서울행정법원 2007.4.12.자 2006아718 결정 | 리걸엔진

「 신행정수도 후속대책을 위한 연기 · 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별 법 」 제11조 , 제24항 제2항은 , 헌법 제1조 , 제10조 , 제11조 제1항 , 제12조 제1항 , 제14 조 , 제15조 , 제23조 제1항 , 제37조 제1항 , 제34조 , 제35조 , 제72조 , 제96조 , 제130조에 위반하였는지 여부에 대한 심판을 제청한다 .

이유

1 . 위헌법률심판제청 신청의 경위

가 . 정부는 2003 . 4 . 청와대 산하에 신행정수도건설추진기획단을 , 건설교통부 산하에 신행정수도건설추진지원단을 각 발족하여 이들로 하여금 신행정수도 건설에 관한 정책

입안 , 후보지역 조사 등의 업무를 수행하게 하는 등으로 신행정수도건설사업을 추진하 였다 .

나 . 정부가 2003 . 12 . 29 . " 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법안 " 을 제안하였고 , 2004 . 1 . 16 . 국회본회의에서 「 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법 」 이 통과되어 법 률 제7062호 ( 이하 이 법률을 ' 신행정수도법 ' 이라 한다 ) 로 공포되었으며 , 이 법에 따라 2004 . 5 . 21 . 발족한 신행정수도건설추진위원회는 2004 . 7 . 21 . 제5차 회의에서 주요 국가기관 중 중앙행정기관 18부 4처 3청 ( 73개 기관 ) 을 신행정수도로 이전하고 , 국회

등 헌법기관은 자체적인 이전 요청이 있을 때 국회의 동의를 구하기로 심의 · 의결하였 으며 , 한편 2004 . 8 . 11 . 제6차 회의에서 『 연기 - 공주 지역 』 ( 충청남도 연기군 남면 , 금 남면 , 동면 , 공주시 장기면 일원 약 2 , 160만평 ) 을 신행정수도 입지로 확정하였다 .

다 . 그런데 헌법재판소가 2004 . 10 . 21 . 신행정수도법 전부에 대하여 위헌결정을 선 고하자 , 정부는 그 후속대책을 마련하기 위해 ' 신행정수도후속대책위원회 ' 를 구성하였 고 국회 역시 ' 신행정수도 후속대책 및 지역균형발전 특별위원회 ' 를 구성하여 후속대책 을 논의하였다 . 그 후 국회의원 151명은 2005 . 2 . 5 . ' 신행정수도 후속대책을 위한 연 기 · 공주지역 행정도시건설 특별법안 ' 을 발의하였고 , 이 법안은 국회 건설교통위원회에 서 법명이 「 신행정수도 후속대책을 위한 연기 · 공주지역 행정중심복합도시건설 특별 법 」 으로 변경되는 등 일부 수정 · 의결을 거쳐 2005 . 3 . 2 . 국회본회의에서 통과되어 같은 달 18 . 법률 제7391호 ( 이하 ' 행정도시특별법 ' 이라 한다 ) 로 공포되었다 .

라 . 건설교통부는 행정도시특별법에 따라 2005 . 5 . 24 . 건설교통부고시 제2005 - 123 호로 충남 연기군 금남면 , 남면 , 동면의 각 일부 지역 및 공주시 장기면 , 반포면의 각 일부 지역 소재 토지 73 . 14㎢를 행정중심복합도시의 예정지역으로 , 충남 연기군 금남 면 , 남면 , 동면 , 서면의 각 일부 지역 및 공주시 장기면 , 반포면 , 의당면의 각 일부 지 역 , 충남 청원군 강내면 , 부용면의 각 일부 지역 소재 토지 223 . 77㎢를 행정중심복합도 시의 주변지역으로 각각 지정 · 고시하였다 ( 이하 ' 이 사건 처분 ' 이라 한다 ) .

마 . 신청인 ( 선정당사자 ) 들 및 선정자들 ( 이하 신청인들과 선정자들을 ' 신청인 등 ' 이라 한다 ) 은 이 사건 처분에서 지정 · 고시된 행정중심복합도시 예정지역 및 주변지역 ( 이하 ' 예정지역 등 ' 이라 한다 ) 에 포함된 토지의 소유자로서 예정지역 등에 거주하거나 다른 지역 등에 거주하면서 본인 또는 가족이 농업에 종사하고 있다 .

