2011구합23276 고용보험지원금 지급제한 및 반환처분 등 취소

한국수출입은행

서울지방고용노동청 서울남부지청장

2011. 11. 4.

2011. 11. 18.

1. 피고가 원고에 대하여 한, 2011. 4. 29.자 고용보험 지급제한 및 지급제한 기간의 훈련비 반환 처분 및 2011. 7. 11.자 사업주 직업능력개발 훈련비용 부지급 처분을 취소한다.

2. 원고의 나머지 청구를 기각한다.

3. 소송비용은 피고가 부담한다.

주문 제1항에서 열거된 처분들 및 피고가 원고에 대하여 한 2011. 4. 29.자 고용보험 훈련비 반환, 훈련비 추가징수 처분을 취소한다.

1. 처분의 경위

가. 원고는 2007. 8. 30. 주식회사 A과, 위 연수원에서 실시하는 '신용장전문가 퀵드 래프트(Quick-Draft)' 과정(이하 '이 사건 훈련'이라 한다)에 B를 포함한 소속 근로자 8명의 훈련을 위탁하는 계약을 체결하였다. 계약에 따르면 훈련기간은 2007. 9. 4.부터 2007. 10. 11.까지 기간 중 10일, 30시간이고, 그 중 80%를 출석한 훈련생에 대하여는 수료증이 발급되는데, B는 2007. 10. 11. 수료증을 발급받았다.

나. 원고는 B가 이 사건 훈련을 수료하였다며 피고에게 사업주 직업능력개발 훈련비용 지원을 신청하여 2008. 5. 2. 104,470원을 지원받았다(이하 '이 사건 지원금'이라 한다).

다. 피고는 B가 2007. 9. 10.부터 같은 달 14일까지 해외로 신혼여행을 다녀왔음에도 2011. 9. 11. 출석한 것으로 허위표시가 되어 있는 사실을 확인하고, 2011. 4. 29. 원고가 B의 부정 출석에 따라 이 사건 훈련의 수료증을 발급받아 지원금을 지급받았다는 이유로 구 고용보험법(2008. 12. 31. 법률 제9315호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제35조 및 구 고용보험법 시행령(2008. 9. 18. 대통령령 제21015호로 개정되기 전의 것, 이하 같다) 제56조에 따라 ① 원고에게 지급한 훈련비 104,470원의 반환과 104,470원의 추가징수를 명하고, ② 부정한 방법으로 장려금을 지급받은 날부터 1년간인 2008. 5. 3.부터 2009. 5. 2.까지 고용보험법상 지원금 · 장려금의 지급을 제한하며, ③ 위 기간 동안 이미 지급된 지원금 3,868,720원에 대하여는 반환을 명하는 처분을 하였다.

라. 그 후 원고는 피고에게, 2011. 5. 11. 2008년 하반기 훈련과정에 대한 훈련비용 중 합계 68,810,287원을, 같은 달 16일 2009년 상반기 훈련과정에 대한 훈련비용 중 합계 51,321,486 원의 지원을 각 신청하였으나, 피고는 2011. 7. 11. 위 각 신청이 지급제한기간(2008.5.3. ~ 2009.5.2.)에 실시한 훈련과정에 대한 것이라는 이유로 부지급처분을 하였다(이하, 전항 ①부터 3의 처분들과 통틀어 '이 사건 처분'이라 한다). 【인정근거] 다툼 없는 사실, 갑 제1, 2호증, 갑 제3호증의 1, 2, 을 제1, 2호증의 기재, 변론 전체의 취지

2. 이 사건 처분의 적법 여부

가. 원고의 주장

(1) B가 해외 출국한 기간 이 사건 훈련에 출석하지 아니하였음에도 그 중 하루가 출석처리된 것은 사실이나 출석관리가 잘못된 책임은 위탁훈련기관에 있는 것이지 원고의 책임이 아니고, 원고가 그러한 사정을 알았거나 상당한 주의를 기울였다면 알 수 있었다고 볼 수도 없다. 따라서 원고는 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로' 지원을 받은 것이 아니어서 이 사건 처분은 그 사유가 존재하지 않는다.

