를 납부하지 아니한 때에는 2회 이내의 범위에서 다시 납부를 고지하되, 최후의 고지에 의한 납부기한은 전단의 규정에 의한 납부고지일부터 3월이내가 되도록 하여야 하며, 연체료 부과대상이 되는 연체기간은 법 제40조에 따른 납부기한을 경과한 날부터 60월을 초과할 수 없다. (2006. 8. 14 대통령령 제19643호로 개정되기 전의 규정)

1. 연체기간이 1월 미만인 경유 : 연 12퍼센트

2. 연체기간이 1월 이상 3월 미만인 경유 : 연 13퍼센트

3. 연체기간이 3월 이상 6월 미만인 경유 : 연 14퍼센트

4. 연체기간이 6월 이상인 경우 : 연 15퍼센트

○ 국유재산법 시행규칙 제52조의2 변상금

① 처분청은 영 제56조 제1항의 규정에 의한 변상금을 고지하고자 하는 경우에는 당해 점유자에게 별지 제11호의3 서식(1)의 사전통지서를 사전에 발송하여야 한다.

② 제1항의 규정에 의한 사전통지를 받은 자가 통지내용에 이의가 있는 경우에는 별지 제11호의3 서식(2)의 의견서를 제출할 수 있다.

○ 행정절차법 제21조 처분의 사전통지

① 행정청은 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 다음 각호의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 한다.

1. 처분의 제목

2. 당사자의 성명 또는 명칭과 주소

3. 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거

4. 제3호에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법

5. 의견제출기관의 명칭과 주소

6. 의견제출기한

7. 기타 필요한 사항

③ 제1항 제6호에 의한 기한은 의견제출에 필요한 상당한 기간을 고려하여야 한다.

④ 다음 각호의 1에 해당하는 경우에는 제1항의 규정에 의한 통지를 아니할 수 있다.

1. 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우

2. 법령 등에서 요구된 자격이 없거나 없어지게 되면 반드시 일정한 처분을 하여야 하는 경우에 그 자격이 없거나 없어지게 된 사실이 법원의 재판 등에 의하여 객관적으로 증명된 때

3. 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 끝.

다. 이 사건 3 부과처분의 적법 여부

(1) 인정사실

(가) 원고는 2001. 10. 9. ○○지방국세청장과 사이에 이 사건 국유재산 등과 원고소유의 ○○시 ○○동 ○○○ 대 9,917.36㎡와 지상 건물 2,644.63㎡에 관한 교환계약(이하 '이 사건 교환계약'이라 한다)을 체결하였는데, 그 내용은 원고 소유의 위 토지 지상에 ○○세무서장이 제시하는 설계도면에 따라 2003. 6. 30.까지 세무서 청사를 신축하여 ○○지방국세청장에게 소유권을 이전하면 ○○지방국세청장은 이 사건 국유재산 등의 소유권을 원고에게 이전하는 것이었다.

(나) 원고와 ○○지방국세청장은 2003. 6. 30. 세무서 청사건축 완료일을 2004. 6. 말경까지로 변경하는 협약을 체결하였고, 최종적으로 원고는 2005. 8. 31. 이 사건 교환계약에 따라 이 사건 국유재산의 소유권을 취득하였다.

(다) 원고는 이 사건 국유재산 중 일부를 이○○, 박○○, 이○○(이하 '이 사건 전차인들'이라 한다)에게 식당, 통닭집, 포장마차 등의 용도로 전대하였는데 이 사건 전차인들이 전대차기간이 종료하였음에도 점유부분을 반환하지 아니하자, 2004. 5. 7. 서울중앙지방법원 2004가합34801호로 이 사건 전차인들을 상대로 건물명도 및 임대 상당의 부당이득금의 지급을 구하는 소송을 제기하여 2005. 1. 13. 실질적인 승소판결을 받았고, 위 판결은 확정되었다.

(라) 원고는 피고로부터 이 사건 국유재산의 소유권을 취득하기 이전에 이 사건 1, 2 변상금 및 그 이후로서 이 사건 국유재산에 관한 소유권 취득일까지의 변상금을 모두 납부하도록 요구받았고, 피고는 이 사건 1, 2 부과처분 이후인 2005. 4. 초경 무단 점유 또는 사용 ㆍ 수익 범위를 이 사건 국유재산 전체로, 무단 점유기간을 이 사건 2 변상금 산정기간 다음날인 2004. 12. 1.부터 2005. 3. 31.까지로 하는 변상금을 산정한 후 원고에게 통보하였으나, 원고는 피고에게 이 사건 전차인들 등으로 인해 이 사건 국유재산 전부를 점유하고 있지 않다는 이유로 점유면적을 재조정하여 변상금을 재산정하여 줄 것을 수차 요구하였다.