바 . 신청인 등은 2006 . 3 . 27 . 이 법원 2006구합12142호로 이 사건 처분의 취소 소 송을 제기하였고 , 그 소송계속 중 이 사건 신청을 하였다 .

2 . 위헌법률심판제청신청의 대상 법률

「 신행정수도 후속대책을 위한 연기 · 공주지역 행정중심복합도시 건설을 위한 특별법 」

제11조 ( 예정지역 등의 지정 등 )

① 건설교통부장관은 대통령의 승인을 얻어 예정지역 등을 지정한다 .

② 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다 .

③ 건설교통부장관은 예정지역 등의 경계를 설정함에 있어서 자연지형 환경성 · 경제성 및 행정 구역 등을 고려하여야 한다 .

④ 건설교통부장관은 예정지역 등을 지정하고자 하는 때에는 미리 공청회를 열어 주민 및 관 계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기 관의 장과의 협의 및 위원회의 심의를 거쳐야 한다 .

⑤ 제4항의 규정에 의하여 예정지역 등의 지정에 관한 공청회를 개최하고자 하는 때에는 전국 을 보급지역으로 하는 1개 이상의 일간신문에 공청회 개최예정일 14일 전까지 다음 각호의 사 항을 1회 이상 공고하여야 한다 .

1 . 공청회의 개최목적

2 . 공청회의 개최예정일시 및 장소

3 . 예정지역 등 지정안의 개요

⑥ 제1항 내지 제5항의 규정은 예정지역 등을 변경하고자 하는 경우에 관하여 이를 준용한다 . 다만 , 대통령령이 정하는 경미한 사항을 변경하는 경우에는 그러하지 아니하다 .

⑦ 제1항 및 제6항의 규정에 의한 예정지역 등의 지정 및 변경에 관하여는 「 국토의 계획 및 이용에 관한 법률 」 제8조 및 제9조의 규정은 이를 적용하지 아니한다 .

제24조 ( 토지 등의 수용 등 )

② 예정지역 등의 지정 및 고시가 있는 때에는 「 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 」 제20조 제1항 및 제22조의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것 으로 보며 , 재결의 신청은 동법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제20조 제3 항 제10호의 규정에 의한 행정중심복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수 있다 .

3 . 신청인 등의 주장

가 . 신청인 등은 예정지역 등에서 조상 대대로 수십 년간 농업을 생업으로 살아온 농민들로서 이 사건 처분으로 인하여 고향과 생활터전을 빼앗기고 이주를 해야 하는 반면에 정부가 인근지역의 토지 가격 상승을 막지 못하여 이 사건 처분에 따른 보상으 로는 인근에 대체 농토를 마련할 수 없어 생업인 농업을 포기할 수밖에 없기 때문에 신청인 등이 막대한 정신적 · 재산적 고통 및 손해를 입게 되었다 . 이와 같이 신청인 등은 행정도시특별법 제11조 , 제24조 제2항 등을 토대로 한 이 사건 처분으로 인하여 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 ( 헌법 제10조 ) , 거주이전의 자유 ( 헌법 제14조 ) , 직업선택의 자유 ( 헌법 제15조 ) , 재산권의 보장 ( 헌법 제23조 ) , 인간다운 생활을 할 권리 ( 헌법 제34조 제1항 ) 등을 본질적으로 침해당하였는바 , 이와 같은 침해는 그 목적이 국 가안전보장 , 질서유지 , 공공복리에 있지 아니하고 , 신청인 등의 자유와 권리의 본질적 인 내용을 침해하는 것이므로 헌법 제37조 제2항의 과잉금지의 원칙에도 반한다 .

나 . 행정도시특별법 제11조 제2항은 행정중심복합도시 예정지역을 충남 연기군 및 공주 지역으로 미리 지정하고 있는바 , 이는 다음과 같이 헌법에 위반된다 .

( 1 ) 이미 위헌결정된 신행정수도법의 입지 확정을 그대로 따른 것으로 위헌결정 취 지에 반하고 , 법적 효력이나 정당성이 결여된 불합리한 입법으로서 헌법의 기본원리인 법치주의 및 법치행정의 원리에 반한다 .