(2) 가사 원고가 이 사건 지원금을 지급받은 것이 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 의한 것이었다 하더라도, 이에 따라 가능한 처분은 구 고용보험법 제35조에 따른 훈련비 반환과 추가징수에 한하는 것인데, 고용보험금 수령 다음날부터 1년 간 원고의 고용보험금 지원을 전면 제한하도록 규정한 구 고용보험법 시행령 제56조 제2항(이하 '이 사건 시행령 조항'이라고 한다)은 모법의 위임 없이 제정된 것으로서 위법하고, 위법한 시행령에 근거한 지급제한기간의 지원 제한 처분도 역시 위법하다.

(3) 가사 지급제한기간의 지원 제한에 대한 이 사건 시행령 조항이 법률의 위임범 위 안에 있다 하더라도, 법률이 재량행위로 정한 것을 시행령이 기속행위로 규정한 점, 지급제한 기간 중 지원받은 훈련비를 그 훈련이 마무리된 날부터 1년 이상 장기간 경과한 후에 모두 반환하도록 한 점에서 신뢰보호의 원칙, 비례의 원칙을 위반하여 위 헌· 무효이다.

나. 관계법령

별지 기재와 같다.

다. 판단

(1) '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'에 해당하는지 고용보험법 제35조 소정의 제재조치(이미 지급받은 금전의 반환명령, 지급제한, 추가징수 등)의 요건인 '거짓이나 그 밖의 부정한 방법'이라 함은 일반적으로 지원금·장려금 등을 지급받을 자격이 없는 사업주가 그 자격을 가장하거나 자격의 결여 등을 감추기 위하여 행하는 일체의 부정행위로서 지원금·장려금의 지급 등에 관한 의사결정에 영향을 미칠 수 있는 적극적 · 소극적 행위를 뜻하는데(대법원 2003. 9. 5. 선고 2001두2270 판결 참조), 앞서 든 증거, 을 제4호증의 기재 및 변론 전체의 취지에 의하여 인정되는 다음 각 사정, 즉 원고는 피고에게 지원금을 신청하기 전에 B가 실제로 출석하여 훈련을 받았는지를 확인할 의무를 부담하고 있는 점, 이 사건 훈련 기간은 2007. 9. 4.부터 2007. 10. 11.까지 기간 중 10일, 30시간인데 B는 훈련기간 중인 2007. 9. 10.부터 같은 달 14일까지 결혼 및 신혼여행으로 원고에게 휴가원을 제출하였고 원고도 이를 승인하였으므로 원고가 상당한 주의를 기울였다면 B가 수료요건인 출석일수를 채웠는지를 쉽게 확인할 수 있는 입장이었던 점 등에 비추어 보면, 이 사건 지원금 지급은 '거짓이나 기타 부정한 방법'에 의한 것이라 할 것이고, 이 사건 훈련 중 부정 출석 처리된 것이 단 하루에 불과하다고 하여 이와 달리 볼 것은 아니다.

(2) 이 사건 시행령 조항의 위헌·위법 여부

구 고용보험법 제35조 제1항과 이 사건 시행령 조항의 규정형식이나 체제, 문언에 비추어 볼 때 지급제한기간의 설정 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 처분은 기속행위에 해당한다. 이러한 이 사건 시행령 조항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위를 방지하고 궁극적으로 실업의 예방, 고용의 촉진 및 근로자의 직업능력의 개발과 향상을 도모하기 위한 것으로서, 지원 금 등이 고용보험법상의 고용보험기금이라는 한정된 공적 재원에 기반하고 있는 점에 비추어 그 입법목적 자체는 정당하다고 볼 수 있다. 또한, 이 사건 시행령 조항에서 정한 징벌적 제재처분을 통하여 지원금 등의 지급과 관련한 부정행위가 감소될 것으로 보이고 그에 따라 고용보험기금이 보다 건실화될 것으로 보이므로, 이 사건 시행령 조항은 그 입법목적의 달성에 적합한 수단으로 볼 수 있다.

그러나 이 사건 시행령 조항의 내용은 아래에서 보는 여러 사정들에 비추어 볼 때 '피해의 최소성' 내지 법익의 균형성'이라는 요건을 결여한 나머지 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 규정으로서 모법의 위임취지나 헌법상 과잉금지의 원칙에 위배되어 무효로 볼 수밖에 없다.