(마) 이에 피고 측 담당직원인 우○○(이하 '피고 직원'이라 한다)은 원고 측과의 협의 및 현장조사를 거쳐 2005. 8. 중순경 이 사건 국유재산 중 토지에 관하여는 전체 면적 591.3㎡ 중 487.2㎡만, 건물에 관하여는 전체 면적 263.81㎡ 중 66.11㎡만 원고가 무단 점유 또는 사용 ㆍ 수익하는 것으로 하여 이 사건 3 변상금을 재산정하였다. 위와같이 이 사건 3 변상금을 재산정함에 있어 피고 직원은 전화통화 및 원고의 사무실을 직접 방문하는 방법으로 변상금 액수 및 그 산출근거에 대하여 충분히 설명하였고, 이 사건 국유재산과 관련된 변상금을 전액 납부하고 하루빨리 이 사건 국유재산의 소유권을 취득하여 건축공사에 착수하고자 했던 원고로부터 납부고지서의 조속한 발부를 요구받자 이 사건 3 변상금에 대하여 사전통지서를 발송하는 경우 의견 제출기간 등으로 납부고지서의 발부가 1개월 정도 늦어짐으로써 원고의 이 사건 국유재산의 소유권 취득도 그 기간만큼 늦어지는 것을 막기 위하여 이 사건 3 변상금에 관한 사전통지서의 발부를 생략한 채 2005. 8. 18. 원고에게 이 사건 3 변상금 및 연체료 부과처분의 납부고지서를 각 발송하였다.

(바) 원고는 이 사건 3 변상금의 납부고지서를 수령하자 2005. 8. 22. 이 사건 1, 2, 3 변상금 및 연체료 전액을 일시에 납부하였고, 변상금이 전액 납부됨에 따라 2005. 8. 31. 이 사건 국유재산의 소유권을 취득하였다.

[인정근거] 갑 1호증의 1, 2, 갑 2호증의 1, 2, 을 2호증의 1 내지 4, 을 3호증의 1 내지 3, 을 4호증의 1, 2의 각 기재, 증인 우○○의 증언, 변론 전체의 취지

(2) 판단

(가) 사전통지절차 위반 여부

1) 행정절차법 제21조 제1항, 제4항에 의하면, 행정청이 당사자에게 의무를 과하거나 권익을 제한하는 처분을 하는 경우에는 미리 처분하고자 하는 원인이 되는 사실과 처분의 내용 및 법적 근거, 이에 대하여 의견을 제출할 수 있다는 뜻과 의견을 제출하지 아니하는 경우의 처리방법 등의 사항을 당사자 등에게 통지하여야 하되, 공공의 안전 또는 복리를 위하여 긴급히 처분을 할 필요가 있는 경우 또는 당해 처분의 성질상 의견청취가 현저히 곤란하거나 명백히 불필요하다고 인정될 만한 상당한 이유가 있는 경우 등에는 처분의 사전통지를 아니할 수 있도록 규정(국유재산법 시행규칙 제52조의2에서 사전통지서를 발송하는 경우 서식에 대하여 규정하고 있는 것은 위 행정절차법상의 사전통지 규정에 따른 행정청 내부의 사무처리지침을 주의적으로 규정한 것으로 위 시행규칙에 의하여 곧바로 피고에게 무조건적인 사전통지서 발송의무가 생긴다고 할 수는 없다)하고 있으므로, 행정청이 침해적 행정처분을 함에 있어서 당사자에게 위와 같은 사전통지를 하지 아니하였다면 사전통지를 하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하지 아니하는 한 그 처분은 위법하여 취소를 면할 수 없다고 할 것이다.

2) 그러나 앞서 본 사실관계에 나타난 바와 같이, 피고는 이 사건 3 부과처분을 함에 있어 사전에 원고에게 이 사건 3 변상금의 액수 및 산출근거에 대하여 충분히 설명을 해 주었고, 그 내용도 원고의 요구를 수용하여 원고의 무단 점유면적을 축소하여 인정함으로써 변상금을 재산정한 것이므로 원고는 이 사건 3 부과처분의 내용에 대하여 사전에 충분히 숙지하고 있었던 점, 피고가 이 사건 3 부과처분을 함에 있어 사전통지서를 발송하지 않은 것은 조속히 납부고지서를 받아 변상금을 납부하고 이 사건 국유재산의 소유권을 취득하고자 했던 원고의 요구를 들어주기 위한 방편으로 행한 것으로 사전통지서를 생략하고 곧바로 이 사건 3 변상금의 납부고지서를 발송하는 것은 원고에게 상당히 유익한 방법이었던 점 등에 비추어 볼 때, 원고와 피고 사이에는 이 사건 3 부과처분을 함에 있어 사전통지서의 발송을 생략하기로 하는 묵시적 합의가 성립되어 있어 원고에게 이 사건 3 변상금에 관한 사전통지서를 발송하여 의견제출의 기회를 줄 필요가 없었다고 봄이 상당하다. 결국, 이 사건 3 부과처분은 사전통지서를 발송하지 않아도 되는 예외적인 경우에 해당하므로 피고가 사전통지서를 발송하지 아니하고 행한 이 사건 3 부과처분에 어떠한 절차상 위법이 있다고 할 수 없고, 원고의 이 부분 주장은 이유 없다.