( 2 ) 처분적 법률로서 권력분립원칙에 위배되고 , 같은 법상의 예정지역 지정 등에 대 한 절차조항인 제10조의 기초조사에 관한 규정 , 제11조 제3항의 예정지역 등의 경계설 정 , 제11조 제4항의 공청회개최 및 의견청취 , 관계지방자치단체장에 대한 의견청취 , 관 계지방자치단체장과의 협의 및 위원회의 심의 등에 관한 규정과 모순되며 , 제10조 및 제11조 제4항의 절차를 원천 봉쇄 또는 배제하여 무의미한 규정이 되게 함으로써 특정 지역 주민인 신청인 등의 권리를 과도하게 침해하여 평등의 원칙에 반하고 , 헌법 제12 조 제1항 소정의 적법절차의 원리에 반한다 .

( 3 ) 지역주민인 신청인 등에게 의견제출의 기회를 부여하는 것을 원천적으로 부인함 으로써 국가의 의사결정 및 정치에 대한 국민의 참여를 보장하고 있는 헌법 제1조의 민주적 기본질서나 국민주권주의 및 적법절차의 원리에 반하고 국민투표권을 침해하는는 것이다 .

다 . 행정도시특별법 제24조 제2항은 예정지역의 지정 및 고시로써 사업인정 및 사업 인정 고시를 의제하고 재결신청을 행정중심복합도시건설사업의 시행기간 내로 하여 사 업인정 과정에서 있을 수 있는 열람 및 의견청취 등과 같은 신청인 등의 청문권을 과도 하게 침해하고 , 앞으로 30년 이상 소요될 행정중심복합도시 건설사업의 시행시간 내에 언제라도 수용을 위한 재결을 할 수 있도록 하여 신청인 등의 재산권을 과도하게 침해 한다 .

4 . 판단

가 . 행정도시특별법 제24조 제2항에 대하여

( 1 ) 법원이 어느 법률의 위헌 여부의 심판을 제청하기 위하여는 당해 법률이 헌법에 위반되는 여부가 재판을 하기 위한 전제가 되어야 하는바 , 여기에서 재판의 전제가 된 다고 함은 , 구체적인 사건이 법원에 계속중이어야 하고 , 위헌 여부가 문제되는 법률이 당해 소송사건의 재판에 적용되는 것이어야 하며 , 그 법률이 헌법에 위반되는지의 여 부에 따라 당해 사건을 담당하는 법원이 다른 판단을 하게 되는 경우를 말한다 ( 대법원

1999 . 4 . 9 . 자 98카기 135 결정 등 참조 ) .

( 2 ) 신청인 등은 서울행정법원 2006구합12142호 사건에서 행정도시특별법 제24조 제2항은 건설교통부에 30년 이상 소요될 것으로 예정된 행정중심복합도시 건설사업의 시행기간 내에 언제라도 제한 없이 수용을 위한 재결을 할 수 있는 권한을 부여하는 것이므로 신청인 등의 재산권을 침해하고 , 위와 같은 사업인정 의제는 신청인 등의 청 문권을 침해한 것이라고 주장한다 .

( 3 ) 그런데 행정도시특별법 제24조 제2항은 " 예정지역 등의 지정 및 고시가 있는 때 에는 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상에 관한 법률 제20조 제1항 및 제22조 의 규정에 의한 사업인정 및 사업인정의 고시가 있는 것으로 보며 , 재결의 신청은 동 법 제23조 제1항 및 제28조 제1항의 규정에 불구하고 제20조 제3항 제10호의 규정에 의한 행정중심복합도시건설사업 시행기간 이내에 이를 할 수 있다 " 고 규정하고 있는 바 , 위 규정은 공익사업을 위한 토지 등의 취득 및 보상과 관련하여 적용되는 근거조 항일 뿐이고 , 이 사건 예정지역 등의 처분의 근거 규정은 될 수 없다 . 따라서 위 조항 은 이 사건 예정지역 등의 취소사건인 당해 사건의 재판에 있어서 적용될 법률이 아닐 뿐만 아니라 , 그 위헌 여부에 따라 재판의 결과가 달라지지도 아니하므로 재판의 전제 성이 없고 , 결국 행정도시특별법 제24조 제2항에 대한 심판청구는 부적법하다 .