(가) 구 고용보험법 제35조 제2항은 제1항에 따라 이미 지급된 지원금 등의 반환을 명하는 것에 추가하여 징벌적인 제재로서 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받은 금액에 상당하는 액수 이하의 금액을 징수할 수 있도록 규정하고 있고, 직업능력 개발훈련을 실시하는 자의 경우 추가징수할 금액에 대하여는 구 근로자직업능력개발법(2008. 12. 31. 법률 제9316호로 개정되기 전의 것) 제25조 제4항 제1호를 준용하도록 규정하고 있다(다만 구 근로자직업능력개발법 제25조 제4항 제1호는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원받아 직업능력개발훈련과정의 인정이 취소된 자에 대한 추가징수에 대한 규정이고, 제2호는 거짓 그 밖의 부정한 방법으로 지원받아 지원이 제한된 자에 대한 추가징수에 대한 규정이므로 이는 '제25조 제4항 제2호'의 오기로서 입법상 오류로 보인다. 피고도 구 근로자직업능력개발법 제25조 제4항 제1호, 동 시행규칙 제9조 제1항 제1호 가목에 따른 금액인 지원받은 금액의 3배가 아니라, 구 근로자직업능력개 발법 제25조 제4항 제2호, 동 시행규칙 제9조 제1항 2호에 따른 금액, 즉 지원받은 금액에 해당하는 금액을 추가징수하였다). 한편, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징수 처분과는 별도로 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지원을 받은 자에 대하여 의무적으로 1년 동안 지원금 등의 지원을 제한하도록 규정하고, 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등이라면 그것이 거짓이나 그 밖에 부정한 방법으로 지급된 것인지와 관계없이 모두 이를 반환할 것을 명하도록 규정하고 있는데, 이 사건 시행령 조항은 위 추가징 수처분의 근거규정보다 훨씬 강한 징벌적 제재의 성격을 가지고 있음에도 위 추가징수 처분의 근거규정과는 달리 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등의 반환명령만을 규정하고 있을 뿐이다. 따라서 피고로서는 원고와 같이 부정수급액이 극히 소액인 사업주에 대하여도 일률적으로 위와 같은 제재처분을 할 수밖에 없는데, 반환명령의 대상이 되는 지원금 등은 통상 부정수급액에 비하여 매우 큰 금액으로서 부정수급자가 부정수급에 대한 제재로서 예상할 수 있는 범위를 현저히 초과하고, 이는 이 사건 시행령 조항을 통하여 달성하고자 하는 입법목적을 감안하더라도 그 위반행위의 내용과 정도에 비하여 부정수급자에게 지나치게 가혹한 결과가 초래될 수 있다(원고의 경우 부정수급액은 104,470원인데, 이 사건 처분으로 반환이 명하여진 훈련비용은 3,868,720원, 부지급된 훈련비용은 합계 120,131,776원으로 그 합계액은 위 부정수급액의 약 1,150배에 이르고 있다).

(나) 뿐만 아니라 이 사건 시행령 조항은 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'로 규정하고 있어 부정수급자로서는 제재처분을 받기 이전에 이미 지원받았던 지원금 등을 소급하여 반환하여야 한다. 그런데 부정수급자가 1년 동안 지원금 등에 대한 지급이 제한될 것이라는 사정을 미리 안다면 지급제한기간 동안 직업능력개발 사업을 탄력적으로 실시하여 그 손실을 줄일 수 있고, 그와 같이 직업능력개발 사업을 운영하는 것이 부당하다고 볼 수 없는바, 이 사건 시행령 조항에서 지급제한을 기속행위로 규정하면서도 그 기산일을 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 정함으로써 부정수급자가 입게 되는 피해를 최소화하는 노력을 다하지 못함으로써 '피해의 최소성' 원칙을 준수하지 못하였다고 할 것이다. 더불어 위와 같이 지급제한의 기산일을 제재처분일이 아닌 지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날로 규정함으로써 사업주가 다수의 피보험자 등을 대상으로 장기간에 걸쳐 직업능력개발 사업을 하는 경우 신청된 지원금 등의 지급대상자의 수나 지원금 등의 신청시점 및 지원금 등의 지급시점에 따라 지원금 등의 반환범위에 차이가 발생되는 불합리한 결과가 초래될 수도 있다.

(다) 또한, 이 사건 시행령 조항은 '지원금 등을 받거나 지급 신청을 한 날'부터 1년 동안 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 의무적으로 규정하면서도 위 제재처분을 할 수 있는 기간에 특별한 제한을 두지 아니함으로써 부정수급자의 지위가 장기간 불안정해지는 문제가 발생한다.