(나) 점유면적 산정의 위법 여부

원고는 이 사건 국유재산 전체를 무단 점유 또는 사용 ㆍ 수익하고 있음을 전제로 이 사건 3 변상금이 산정되었다는 취지로 주장하나(이 부분 원고의 주장은 이 사건 1, 2 부과처분에 대하여만 주장하는 것으로 보이나 여기에서도 판단하기로 한다), 앞에서 인정한 바와 같이 피고는 이 사건 3 변상금을 산정함에 있어 원고가 이 사건 국유재산중 이 사건 전차인들에게 전대한 부분에 대하여 원고가 직접 점유하지 않더라도 차임에 상당하는 이득을 얻고 있어 원고에 대하여 변상금을 징수할 여지가 있음에도 불구하고, 원고의 요구에 따라 실제 현장조사 및 협의를 거쳐 원고가 실제 점유하고 있는 면적에 대하여만 이 사건 3 변상금을 산정한 사실을 인정할 수 있으므로 원고의 이부분 주장도 이유 없다.

(3) 소결론

따라서 이 사건 3 부과처분은 적법하다.

라. 이 사건 연체료 부과처분의 적법 여부

(1) 이 사건 연체료 부과처분 자체의 하자 주장에 관한 판단

피고가 이 사건 연체료 부과처분을 함에 있어 사전통지서를 발송하지 않아 부적법하다는 원고의 주장은 이 사건 3 부과처분에 대한 판단에서 보았던 것과 동일한 사유로 이유 없다.

(2) 이 사건 1, 2 부과처분의 하자가 승계되는 여부

(가) 관련규정의 해석

국유재산법 제51조 제1항은 국유재산의 대부 또는 사용 ㆍ 수익허가 등을 받지 않고 국유재산을 점유하거나 이를 사용 ㆍ 수익한 사람에 대하여는 변상금을 징수한다고 규정하고 있고, 제2항은 제1항의 규정에 의한 변상금을 기한 내에 납부하지 않은 때에는 연체료를 징수할 수 있다고 규정하고 있다. 따라서 국유재산법 제51조 제2항에 따른 연체료 부과처분은 국유재산법 제51조 제1항의 규정에 의한 변상금 부과처분을 전제로 하는 것이기는 하나 단계적으로 별개의 법률효과를 발생하는 독립된 행정처분이라고 할 것이므로, 변상금 부과처분을 다투지 않아 이미 불가쟁력이 생겨 그 효력을 다툴수 없게 된 경우에는 변상금 부과처분에 당연 무효에 해당하는 하자가 없는 한 그 변상금 부과처분의 위법을 이유로 연체료 부과처분의 효력을 다툴 수 없다고 할 것이다.

(나) 판단

이 사건 연체료 부과처분에 관한 원고의 나머지 주장은 앞에서 본 바와 같이, 이 사건 1, 2 부과처분에 사전통지절차를 위반한 절차상 하자가 있거나 점유면적 산정을 잘못하여 변상금 액수에 위법이 있다거나 국유재산법 제25조의2에 따라 사용료를 조정하지 않아 변상금이 과다산정되었다는 것으로, 원고의 주장이 모두 사실이라고 하더라도 그것만으로는 이 사건 1, 2 부과처분이 중대하고도 명백한 하자가 있어 당연 무효라고는 할 수 없으므로, 결국 이 사건 1, 2 부과처분의 위법을 이유로 이 사건 연체료 부과처분의 효력을 다툴 수는 없다고 할 것이다.

(3) 소결론

따라서 이 사건 연체료 부과처분은 적법하고, 원고의 주장은 이유 없다.

4. 결론

그렇다면, 이 사건 소 중 이 사건 1, 2 부과처분의 취소를 구하는 부분은 부적법하여 이를 각 각하하고, 원고의 나머지 청구는 모두 이유 없어 이를 받아들이지 아니하기로하여 주문과 같이 판결한다.