다 . 행정도시특별법 제11조 제1항 , 제3항 내지 제7항에 대하여

( 1 ) 헌법재판소법 제41조 제1항 소정의 위헌법률심판제청신청을 하는 경우 신청인 등은 헌법재판소법 제43조 제4호의 규정에 따라서 심판대상 법률이 위헌이라고 해석되 는 이유를 구체적으로 적시하여야 한다 .

그런데 신청인 등은 행정도시특별법 제11조 , 제24조 제2항을 토대로 한 이 사건 처 분으로 인하여 신청인 등의 인간으로서의 존엄과 가치 및 행복추구권 , 거주이전의 자 유 , 직업선택의 자유 , 재산권의 보장 , 인간다운 생활을 할 권리 등이 침해되었고 , 이는 과잉금지의 원칙에도 위반된다고 막연하게 주장하고 있을 뿐이고 ( 제11조 제2항 , 제24 조 제2항에 관해서는 별도의 주장을 하고 있는바 , 제11조 제2항에 대해서는 뒤에서 보 는 바와 같고 , 제24조 제2항에 대해서는 앞서 본 바와 같다 ) , 그 주장을 신청인 등에게

유리하게 해석하더라도 이러한 주장 부분이 이 사건 처분이 아닌 행정도시특별법 제11 조 제1항 및 제3항 내지 제7항의 위헌성을 주장하는 것이라고 보기는 어렵다 . 따라서 행정도시특별법 제11조 제1항 , 제3항 내지 제7항이 직접적으로 헌법 제10조 , 제14조 , 제15조 , 제23조 , 제34조 제1항 소정의 기본권을 침해하고 있다고 주장하지 아니한 위 주장 부분은 그 기본권의 침해 여부에 대하여 판단을 하지 않기로 한다 .

( 2 ) 신청인 등은 이와 같이 이들 법률조항 자체에 관하여는 위헌 주장을 하지 아니 한 채 그 법률조항을 적용하여 한 이 사건 처분이 위헌이라는 취지의 주장만을 하고 있으므로 , 이는 당해사건재판의 기초가 된 사실관계의 인정과 평가 및 법률의 해석 · 적용에 관한 문제를 들어 처분의 위법 여부를 비난하는 것에 불과하여 행정도시특별법 제11조 제1항 , 제3항 내지 제7항에 대해서는 실질적으로 위헌법률심판제청신청의 대상 조항으로 삼았는지조차 의심스럽다 . 따라서 신청인 등의 행정도시특별법 제11조 제1항 및 제3항 내지 제7항에 대한 심판청구 역시 부적법하다 .

나 . 행정도시특별법 제11조 제2항에 대하여

( 1 ) 위 조항이 위헌결정의 취지에 반하는지 여부

( 가 ) 위헌결정의 내용

서울이 우리나라의 수도인 점은 불문의 관습헌법이므로 헌법개정절차에 의하여 새로운 수도 설정의 헌법조항을 신설함으로써 실효되지 아니하는 한 헌법으로서의 효 력을 가진다 . 따라서 헌법개정의 절차를 거치지 아니한 채 수도를 충청권의 일부 지역 으로 이전하는 것을 내용으로 한 신행정수도법을 제정하는 것은 헌법개정사항을 헌법 보다 하위의 일반 법률에 의하여 개정하는 것이 된다 . 한편 , 헌법 제130조에 의하면 헌법의 개정은 반드시 국민투표를 거쳐야만 하므로 국민은 헌법개정에 관하여 찬반투 표를 통하여 그 의견을 표명할 권리를 가진다 . 그런데 신행정수도법은 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니하고 단지 단순법률의 형태로 실현시킨 것 으로서 결국 헌법 제130조에 따라 헌법개정에 있어서 국민이 가지는 참정권적 기본권 인 국민투표권의 행사를 배제한 것이므로 동 권리를 침해하여 헌법에 위반된다 ( 헌법재 판소 2004 . 10 . 21 . 선고 2004헌마554 - 566 ( 병합 ) 결정 참조 ) .

( 나 ) 위헌결정의 취지에 반하는지 여부

행정도시특별법 제11조 제2항은 " 예정지역은 충청남도 연기군 및 공주시의 지역 중에서 지정한다 " 라고 규정하고 있다 . 앞서 본 바와 같이 신행정수도법은 서울이 수도 인 점은 관습헌법이므로 헌법개정사항인 수도의 이전을 헌법개정의 절차를 밟지 아니 하고 일반법률에 의하여 할 수 없다는 이유로 위헌결정이 내려진 것일 뿐 , 그 입지가 충남 연기군 및 공주시 일원이라는 사유로 위헌결정이 된 것은 아니므로 그 입지의 확 정은 위헌결정 사유와는 아무런 관련이 없다 . 따라서 행정도시특별법 제11조 제2항이 위헌결정의 취지에 반한다고 할 수 없다 .