(라) 한편, 구 고용보험법 제35조 제1항이 대통령령에 위임하는 사항의 범위를 명시적으로 특정하지는 아니하였다 하더라도, 위 조항의 입법취지나 목적 등에 의한 내재적인 위임의 범위나 한계는 충분히 인정할 수 있다고 할 것인데(대법원 1996. 4. 9. 선고 95누11405 판결, 대법원 1997. 7. 22. 선고 96두6578 판결 등 참조), 구 고용보험 법에 따라 지급되는 각종 지원금 등의 성격상 다양한 유형의 위반행위가 예상되는 점과 위 규정의 입법목적, 헌법상 과잉금지의 원칙 등을 고려하여 보면, 구 고용보험법 제35조 제1항의 위임취지는 부정행위의 유형과 그 위반의 정도, 내용, 동기 및 그 결과 등의 경중에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하도록 위임하고 있거나 그렇지 못할 경우 관할 행정청에 일정한 범위 내에서 가중, 감경할 수 있도록 규정할 것을 예정하고 있는 것으로 봄이 위 위임규정의 입법취지에도 부합한다. 그런데 위 규정의 위임에 따른 이 사건 시행령 조항은 앞서 본 바와 같이 위반행위의 내용이나 정도에 따라 세부적인 기준을 정함이 없이 일률적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급되는 지원금 등의 반환을 명하도록 강제하고 있을 뿐, 이를 가중·감경 할 수 있는 재량의 여지도 부여하고 있지 아니한 관계로 위반행위자의 위반의 정도나 정상에 관계없이 일률적인 제재처분을 할 수 밖에 없는 결과가 초래되어 모법의 위임 취지에도 반한다.

(마) 2010. 2. 8. 대통령령 제22026호로 개정된 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 부정수급자에 대한 1년 동안의 지원금 등의 지급제한을 규정하면서도 '다만, 지원금이나 장려금을 받은 날부터 3년이 지난 경우와 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 지급받거나 받으려고 하는 금액이 300만 원 미만으로서 최초로 부정행위가 적발된 경우에는 1년 동안의 지급 제한을 적용하지 아니한다'라는 제한을 두었고, 2010. 12. 31. 대통령령 제22603호로 개정되어 현재 시행 중인 고용보험법 시행령 제56조 제2항은 '제35조 제1항에 따라 거짓이나 그 밖의 부정한 방법으로 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나의 지원금을 받거나 받으려 한 자에 대하여 고용노동부장관은 제1항에 따른 반환명령 또는 지급 제한을 한 날부터 1년의 범위에서 새로 지원하게 되는 제1항에 따른 각 지원금 중 어느 하나에 해당하는 지원금에 대해서는 별표 1에 따른 기간 동안 지급을 제한한다. 다만, 그 부정한 방법의 정도, 동기 및 결과 등을 고려하여 그 지급제한 기간의 3분의 1까지 감경할 수 있다'라고 규정하는 것으로 개정하였는데, 이는 이 사건 시행령 조항의 위와 같은 문제점에 대한 반성적 고려의 결과로 보인다.

(바) 따라서 부정수급자에 대한 징벌적 제재로 추가징수처분을 할 수 있는 구 고용보험법 제35조 제2항 외에 이 사건 시행령 조항을 중복하여 규정함으로써 앞서 본 입법목적을 보다 효율적으로 달성할 수 있다고 하더라도, 이 사건 시행령 조항에서 부정수급자의 위반행위의 태양에 따라 그 기준을 합리적으로 세분하여 규정하지 아니한체 의무적으로 1년 동안의 지급제한 및 그 지급제한기간에 지급된 지원금 등에 대한 반환명령을 규정한 것은 부정수급자의 재산권을 과도하게 침해하는 것이다.

(3) 소결론

결국 이 사건 처분 중 이 사건 지원금의 반환을 명한 부분이나, 그와 같은 금액의 추가징수를 명한 부분은 적법하나, 그 나머지는 무효인 이 사건 시행령 조항에 근거한 것이어서 위법하므로 취소되어야 한다.

3. 결 론

원고의 청구는 위 인정 범위에서 이유 있어 인용하고, 소송비용은 행정소송법 제8조 제2항, 민사소송법 제101조 단서에 따라 피고가 부담하게 한다.

재판장판사심준보

판사윤정인

판사최영각