다 ) 결국 , 위 조항이 신행정수도법의 위헌결정의 취지에 반한 것이라는 전제에서 한 신청인 등의 법치주의 위반 등의 주장은 모두 이유 없다 .

( 2 ) 처분적 법률로서 행정도시특별법의 다른 절차조항과 모순되는지 여부

가 ) 처분적 법률이라 함은 행정적 집행이나 사법재판을 매개로 하지 아니하고 직접 국민에게 권리나 의무를 발생하게 하는 법률이다 . 그런데 충남 연기군은 금남면 , 남면 , 동면 , 서면 , 소정면 , 전동면 , 전의면 , 조치원읍으로 구성되는데 이 사건 처분에 의하여 이 지역 중에서 금남면 , 남면 , 동면의 각 일부 지역이 예정지역으로 , 금남면 , 남면 , 동 면 , 서면의 각 일부 지역이 주변지역으로 지정되었고 , 공주시는 검상동 , 계룡면 , 교동 , 금성동 , 금학동 , 금흥동 , 무릉동 , 반죽동 , 반포면 , 봉정동 , 봉황동 , 사곡면 , 산성동 , 상왕 동 , 소학동 , 신관동 , 신기동 , 신풍면 , 쌍신동 , 오곡동 , 옥룡동 , 우성면 , 웅진동 , 월미동 , 월송동 , 유구읍 , 의당면 , 이인면 , 장기면 , 정안면 , 주미동 , 중동 , 중학동 , 탄천면 , 태봉동 으로 구성되는데 , 이 사건 처분에 의하여 이 지역 중에서 장기면 , 반포면의 각 일부 지 역이 예정지역으로 , 장기면 , 반포면 , 의당면의 각 일부 지역이 주변지역으로 지정되었 다 .

( 나 한편 , 행정도시특별법에 의하면 건설교통부장관은 예정지역 등의 지정을 위하 여 예정지역 등으로 지정될 지역 일원에 대한 인문 · 자연환경 , 토지이용상황 등의 조 사를 실시하여야 하고 ( 제10조 제1항 ) , 공청회를 열어 주민 및 관계전문가 등으로부터 의견을 듣고 관계지방자치단체의 장의 의견을 들은 후 관계 중앙행정기관의 장과의 협 의 및 위원회의 심의를 거쳐 예정지역 등을 지정하여야 하므로 ( 제11조 제4항 ) , 행정도 시특별법 제11조 제2항은 ' 기초조사의 실시 , 공청회의 개최 , 의견제출의 기회부여 , 관 계행정청 등과의 협의 및 심의 등의 절차를 통하여 연기군 및 공주시 중 특정 지역을 예정지역 또는 주변지역으로 지정한다 ' 는 것을 의미한다 .

따라서 행정도시특별법 제11조 제2항은 연기군 및 공주시 중에서 일부 지역을 예 정지역 및 주변지역으로 지정하는 구체적인 이 사건 처분을 거치지 않고서는 국민에게 아무런 권리 · 의무도 발생시키지 않으므로 처분적 법률이라 할 수 없고 , 권력분립의 원칙과 평등의 원칙에도 위배되지 않으며 , 행정도시특별법의 다른 조항과 어떠한 모순 도 없다 .

다 따라서 처분적 법률이라거나 행정도시특별법의 다른 절차조항인 제10조 , 제11 조 제3항 , 제4항 등의 내용과 모순된다는 전제에서 한 신청인 등의 주장 역시 모두 이 유 없다 .

5 . 결론

그렇다면 , 신청인 등의 이 사건 위헌법률심판제청신청 중 행정도시특별법 제11조 제 1항 , 제3항 내지 제7항 , 제24조 제2항에 관한 부분은 부적법하므로 이를 각하하고 , 행 정도시특별법 제11조 제2항에 관한 부분은 이유 없어 이를 기각하기로 하여 주문과 같 이 결정한다 .